위협 커진 北 핵-미사일 저지위해 전작권 전환보다 한미 대응강화가 급선무 [화정안보포커스]<3>

안녕하십니까.

이번 화정 안보 포커스의 주제는 ‘한국군의 전시작전통제권 전환’입니다. 문재인 대통령의 주요 안보 공약 중의 하나가 전작권 전환입니다. 올해 집권 5년차를 맞아서 얼마나 서두를지 관심입니다. 임기가 끝나기 전에 시간이 촉박하면 전작권 전환시기라도 확정하려 한다는 보도도 나오고 있습니다.

반면 미국은 한국군이 일정한 조건이 갖춰지면 전환할 수 있다는 입장입니다. 빨라야 2025년은 되어야 한다는 보도도 나왔습니다. 한미간에 전작권 전환 시기를 두고 상당한 입장차가 있다는 것을 알 수 있습니다.

한미 양국간 전작권 전환 무엇이 문제인지, 무엇이 쟁점인지 한용섭 국방대 명예 교수님을 모시고 말씀을 듣도록 하겠습니다.

Q. 교수님, 한미간에 전작권 전환을 두고 3가지 조건에 합의한 바가 있습니다. 3가지 조건이 어떤 것들이고 지금 어디까지 진행되었는지요.

A. 한미 양국 정부간에 한국군이 전시작전 통제권을 이양받기 위해서는 세 가지 조건이 충족되어야 한다고 합의했습니다. 첫째는 한국군의 4성 장군, 대장이 한미연합 방위를 주도할 수 있는 핵심 지휘 능력이 있는가. 두 번째는 한국군이 북한의 핵과 미사일 위협을 주도적으로 대응할 능력을 갖추었는가. 세 번째는 전시작전통제권을 전환할 경우에 한반도와 동북아의 안보 환경이 안정적인가입니다.

그런데 군사적으로 예를 들면, 한국군이 북한의 핵과 미사일 위협을 주도적으로 대응할 수 있는가. 이 능력은 사실은 2018년부터 점검을 거쳐서 군사적 능력은 어느 정도 갖추어 간다고 볼 수 있습니다. 그런데 문제는 북한의 핵과 미사일 위협이 이 조건에 기초한 전작권 전환을 합의할 때보다도 훨씬 더 위협이 커졌다는 데 문제가 있는 것입니다.

두 번째는 우리가 알다시피 지금 미중 패권 경쟁이 굉장히 치열해지고 있습니다. 그리고 북한이 김정은 체제를 강화하기 위해서 핵과 미사일을 계속 증강시키고 있습니다. 이러한 안보 환경 변화가 전작권 전환에 안정적인가, 불안정한가 이런 점에 대해서 새롭게 출발하는 바이든 미국 행정부와 문재인 정부간에 공통인식과 공통평가가 있는가가 문제인 것입니다.

Q. 전작권은 주권 국가이기 때문에 당연히 가져야 된다. 이런 것이 주요한 논리일 것 같습니다. 그런데 저희가 전작권을 넘겨받겠다고 하는 것은 여기에 그치는 것은 아닌 것 같습니다. 특히 눈길을 끄는 것은 미국에 계속 전작권을 맡겨 두면 한국 동의 없이도 북한에 대해 무력 공격을 할 수 있다는 우려가 있습니다.

A. 전작권에 대해서 잘못된 편견이 있을 수 있습니다. 작전통제권은 정치 군사적인 지휘권 밑에 있는 것입니다. 작전통제권은 두 가지로 나눌 수 있는데 평시 작전통제권과 전시 작전통제권이 있습니다. 평시 작전통제권은 이미 한국군이 받았습니다. 전시 작전통제권 문제가 있는데, 이 문제를 제기한 정부가 진보 정권입니다.

전작권이 없으면 주권이 없다. 주권이 없다는 말은 국가가 독립을 안했다는 뜻입니다. 전작권은 주권 문제가 아닙니다. 예를 들면 나토(NATO 북대서양 조약기구)는 미국과 영국 프랑스 등 유럽의 27개국이 형성하고 있습니다. 나토의 전시 작전통제권은 누가 갖고 있습니까. 지금 미군 4성 장군이 가지고 있습니다. 부사령관은 영국군 장성입니다. 이것은 주권 문제가 아닙니다. 영국 프랑스 독일 등은 다 주권을 갖고 있습니다. 그런데 왜 전시 작전통제권을 미국에게 맡겨놓았겠습니까. 그것은 러시아의 위협이 그만큼 컸기 때문입니다.

