[단독]재정 없다고 공공 부지 팔더니…현금 뿌렸다

[땅 팔아 곳간 메우는 지자체들]
미래 자산 매각, 빚 갚고 일회성 사업

전남 목포시 용당동 옛 유달경기장 부지 전경. 목포시는 이 부지를 936억7400만 원에 매각했다고 밝혔다. 목포=박영철 기자 skyblue@donga.com

전남 목포시는 2021년 유달경기장 부지를 936억 원에 매각했다. 공개경쟁 입찰로 애초 예상보다 3배 넘게 받아냈다며 성공 사례라고 홍보했다. 그러나 매각 대금을 어떻게 썼는지 공개하자 “지방선거를 앞두고 미래 자산을 팔아 현금을 풀었다”는 비판이 나왔다. 조례에 따르면 매각 대금은 그에 상응하는 새로운 재산을 조성하는 데 써야 한다. 하지만 100억 원으로 부채를 메우고 226억 원으론 시민 1명당 현금 10만 원을 지급하는 등 사실상 일회성 사업에 집중했기 때문이다.

재정이 열악한 지방자치단체일수록 땅과 건물 등 재산을 팔아 살림을 메우는 비중이 큰 것으로 확인됐다. 동아일보가 2019∼2023년 지자체 세외수입 중 재산 매각액 비중이 전국 평균(5%)을 웃돈 시군구 72곳을 분석한 결과, 64곳의 재정자립도가 30%에도 못 미쳤다. 전국 평균 재정자립도는 45%다.

문제는 이런 방식이 지자체의 재정 체력을 약화시킨다는 점이다. 일시적으로는 세외수입이 늘지만, 임대료와 사용료 등 지속적 수익 기반은 사라진다.

[단독]재정 없다고…버스터미널에 도로-수목원까지 ‘땅 팔아 살림’

〈하〉미래 재산 ‘급한불 끄기’ 소진
세입 부족한 지역, 재산 매각 충당… 개발할만한 땅 2%밖에 안남아
지속적 수익기반 사라져 미래 흔들… 공공시설 매각 두고 지역 갈등도

재정이 취약한 지방자치단체에서 땅과 건물을 내다 팔아 당장 급한 살림을 메우는 관행이 굳어지고 있지만, 정작 매각 가능한 ‘양질의 재산’은 빠른 속도로 고갈되는 것으로 드러났다. 전문가들은 “미래 자산인 공유재산이 ‘급한 불 끄기’에 소진되면서 장기적으로는 재정 기반이 더 취약해질 수 있다”며 “지방 재정의 마지막 안전판이 사라지고 있다”고 경고했다.

● “땅 판 돈으로 복지 지출 메우기 바빠”

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18일 동아일보가 행정안전부 지방세외수입 통계연감을 분석한 결과, 2019∼2023년 지자체 세외수입 중 재산 매각액 비중이 15% 이상으로 전국 평균(5%)의 3배를 웃돈 시군구는 17곳이었다. 이 중 경기 성남시를 제외한 나머지 16곳이 전부 재정자립도가 30%에 못 미쳤다. 인구 감소와 산업 기반 약화로 세입 여건이 좋지 않은 지역일수록 재산 매각이 ‘재정 유지 수단’으로 자리 잡고 있다는 분석이 나온다.

문제는 이렇게 끌어모은 돈을 또 다른 성장 동력을 창출하는 데 쓰지 못하고 급증하는 복지 지출 등을 메우는 데 급급한 경우가 많다는 점이다. 국유재산과 달리 지자체 재산을 매각한 대금은 별도 기금에 적립되지 않고 일반회계에 흡수되는데, 상당액이 이듬해 사회복지 예산으로 소모된다. 부산 북구 등은 노인 인구 비중이 늘면서 매해 전체 예산의 절반 이상을 사회복지 지출에 쓰고 있다.

재산을 단기 재정 수요에 맞춰 조급하게 처분하면 중장기 성장 기회를 잃을 수 있다는 지적도 제기된다. 대구시는 신청사 건립에 필요한 4500억 원 중 3800억 원을 시유지를 대량 매각해 마련하겠다는 계획을 내놨다. 하지만 지금까지 실제로 판 땅은 77억 원 규모의 도로 부지 한 건뿐이다. 내년 말까지 착공하지 못하면 정부 투자심사 등 행정 절차를 원점에서 다시 밟아야 하는 만큼 ‘부동산 경기가 나쁠 때 급하게 매각하려다 헐값에 처분하는 것 아니냐’는 우려가 나온다. 대구시 관계자는 “재산 매각 외에 다른 방안도 시의회와 협의하겠다”고 말했다. 인천시도 2013년 종합버스터미널 부지를 급하게 처분했다가 이후 사업 가치가 급상승하면서 ‘헐값 매각 논란’이 불거졌다.

