트램산업 발전 막는 ‘최저가 입찰제’… “계약 방식 변경해야” 목소리

[강소기업이 미래다] 국내 철도산업의 과제와 미래
위례선 트램, 계약 안된 中 부품 사용 논란… 업계 “최저가에 집착해 일어난 문제” 지적
부품 기업, 저가 경쟁에 기술 투자 못해… 납품 기일 지연되고 저품질 부품 생산
악순환 끊어내려면 ‘협상 방식’ 도입해야… 여러 제안사 중 적합한 업체 찾을 수 있어

울산 수소전기트램 실증 운행 시승식 현장. 울산시 제공

철도는 100여 년에 걸쳐 신뢰받는 육상 교통수단으로 자리매김해 왔다. 안전성과 신뢰성을 바탕으로 국민 생활에 편의를 제공하고 있다. 특히 철도는 환경친화적인 교통수단으로 높은 평가를 받으며 대규모 인원 이동이 가능해 대기오염과 교통 체증을 줄이는 이점도 주목받는다.

철도 산업의 중요성이 새삼 강조되는 가운데 최근엔 총선을 앞두고 정치권에서도 여야가 앞다퉈 철도 지하화와 광역철도 사업 등에도 속도를 내겠다는 방침이 속속 나오고 있다. 철도 업계에선 철도 산업의 신뢰도를 높이고 산업적 이점을 살리기 위해선 철도차량 구매 입찰 제도를 이참에 개선해야 한다는 목소리도 덩달아 높아지고 있다.

국내 트램 시장의 본격적인 개막

국내 철도 산업은 현재 새로운 트램(노면전차) 시장이 열리고 있다. 1889년 우리나라에서 처음 도입된 트램은 산업화 과정에서 밀려나 1968년 사라졌다. 이미 유럽 등 여러 나라에서 효용성이 입증되며 활성화된 대중교통 수단으로 각광받고 있는 트램이 우리나라에서 부활하려 한다. 2025년 운행을 목표로 진행 중인 위례선 트램과 화성시 동탄 트램을 필두로 국내 30여 개의 지자체 트램 도입을 위한 구매 입찰이 차례대로 진행될 계획이다.

트램은 현대의 철도 교통 기술을 담아낸 대중교통 시스템으로 주목받으며 우리나라에서도 이미 개발된 국내 철도차량 및 부품의 기술을 다듬어 해외에서도 충분한 경쟁력을 가질 수 있는 신사업 분야로 기대를 모으고 있다. 국내의 한 철도차량 제작사는 현재 유럽, 미주 등에 트램을 제작 및 납품해 성공적으로 운영 중이다.

우리나라에 도입될 트램은 복잡한 도심의 환경과 미관에 방해되지 않는 무가선 방식으로 전 구간을 막힘없이 운행해야 한다는 특별한 조건이 있다. 이 조건을 충족하기 위한 두 가지 방법이 제시되고 있다. 먼저 현재 위례선에서 시도하고 있는 방식으로 ‘슈퍼 커패시터(고용량 축전기)’를 역에 추가 설치해 차량의 배터리를 충전하는 것이다. 이 방식은 전 세계적으로 일부 시도되고는 있지만 짧은 배터리 수명과 해외 수입 제품이라는 한계를 가지고 있다.

또 다른 방식은 수소 전기 트램이다. 수소를 산소와 결합시키는 과정에서 얻어지는 전기에너지를 동력으로 배터리를 충전시켜 운행하는 방식으로 우리나라에서는 이미 개발돼 지난해 연말까지 울산에서 실증 사업을 성공적으로 마쳤다. 무가선으로 장시간 충전 없이 운행 가능한 수소 전기 트램은 우리나라의 독특한 환경을 고려한 트램 시스템 개발이라는 평가를 받고 있다. 또 전 세계가 개발에 주목하고 있는 청정에너지인 수소를 활용한 국내의 다양한 철도차량 상용화의 시초가 될 뿐만 아니라 우리의 기술로 개발해 해외 진출까지 유력한 트램 시스템으로 주목받고 있다.