두 번째로 전시 작전통제권을 미군 4성 장군이 갖고 있으면 미국 마음대로 전쟁을 할 수 있겠는가. 그렇지 않습니다. 트럼프 행정부 때 북한이 먼저 대륙간탄도미사일(ICBM)을 발사하고, 6건의 핵실험을 하고 난 후, 핵미사일을 가지고 미국 본토를 공격하겠다고 협박을 하니까 트럼프가 이것은 안 되겠다 ‘코피작전’이라도 만들어 가지고 북한을 공격해야겠다고 하니까, 위기가 전환이 되어서 비핵화 회담으로 들어갔습니다. 그 때 미국 내에서 북한 공격론이 대두 되었을 때 트럼프 대통령과 문재인 대통령 간에 정치적인 협의를 통해서 군사적인 작전을 하지 말자 그렇게 했기 때문입니다.

미국이 전작권을 가지고 있으니 미군 4성 장군이 전쟁을 일으키기 쉽다고 하는데 천만의 말씀입니다. 한미연합사령관이 전작권을 행사하지만 그 위에 한미 통수기구 즉 대통령과 대통령, 국방장관과 국방장관 간에 협의를 통해서 전시작전권을 어떻게 행사할 것인가, 그런 통제를 하고 규제를 하고 있습니다. 때문에 전쟁을 일으키기 쉽다는 것은 비상식적인 이야기입니다.

Q. 전작권이 전환되면 현재 한미연합사는 미래연합사령부로 바뀝니다. 미래사 체제에서는 한국군 대장이 사령관을 맡기 때문에 유사시 미군을 충분히 효율적으로 통제 지휘할 수 있는가. 만약에 그럴 수 없다면 한미간 연합 전력이 상당히 약화되기 때문에 전작권 전환에 대해서 불안을 느낀다고 하는 우려가 있습니다.

A. 북한이 핵과 미사일 능력을 갖추고 미국 본토를 때릴 수 있는 능력을 갖추기 전까지는 한반도에서 전쟁을 억제하고 평화를 유지하는 두 가지 기본 전략이 있다. 북한의 재래식 공격이 있을 경우 한국의 재래식 능력으로 막을 수 있습니다. 그런데 북한이 핵과 미사일을 가지고 공격할 경우 한국은 북한의 핵을 막을 수 있는 핵무기가 없습니다. 그리고 한미연합사 사령관이 미군 대장이라고 해서 미국 마음대로 하는 것이 아니고, 한미연합사의 자체가 부사령관이 한국군 대장이고 각 참모들이 한국군 장성, 미군 장성으로 5대 5로 구성되어 있습니다. 이는 연합협의체이기 때문에 이것을 통해서 확장억제력이 제대로 발휘가 되어야 합니다.

예를 들면 한미연합사령관을 한국군 장성이 맡게 되고 부사령관을 미군 장성이 맡게 되면 지금까지 한국의 전쟁 억제력을 할 때에 즉 북한이 유사시에 침략해 왔을 때 미군 69만명 정도의 증원군, 미군 함정 200여척, 미군 전투기 2천여 대가 한반도로 오게 되어 있습니다. 그러면 이런 자산들이 한반도로 오는 데(전개되는 데) 전쟁 개시 후 한 30일 정도 걸립니다. 미군 장성을 한국군으로 대처할 경우에 이런 자산들이 제대로 올 수 있겠는가라는 문제가 생길 수 있는 것입니다. 특히 북한이 핵과 미사일로 공격을 하려고 할 때, 이 자산들이 30일 후에 도착해 봐야 소용이 없는 일입니다. 이런 것들을 심각하게 생각해 보면 북한의 핵과 미사일 위협이 현실화 되어 있는 현시점에서는 현재의 한미연합방위체제가 어떻게 효과적으로 작동할 수 있는가에 초점을 맞춰야 합니다.