● 도로·터미널도 매물로… “지역 갈등 초래”

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도로마저 심심찮게 매물로 나온다. 대구 수성구는 2018년 범어동 골목길 등 도로 3532m²를 신축 아파트 사업자에게 117억 원에 팔았다. 주민들은 매일 이용하던 출퇴근로가 하루아침에 폐쇄되자 심각한 불편을 겪었다. 시의회에선 “공공 도로를 팔아 구 재정을 충당하는 관행이 주민 통행권 침해로 이어졌다”고 지적했다. 경기 부천시도 2018년 중동 재개발 지역 내 약 3000m²의 도로를 매각하면서 논란이 일었다.

핵심 자산을 민간에 넘기기로 한 결정 자체가 지역 사회 갈등으로 번지는 사례도 있다. 최근 충북 청주시는 흥덕구 시외버스터미널 부지를 민간에 매각하기로 했다. 그러자 충청권 광역급행철도(CTX) 정차 후보지로도 거론되는 노른자 입지인데도 공공 개발 가능성을 충분히 검토하지 않았다는 비판이 나왔다. 충북참여자치시민연대는 “지방선거를 앞둔 치적 만들기 아니냐”고 비판했고, 시의회에선 “공공 자산을 성급히 민간에 넘겨 미래 세대의 기회를 축소시켰다”는 지적이 나왔다. 청주시는 “외부 자문과 여론조사, 전문가 토론회 등을 거쳐 공정하고 투명하게 진행하겠다”고 해명했다.

국내에서 두 번째로 큰 공립수목원인 세종시 금강수목원도 매각 논란에 휩싸였다. 이 수목원은 충남도 소유지만 행정구역은 세종시에 속한다. 충남도는 그동안 세종시와 자산 교환이나 매입·매각 등 각종 방안을 논의했지만 결론을 내지 못하자 민간에 매각하는 방안을 검토하는 것으로 알려졌다. 이에 대해 지역 환경단체는 “공적 가치가 큰 수목원을 상업 개발에 내주는 것”이라며 반대 목소리를 높였다. 8월 세종시의회가 “차라리 국가가 사들여 공적으로 활용하라”는 결의안을 채택하면서 지자체 간 갈등도 깊어지는 분위기다.

● 개발할 만한 땅은 전체의 2%… “거의 바닥”

‘팔 만한 땅’이 그리 많이 남지 않았다는 우려도 커지고 있다. 한국부동산연구원에 따르면 지난해 말 기준 전국 지자체가 가진 땅은 8566km²로, 서울 면적의 14배가 넘지만 이 중 61.4%가 임야였다. 그 뒤를 도로(15.2%)와 밭(3.8%), 공원(3.6%) 등이었다. 공공 목적에 묶여 사실상 개발이나 매각이 어려운 땅이다. 반면 개발이 용이한 대지는 1.8%, 공장용지는 0.3%에 불과했다.

2019년 대비 2023년에 공유지 면적이 줄어든 지자체도 시도 4곳과 시군구 34곳 등 38곳으로 집계됐다. 이들이 판 땅은 총 533km²로, 시도 중에서는 전남의 면적이 48km² 줄었고 충북·충남·경남에서도 감소가 확인됐다. 시군구에서는 경기 광주시가 175km² 줄어 가장 컸으며, 대구 북구(65km²)와 전북 완주군(34km²) 등이 뒤를 이었다. 경남 진주시는 2023년 재산 보유액이 3조274억 원으로 2019년보다 6870억 원 줄었고, 충남 논산시 역시 같은 기간 1967억 원 감소했다. 일각에서는 이를 두고 “돈 되는 땅을 꾸준히 처분한 결과”라는 분석이 나온다.

지방 행정 전문가들은 “지역 성장동력으로 삼을 수 있는 핵심 자산이 매각되는 것은 그 자체로 도시의 미래 전략이 흔들리고 있다는 신호”라고 진단했다. 장기적으로는 임대료·사용료 같은 지속적 수익 기반이 통째로 사라지기 때문이다. 남창우 경북대 행정학부 교수는 “한정된 자원인 지자체 재산을 단기적인 시각으로 가치를 단정해 매각하는 것은 지양해야 한다”고 말했다.