중국 업체 등록 논란 불거져

한편 2025년 개통 예정인 위례선 트램의 주요 부품이 중국산으로 알려져 논란이 일었다. 위례선은 총연장 5.4㎞에 12개 역을 가진 우리나라 최초의 현대적인 트램 노선이다. 2021년 12월 우진산전이 위례선 트램 차량 사업을 약 344억 원에 수주했다.

업계 관계자들은 이제 막 도입을 앞두고 있는 우리나라 트램의 발전을 위해서는 위례선 트램의 입찰 및 계약 과정에서 보였던 문제점과 모순을 꼼꼼히 들여다볼 필요가 있다고 지적한다.

우리나라는 세계무역기구(WTO)의 정부조달협정(GPA)에 가입해 해당 분야 입찰에 참여가 허용된 국가 간에는 정부조달의 입찰 참여가 가능하다. 하지만 입찰 과정에서 서울시와 조달청은 GPA 미가입국인 중국 업체의 정부조달 입찰 참여 불가를 명확하게 하고자 개찰 2일 전 입찰 절차를 연기했다. 이후 해당 내용을 수정해 진행한 입찰에서 A업체가 계약을 했지만 계약 후 서울시가 관리 감독하는 기술·설계 승인 과정에서 중국산으로 둔갑하는 일이 생겼다. 입찰에서 배제됐던 중국 제품이 계약 이행 과정에서 아무런 검증과 제재 없이 도입되는 일이 벌어진 것이다.

서울시의회 소영철 의원(국민의힘·마포2)이 지난해 서울시로부터 제출받은 우진산전의 ‘위례선 트램 차량 부품 공급자 목록’을 보면 견인전동기와 제동 시스템, 프레임·윤축 등 핵심 부품을 GPA 미가입국인 중국의 중국중차(CRRC·中國中車)에서 공급하는 것으로 돼 있었다. 의자, 문, 냉난방 장치 등도 중국 기업 부품을 쓴다. 부품 31종 가운데 14종(45.2%)이 중국산인 것으로 알려졌다. 가격 기준으로는 중국 제품의 비율이 75%에 이른다. 위례선 트램의 핵심 기술과 부품은 중국 제품으로 사실상 중국산 트램인 것이다. 계약자와 서울시는 “아직 국내에서 승인된 차량이 없는 실정으로 (중국산 부품 사용이) 불가피한 측면이 있다. 납품을 완료하고 4년 후 부품 교체 시기에 국산 부품으로 바꾸겠다”는 입장을 밝혔다. 하지만 업계 관계자들은 허술한 대책 발표라고 비판하며 “무리하게 차량 구매 가격을 낮춘 저가 구매를 감추기 위한 것으로 중정비 기간에 교체한다는 발표는 구체적인 실행 계획이나 대안 제시 없이 현 상황을 모면하기 위한 면피용”이라고 설명한다.

더 나아가 CRRC는 사실상 중국 인민해방군이 소유한 기업으로 미국 국방부의 제재 리스트에 포함돼 있다는 지적도 나왔다. 이 명단 등록은 기술 스파이 우려로 미국에서 활동하는 중국의 군·민간 융합 기업을 찾아내도록 한 국방수권법(NDAA)에 따른 것이다. 해당 명단에 오르면 미국에서 주식 거래 및 사업 왕래가 금지되고 투자는 제한된다. 향후 해당 수주로 인해 미국 상무부 등에 의해 제재가 이뤄질 수도 있는 부분이다.

김성보 서울시 도시기반시설본부장은 지난해 시의회 교통위원회 도시기반시설본부 행정사무감사에서 소 의원으로부터 ‘CRRC가 미 국방부 제재 리스트에 오른 기업인 것을 아느냐?’는 질문에 “이번에 알게 됐다”고 책임 없는 듯한 답변을 했다.