Q. 전작권 전환은 유사시에 한국군이 초동 대응 능력이 있다는 것을 전제로 진행되는 것인데 최근 북한의 핵과 미사일 능력이 수년만에 엄청나게 높아졌습니다. 그러서 어느 때 보다도 한미 연합대응 능력이 중요한 시기입니다. 이럴 때 전작권 전환을 논의 하는 것이 시기적으로 맞는가 하는 의문이 듭니다.

A. 북한의 핵과 미사일 능력에 대응하기 위해서는 우리 군 자체가 작전 능력을 갖추고 준비체계를 갖추는 것이 중요합니다. 그 작업은 계속해 나가야 합니다. 하드웨어 무기체계도 중요하지만 소프트웨어 즉 북한의 핵과 미사일 위협이 올 경우 혹은 그것을 억제하게 위해서 한미간에 어떤 공동 전략을 짜야 되느냐. 이것은 확장 억제 전략을 실효성 있게 집행하는 문제에 대해서 한미간의 전쟁지도부 즉 군 통수권자들이 한국과 미국의 대통령이 공동 인식을 가져야 되고, 공통 억제 전략을 구상하고 그것을 집행해 나가는 가운데 이런 능력을 갖추는 것을 병행해야 합니다. 그런데 지금은 상층부의 전략과 지휘체계 간에 협조, 연합사가 아니고 그 위의 상부구조에 전작권 전환이 되는 것이 역사적으로 혹은 정치 군사적으로 제일 중요합니다. 문재인 정부는 임기 말이고 바이든 정부는 새로 등장을 해서 이런 공통의 전략과 인식을 갖추는 것 즉 소프트웨어를 갖추는 것이 제일 중요합니다. 그것을 하는 데 몇 년을 걸릴 것입니다. 우리의 능력은 갖추어 나가 돼 상부 구조인 소프트웨어의 합의를 이루는 데 중점을 두어야 합니다.

Q. 전작권 전환과 관련해서 지금은 한국 정부가 상당히 서두르는 인상이고 미국은 신중합니다. 하지만 불과 몇 년 전에는 미국이 오히려 전작권 전환 시기를 빨리 앞당기자고 하던 시기도 있었습니다. 한반도의 지정학적 가치에 대한 미국의 판단에 따라 전작권 전환이나 주한미군 감축 등 영향을 받는 것 같습니다.

A. 탈냉전이 되자마자 1990년도에 한미간에 전작권 전환을 3단계에 걸쳐서 하자고 합의를 한 것이 있습니다. 김영삼 정부 때에는 평시작전권을 받아 왔고 전시작전권을 받아 오려고 했는데 당시 정치적인 문제 때문에 즉 군부 내 ‘하나회 제거’ 등 지휘부가 공백 상태가 되었습니다. 그 때 북한이 침략해오면 곤란하니까 포기를 했습니다. 그 다음 김대중 정부 때에는 외환위기 때문에 즉 경제문제가 심각하니까 경제에서 돈을 빼 가지고 군방력 건설에 힘이 드니까, 우리가 우리 국익에 맞는 것이 무엇이냐 해서 전작권을 연기 한 겁니다. 노무현 정부 때 전작권 전환 문제가 나와서 우리의 자주성 확립 등이 거론되었지만 전작권 전환은 자주성과는 상관이 없는 일입니다. 그래서 지금까지 왔는데 북한의 핵과 미사일 위협, 북한은 세계에서 9번째 핵을 가지고 있습니다. 유엔안보리 5대 상임이사국은 인정된 핵을 가지고 있고 나머지 이스라엘 인도 파키스탄 북한 네 나라가 핵 보유국 입니다. 이 중에 북한만이 유일하게 미국을 상대로 핵 공격을 하겠다고 하는 나라입니다. 이것이 제정신입니까. 이런 정권이 보유하고 있는 핵과 미사일을 다루는 데 있어서는 전체적인 입장에서 봐야 합니다.