이번 위례선 트램은 그동안 철도업계에 떠돌던 현행 우리나라 철도차량 입찰 제도의 편법과 위법 문제점을 적나라하게 드러냈다. 정부 관계자들은 철도차량과 같은 정부조달 입찰에서 GPA 미가입 국가의 입찰 참여 등으로 국가에서 정한 입찰 구매 제도를 편법과 위법으로 어지럽히는 것을 반드시 바로잡아야 한다. 아울러 무자격 철도차량을 무분별하게 도입해 국내 산업 기반을 압살하는 빌미를 제공한 나쁜 선례로 남지 않도록 반드시 되돌려 놔야 할 의무가 있다.

이러한 국면 속에서 국내 철도차량 부품 제작 중소기업은 트램이라는 신시장에 제대로 접근하지도 못한 채 중국 업체에 주도권을 내주고 앞으로의 경영에도 큰 영향을 받게 됐다. 업계 관계자는 “앞으로 유지보수 비용을 포함해 수명주기비용(LCC 비용)은 증가할 수밖에 없고 이마저도 전적으로 중국에 매달려야 하는 불안하고 안타까운 현실”이라며 현 상황을 꼬집었다.

현행 최저가 입찰제 두고 지속적인 문제 제기

현재 국내 철도차량의 입찰은 ‘2단계 기술·가격 분리 동시 입찰 제도’로 사실상 최저가 입찰제로 운영되고 있다. 중국산 부품 논란이 일었던 위례선 트램 역시 같은 입찰 방식으로 이뤄졌다. 기술평가를 한 뒤 일정 기준을 통과한 업체들만을 상대로 예정 가격 이하의 최저가를 써낸 업체가 낙찰되는 방식이다. 업계 전문가들은 현행 경쟁입찰 제도에서 제대로 된 기술평가가 이뤄지지 않은 상태에서 최저가 낙찰 제도를 시행하는 점을 문제 삼는다.

한편 철도차량의 구매 예산 산정 시 전문 지식이 부족한 상태에서는 예산의 적정성을 평가하고 결정하기가 매우 어렵다. 아울러 공공 예산의 목표 내에서 구매를 달성해야 하는 현실적인 이유로 저가 입찰의 유혹에 시달린다. 그리고 다음 입찰에서는 이렇게 만들어진 거래 실례 가격(실제 구매했던 가격)을 기초로 다시 예산을 어림셈으로 결정하는 방식으로 오랫동안 운영돼 왔다. 그러다 보니 철도차량 구매 예산은 발전하는 기술과는 반대로 점점 현실과 멀어지게 되고 현재 대부분의 구매 예산은 만성 부족에 시달리고 있다.

이러한 현실에서 구매 담당자는 입찰만을 성사시키려는 의욕이 앞서게 되고 기술평가 기준은 점점 더 느슨해져서 예산 축소와 함께 저가 경쟁을 유도하는 악순환의 구조가 되풀이되고 있다.

기술평가가 제대로 이뤄지지 않아 기술 투자 유인이 적어지고 이로 인해 기술개발 역시 연쇄적으로 위축되고 있다는 지적도 나온다. 결과적으로 관련 산업들이 모두 저가 수주 경쟁으로 내몰리고 있다는 주장이다. 이에 대해 한 업계 관계자는 “정부가 철도차량 입찰을 요청할 때 최저가 입찰제를 기준으로 두다 보니 기술 투자 여력이 사라지고 가격이 낮은 수입품으로 대응하는 업체들이 나타난다는 지적이 적지 않다”라고 꼬집었다. 업계에선 철도차량 제작사가 기술 투자보다 저가 수주 출혈 경쟁에 매몰돼 전반적으로 기술이 하향평준화하고 있다고 우려했다. 또 국내 부품업계를 비롯한 철도업계는 신규 시장에 뛰어든 업체들이 품질 검증이 되지 않은 저가 부품을 사용해 수주량 늘리기에만 급급하다고 비판했다.

현재 운행 중인 전동차도 사용 연한이 지난 경우가 많아 장기적으로 이를 대체해야 한다는 목소리가 높지만 일부 제작사의 기술 부족 등으로 납품이 계속 지연되고 있다. 최근 해외 업체와 손잡고 고속전철의 수주전에 나선 A업체를 두고선 최근 몇 년간 납기 지연 문제를 일으켰다는 시각도 적지 않다. 설계 기술 부족과 공장 생산 능력을 초과하는 과다 수주로 인해 납기 지연이 초래되고 있다는 비판이 나오기도 했다. 실제로 2018년 이후로 철도공사와 서울교통공사 등의 공공기관이 도입하는 전동차 입찰에서 1단계 기술평가 통과 후 2단계 가격 입찰에서 저가로 계약된 국내 대부분의 전동차들이 납기일을 맞추지 못하는 사례가 속출했다.

서울교통공사에서 지하철 5·7호선 336량 계약을 수주한 A업체 측은 납품 일자를 맞추지 못한 상황에 대해 코로나19로 인한 글로벌 물류 이슈가 발생했기 때문이라고 해명했으나 국회에선 설계 능력 등 전반적인 계약 이행 능력 부족이 핵심 문제로 지적됐다. 해당 업체는 2020년 이후 국내 철도 관련 시장에서 수주한 물량만 950량에 이르는데 업체의 해명과는 달리 현재까지 순차적인 납기 지연을 일으켜 눈총을 샀다.

또 다른 철도업계 관계자는 “최저가 낙찰 방식은 당장의 제품 단가를 낮추는 효과는 있지만 납기 지연, 낮은 품질과 짧은 수명으로 운행 도중 고장이나 AS 비용 등 운영유지 보수비용을 포함한 LCC 비용이 훨씬 증가한다. 이런 위험을 고려해 계약자가 계약을 수행할 수 있는지를 종합적으로 확인하는 이행 능력 평가는 상대적으로 소홀해질 수밖에 없다”라고 비판했다.

한국철도공사와 서울교통공사 등 국내 수요자가 입찰제안요구서(RFP)로 요구한 내용을 입찰자가 충실히 수행할 수 있는지를 확인하는 기술평가가 매우 중요하다. 그러나 수천억 원에 이르는 철도차량 구매 과정에서 현재의 허술한 평가 기준으로 인해 중요 사항들이 2∼3시간의 짧은 입찰 평가에서 변별력이 없는 주관적 평가나 임의 평가 등으로 책임 의식 없이 이뤄지고 있어 문제라는 지적이 나온다. 선진국에선 철도 관련 입찰 심사 시 현장 조사 등을 포함해 3∼6개월 이상 세밀하고 꼼꼼하게 평가하는 것으로 알려져 있다. 계약 수행에서 발생할 수 있는 납기 지연, 품질 저하 등의 예상되는 문제를 최대한 걸러내 사전에 예방하려는 의도다. 저가 입찰을 유도한 허술한 기술평가로 부적격 업체에 물량을 몰아준 결과는 매일 철도차량을 이용하는 국민의 안전을 위협하며 세금을 낸 국민의 피해로 고스란히 돌아오고 있다.

협상에 의한 계약이 대안으로 제시돼

업계에선 최근 철도차량 구매에서 최저가 계약으로 인한 문제를 해결하기 위해 계약 방식 변경의 필요성을 강조하고 있다. 철도업계 관계자들은 철도차량의 특성이 잘 적용된 적절한 예산 배정이 그 첫 번째 단추라고 입을 모은다. 기술평가 기준은 올바른 제품 구매를 위한 기초단계이고 바로잡힌 예산은 운영기관이 기술평가 기준을 상황에 맞게 정립할 수 있는 상호의존적 관계라는 설명이다.

상당수 업계 관계자는 저가 수주 경쟁으로 인한 기술 저하 문제를 해결하기 위해 ‘협상에 의한 계약’을 제안한다. 이 방식은 발주자가 여러 제작사의 제안서를 심사한 후 가장 적합한 업체와 계약하는 방식이다. 납기 지연 및 부품 품질 저하와 같은 문제를 해결할 대안이라는 것이다.