Q. 결국 전작권 전환을 서두르느냐 아니면 신중하느냐에서 제일 중요한 요소 중의 하나는 북한의 위협이 얼마나 급박하고 실존적인가 그런 위협에 대한 인식이 결정적인 변수인 것 같습니다.

A. 지금 미국의 바이든 행정부와 문재인 행정부 간에 북한 핵과 미사일 위협에 대한 공통인식이 제일 중요합니다. 그리고 이것을 대처하기 위해서 어떤 것이 제일 중요한가. Priority(우선순위)를 매기는 것이 중요하고 그런 측면에 국가안보 전략이나 정책을 수립하는 데 있어서 국민적인 토론이 필요합니다. 전작권 전환은 필요하지만 지금은 타이밍이 아닙니다. 즉 때가 아닙니다. 왜냐하면 한미 연합으로 북한이 핵과 미사일을 사용하지 않도록 하는 체제를 갖추는 것이 급선무입니다. 지난해가 NPT(국제핵비확산조약) 50주년입니다. 지금 국제사회에서 북한의 핵과 미사일 위협을 중지 시키는 것이 급선무입니다. 국제 핵 비확산체제의 절체절명의 위기에 비추어 볼 때도 미국의 확장 억제 전략을 공고하게 갖추고 한국정치 지도부가 확실한 안보 보장 의지와 동시에 전쟁 지도력을 개선하는 것에 중점을 두어야 합니다.

정리=윤융근 화정평화재단 21세기평화연구소 기획위원

“한미 동맹 이상없나!” 질문 던지는 전시작전권 ‘환수’ 논란

한국전쟁 중에 유엔에 넘긴 작전통제권

이승만 대통령은 한국전쟁이 일어난 뒤 1950년 7월 14일 당시 유엔군사령관인 더글라스 맥아더 장군에게 서한을 보냈다. “현재의 적대행위가 계속되는 한 대만민국 육해공군의 작전지휘권을 이양한데 대하여 기쁘게 생각하는 바이다.” 국가의 존망이 걸린 급박한 전시 상황에서 보다 효율적인 작전 수행을 위해 작전지휘권을 이양했다.

휴전 직후인 1953년 8월 3일 이승만 대통령과 존 포스터 덜레스 국무장관은 공동 성명을 통해 “유엔사가 한국 방위를 책임지는 동안 한국군을 유엔사(UNC)의 작전통제하에 둔다”고 밝혔다. 한국 전쟁은 끝나 휴전 상태로 들어갔지만 한국군 작전통제권은 유엔사에 남아있게 된 것이다. 1954년 11월 17일 ‘한미 상호방위조약’ 부속 합의서에 “한국 국군을 유엔사(UNC) 작전통제권 하에 둔다”고 명시했다.

작전통제권 한미연합사로

한국군에 대한 작전통제권은 1978년 11월 7일 한미연합사령부가 창설되면서 유엔사에서 한미연합사로 이양됐다. 유엔사의 역할이 정전협정 관리 업무 등으로 축소 조정되면서 한반도 전쟁 억제와 유사시 전쟁 임무는 한미연합사가 담당하게 되었기 때문이다.

한미연합사 체제가 지속되는 동안 몇 가지 변화가 한국군 작전통제권의 반환, 전환을 위한 계기가 됐다. 먼저 한국이 경제 성장 등 국력 향상에 따라 자주 국방에 대한 여론이 높아졌다. 1987년 노태우 대통령이 전시 작전통제권 환수를 대선 공약으로 내걸고 당선됐다.

미국에서도 1980년대 말 냉전 종식에 따른 해외주둔 미군 규모의 축소 요구, 한국에 경제력에 걸맞는 안보 책임과 비용을 부담시켜야 한다는 요구가 나타났다. 1989년 7월 ‘넌·워너 법안’에 따라 주한 미군의 역할과 임무 등을 재검토하면서 작전통제권 한국 이전 조치를 검토해 의회에 보고하도록 했다. 넌·원너 계획에 따르면 1990년대 후반 쯤에는 전작권이 완전히 한국에 넘겨주게 되어 있었다.

평시 작전통제권 먼저 이양

하지만 1993년 북한의 핵비확산조약(NPT) 탈퇴 등 핵개발 의혹이 커지면서 미군 감축이나 작전통제권 전환도 차질을 빚게 됐다. 한미 양국은 평시와 전시로 나눠 ‘평시 작전통제권’을 먼저 전환하기로 합의했다. 1994년 12월 1일 ‘평시 작전통제권’이 먼저 한국 합동참모본부로 넘어왔다.