업계 관계자는 “우리나라의 철도차량 구매 입찰 제도가 혼란에 빠져 있는 동안 세계 철도 선진국은 철도차량의 기술을 지속적으로 발전시켜 안전성과 편의성을 극대화하고 있다. 아울러 건전한 경쟁 유도를 위해 오래전부터 입찰자의 기술개발을 포함한 계약 이행 능력을 정확하게 판단하는 방법으로 협상에 의한 계약 방식이 보편화돼 있다”라고 설명했다.

지멘스, 알스톰 등 굴지의 철도차량 제작사들도 유럽 발주자의 엄격한 평가 기준을 통과하지 못하고 탈락하는 사례가 비일비재하다. 철도와 같은 공공재 산업의 기술 발전과 세계적인 경쟁력 확보는 국가의 정책 방향에 따라 큰 영향을 받는 만큼 그 역할 또한 막중하다는 지적이다.

현재 우리나라는 트램 도입과 함께 고속전철 등 철도차량의 중흥을 앞두고 있다. 하지만 꾸준히 발전해 온 철도 기술과는 반대로 운영관리 제도는 제자리에 머물러 있다. 도입 후 거의 영구적으로 활용이 가능한 철도 시스템을 해외에서 도입해 유지보수 등의 심각한 문제가 초래되는 점 역시 고려해야 할 핵심 요소다.

업계 관계자는 “공공 조달에서 구매 가격도 중요하지만 현행 제도는 가격에 대한 우려를 해소하기 위해 정부가 저가 경쟁을 유도하고 있다”고 전하며 “안이하게 저가 경쟁만을 고집할 것이 아니라 우리나라 국익에 실질적인 도움이 되는 기술이 무엇인지 입찰 과정에서 결정하기 위한 공정하고 엄격한 평가 제도가 절실하다”라고 현장의 소리를 전했다.

우리나라의 철도안전법은 매우 엄격한 철도차량 제작인증제도와 시험평가제도를 법으로 규정해 책임 관계를 명확히 하고 있다. 또한 우리나라의 철도교통 체계에서 만들어진 특성과 관습을 만족하기 위해 요구되는 다양한 차량 시스템과 부품에 대한 사항이 있다. 우리나라의 철도차량 입찰은 제품 구현을 위한 구매 예산이 해외와 비교해 현저히 낮고 대부분의 납품 기한이 3∼5년이라는 짧은 시간이다. 우리나라만의 특수한 사정이 해외 입찰자의 참여를 어렵게 하고 있어 선진국 유수의 철도차량 업체들이 한국의 철도차량 입찰을 외면하고 있다. 해외 업체가 입찰에 참여하더라도 우리나라의 특수성으로 인해 입찰 후의 물리적 손실과 신뢰도의 손상을 감수하거나 국내 업체에 손해가 전가될 것이라는 설명이다.

국내 상황을 고려할 때 지금의 저가 입찰을 지향하는 입찰 구도에서는 발주자가 입찰 문호를 개방한다고 해도 해외 업체가 국내의 철도차량 입찰에 참여할 유인 조건은 없다. 업계 관계자는 “위례선 트램 입찰처럼 제대로 된 기술평가 기준 없이 계약 후 중국 업체의 시스템과 부품 도입을 허용하는 것과 같은 눈속임의 변칙적 방법이 아니라면 국내 생산 기반이 없는 해외 업체가 국내 철도차량 구매 입찰에 참여할 가능성은 없을 것”이라고 꼬집었다.

현재 우리나라의 철도차량 제작 환경은 지속적으로 발전해 온 철도차량 기술과는 달리 매우 어려운 상황에 처해 있다. 하지만 K-방산을 타산지석으로 삼아 미래지향적인 올바른 입찰 제도로 제대로 단련한다면 추후 국내 산업 발전에 이바지하는 것은 물론이고 해외시장에서도 우리나라 기업의 철도차량 산업이 강력한 수출 무기가 될 것이다.

태현지 기자 nadi11@donga.com