한미연합사는 방어준비 태세 5단계 중 세 번째인 ‘데프콘(DEFCON)-3’ 단계가 되면 ‘전시 작전통제권’을 행사하도록 했다. 다만 평시에도 ‘연합권한 위임사항(CODA·Combined Delegated Authority)’은 여전히 한미연합사령관에게 재위임했다. 여기에는 전시작전 계획 수립, 연합훈련, 연합정보 감시, C4I 상호운용성, 연합교리 발전 등이다. 평시와 전시를 유기적으로 연결하는데 필요한 핵심 기능들이다. 전작권 환수를 찬성하는 측은 평시 작전통제권도 ‘연합권한위임사항(CODA)’이 남아있는데다 전시와 평시 구분도 미군이 하도록 되어 있는 것은 ‘기형적 구조’라고 주장한다.

전시작전통제권 전환 합의

전작권 전환 협의는 2003년 노무현 정부 출범이후 본격화됐다. 노무현 대통령은 선거공약에서 한국군이 한미연합사령관 작전통제 하에 있는 것은 군사주권을 포기한 것이라 강조했다. 노 대통령의 “작전 통제권도 없으면서 국방장관이오, 참모총장이오, 별 달고 거들먹 거리냐”는 발언이 전작권 환수 의지를 보여준다.

2007년 2월 김장수 국방장관과 로버트 게이츠 미 국방장관은 전작권 전환 일자를 2012년 4월 17일부로 합의했다. 북한이 불과 4개월 전인 2006년 10월 1차 핵실험을 감행했지만 자주론에 입각한 전작권 전환 작업은 계속됐다.

이명박 정부 들어서 남북간 안보 악재가 잇따르면서 전작권 전환 반대 여론도 높아졌다. 2009년 5월 2차 핵실험에 이어 2010년에는 3월 천안함 폭침사건이 일어났다. 그해 11월에는 연평도 포격 사건이 발생했다. 한국군의 군사력이 북한과 비교해 우위에 있지 않거나 심지어 상대적으로 열세라는 인식도 전작권 전환 시기를 재검토하게 하는 요인이 됐다. 이명박 대통령과 버락 오바마 대통령은 2010년 6월 정상회담에서 “제반 안보환경과 전략상황”을 고려하여 전환 시기를 2015년 12월 1일로 연기하기로 합의했다.

다만 전작권을 전환하더라도 한미연합사는 해체하지 않고 사령관을 한국군 대장으로 임명하는 방안이 비공식적으로 제시됐다. 이는 타국군의 지휘를 받은 적이 없었던 ‘퍼싱’ 원칙을 깨는 미국으로서는 이례적인 것이었다.

전작권 단계별 조건부 전환

2013년 2월 박근혜 대통령 취임을 앞두고 북한의 3차 핵실험이 감행되고 3월 11일 정전협정백지화를 선언하는 등 도발을 이어갔다. 박근혜 정부는 전작권 시기 연기를 요청해 ‘조건에 기초한’ 전작권 전환에 합의하면서 시기를 특정하지 않았다.

2014년 합의한 3가지 조건은 첫째 안정적인 전작권 전환에 부합하는 한반도 및 역내 안보환경, 둘째 전작권 전환 이후 한미 연합방위를 주도할 수 있는 한국군의 핵심 군사능력 구비, 셋째 국지도발과 전면전 시 초기 단계에서 북한 핵·미사일에 대한 한국군의 필수 대응능력 구비 등이다.

문재인 대통령은 전작권 전환을 대선 공약으로 내세우고 조기 환수를 국정목표로 추진해 오고 있다. 취임 직후 도널드 트럼프 대통령과의 정상회담을 앞두고 워싱턴 포스트와 가진 인터뷰에서 “주권국가로서 자국군에 대한 작전권을 갖는 것은 분명하다. 적절한 시기에 환수해야 할 것”이라고 말했다.

북한의 위협 수준이 높으면 전작권 전환 요구는 낮아지는 등 서로 반비례 관계였다. 그러나 문재인 정부가 들어서 전작권 조기 전환을 내세우던 2017년은 북한의 6차 핵실험과 대륙간탄도미사일(ICBM)발사 실험, 도널드 트럼프 대통령의 ‘화염과 분노’ 발언으로 긴장이 최고조에 달하던 때였다.

2019년 4월 1일 워싱턴에서 개최된 한·미 국방장관회담에서 한국군의 핵심 군사능력을 평가하기 위해 ‘특별상설군사위원회(SPMC)’를 매달 개최하기로 했다. SPMC 계획에 따라 한국군의 핵심군사능력 검증은 세 단계로 나눠 진행하기로 했다. 전작권 전환 시나리오가 보다 구체화된 것이었다. 1단계 기초운용능력인 최초작전운용능력(IOC) 검증, 2단계 완전운용능력(FOC) 검증, 3단계 완전임무수행능력(FMC) 검증이다.

한미는 2019년 8월 IOC 검증 훈련을 실시했다. FOC 검증 훈련은 코로나19 확산으로 2020년 3월 취소됐다가 8월에는 축소된 예행 연습만을 시행하고 2021년 상반기로 연기됐다. 문재인 정부는 임기 종료(2022년 5월)전까지 FMC 평가를 마치고 전작권을 환수한다는 계획을 세웠으나 일정 차질은 불가피할 전망이다.

북 위협 증가와 미중 갈등이 변수

2021년 상반기로 연기된 FOC 검증 훈련이 언제 진행될 지 확정되지 않았다. 김정은 북한 국무위원장이 신년사에 한미 연합훈련 중단을 요구해 대북 유화정책을 펴려는 문재인 정부로서는 딜레마에 빠져 있다. 전작권을 빨리 환수하려면 서둘러 훈련을 통한 검증을 해야하는데 북한의 반발이 신경이 쓰이는 상황이다.

2021년 1월 미국 조 바이든 대통령이 취임해 전작권 전환 일정에 어떤 변화가 있을지 관심이다. 바이든 행정부가 한국군의 대응 능력이 갖춰지는데는 빨라야 2025년, 심지어 2028년이 되야 할 것이라는 보도가 나왔다. 1월 21일 국방부 업무보고에서 “전작권 전환 가속화를 위해 바이든 행정부 초기에 적극 대응하겠다”고 한 것과 비교하면 한미간에 전작권 전환을 놓고 상당한 시각차가 있다. 미국은 북핵 위협 못지 않게 중국에 대한 견제를 위한 한반도의 전략적 중요성이 다시 커진 것이 전작권 전환에 소극적이 되는 요인이 되고 있다.

한미 동맹의 성격 변했나

전작권 전환을 둘러싼 한미간 이견의 바탕에는 북한이 얼마나 위협적인가, 대중국 견제에 한국이 얼마나 역할을 할 것인가 등에 대한 인식의 차이가 있다. 이는 한미 동맹의 본질적 기초와도 관련이 있다. 누가 적이고 그에 따라 무엇을 할 것인가에 대한 차이가 있다.

멀리는 2000년 6·15 회담 이후 한미 동맹에게 적의 개념이 흔들리고 있다. 전쟁이 발생하면 목숨을 걸고 싸울 공동의 적이 없는 동맹은 유지될 수 없다. 한미간 전작권 전환이나 한미 연합훈련 등을 둘러싼 이견이 한미 동맹의 성격이 변화하고 있는 것을 반영하는 것이 아니냐는 분석이 나오고 있다.

구자룡 화정평화재단 21세기평화연구소장

:: 참고 자료 ::
한국국방안보포럼 엮음, 『전시작전통제권 오해와 진실』, 플래닛미디어, (2006).
심지연·김일영 편, 『한미동맹 50년-법적 쟁점과 미래의 전망』, 백산서당, (2004).
최윤미, “전시작전통제권 전환 정책에 대한 영향요인 분석,”『국방연구』, 제62권 제4호, (2019).
박휘락, “북핵 위협 상황에서의 전시 작전통제권 전환 분석 - 동맹 활용과 자주의 딜레마, 그리고 오해,” 『전략연구』, 제24권 3호, (2017).