국토 면적이 매년 늘어나는데, 서울에 내 땅은 왜 없을까[황재성의 황금알]

1: 지난해 국토 면적 5.8㎢ (여의도 2배) 증가
2: 미등록 토지 정비와 매립지 조성 등이 원인
3: 최근 10년 새 법인용 늘고, 개인 토지는 감소
4: 100년 넘은 지도 현대화 작업은 느림보 걸음

국토교통부는 최근 공개한 ‘2024년 지적 통계’에 따르면 지난해 지적공부에 등록된 국토면적은 10만 449.4㎢로 전년보다 5.8㎢ 증가했다. 이는 여의도 면적의 2배에 해당한다. 사진은 프랑스 잡지 르 프티 주르날(Le Petit Jurnal) 1894년 9월호에 게재된 한반도 지도. 울릉도와 독도를 우산도(둥근 점선), 동해를 조선령으로 표기했다. 현재 독립기념관에 보관돼 있다. 동아일보 DB

< 황금알: 황재성 기자가 선정한 금주에 알아두면 좋을 부동산정보 >

매주 수십 건에 달하는 부동산 관련 정보가 쏟아지는 시대입니다. 돈이 되는 정보를 찾아내는 옥석 가리기가 결코 쉽지 않습니다. 동아일보가 독자 여러분의 수고를 덜어드리겠습니다. 매주 알짜 부동산 정보를 찾아내 그 의미를 정리해드리겠습니다.

우리나라 국토 면적이 매년 커지고 있다면 믿으실 수 있나요?

일반적으로 토지의 양은 고정돼 있다거나 생산할 수 없다는 게 상식으로 통합니다. 부동산개론에서도 토지의 자연적 특성으로 ‘토지의 부증성(不增性)’을 꼽기도 합니다.

하지만 실제로 우리나라 토지는 매년 늘어나고 있습니다. 국토교통부가 최근 ‘2024년 지적 통계’ 발행을 알리는 보도자료에서 “2023년 한 해 동안 국토 면적이 5.8㎢ 증가했다”고 발표했습니다. 이는 서울 여의도 면적(2.9㎢)의 2배에 해당하는 규모입니다. 기간을 좀 더 넓혀 최근 10년 동안 면적 변화를 보면 무려 165㎢가 늘어났습니다. 여의도의 약 57배에 해당합니다.

토지의 부증성을 거스르는 이런 양상은 어디에서 비롯된 것일까요. 비밀은 정부가 발표하는 국토 면적이 우리가 육안으로 볼 수 있는 물리적인 면적이 아니라 토지 및 임야대장 등과 같은 공부(公簿)상 면적이라는 데 있습니다. 즉 사람처럼 주민등록이 발급된 땅이라는 뜻입니다.

이는 실제 물리적인 국토 면적이 훨씬 더 클 수 있음을 시사합니다. 1980년대 중국을 연상하면 이해할 수 있습니다. 당시 중국 정부가 산아제한을 위해 실시한 ‘1가구 1자녀 정책’에 따라 호적에 등록되지 않은 인구가 적잖았습니다.

전문가들은 부증성과 충돌하는 문제에 대해서도 “바다나 강을 막는 매립지도 그 물 아래에 땅이 있어 메워질 수 있는 것”이라며 “물 아래도 원래 토지였기 때문에 매립으로 땅이 늘어난 것처럼 보여도 실은 물리적 절대량은 증가한 것이 아니다”고 설명합니다.

공부에 신규 등록한 토지는 크게 3가지 유형으로 나뉩니다. 첫 번째가 미등록 토지 정비사업으로 추가되는 토지입니다. 1910년대 최초 등록 당시 도면과 대장에 등록되지 않은 토지를 조사 측량한 뒤 신규 등록하는 경우입니다.

지난해 늘어난 미등록 토지 정비사업으로 늘어난 토지는 전체 면적(5.8㎢)의 약 30%가량(1.7㎢)에 해당합니다. 이런 토지들 가운데에는 토지 소유주가 재산 가치가 낮다고 판단하거나, 세금 회피를 목적으로 공부 등록 신청을 하지 않은 경우도 적잖습니다.

두 번째는 바다나 강을 메워 생긴 매립지입니다. 지난해의 경우 전라남도 해남군 영산강 Ⅲ-2지구(1.3㎢)와 경기 평택시 평택․당진항 항만배후단지(0.6㎢) 등이 대표적인 사례입니다.

마지막은 국가어항사업으로 생긴 토지입니다. 지난해에는 충남 당진시 장고항 국가어항사업으로 확보된 0.08㎢가 국토 면적에 포함됐습니다.

늘어난 국토 면적은 전체적으로 보면 국부의 증가를 의미합니다. 부동산 측면에서도 이용 가능한 대상이 늘어난다는 측면에서 의미 있는 변화입니다. 2024년 지적 통계를 꼼꼼히 들여다보려는 이유입니다.

● ‘지적공부’ 등록 기준 토지 면적 증가

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지난해 국토 면적을 17개 광역자치단체별로 보면 경상북도가 가장 넓은 것으로 나타났다. 사진은 풍산 류씨 가문이 기탁한 ‘도성8도지도’(18세기 제작 추정) 가운데 경상도 부분이다. 독도가 우리 영토로 표기되어 있는 지도로 유명하다. 한국국학진흥원 제공

지적 통계에 따르면 지난해 대한민국의 국토 면적은 10만 449.4㎢, 3963만 2000필지로 집계됐습니다. 면적 기준으로 전년(10만 433.6㎢)보다 5.8㎢ 증가했습니다. 이는 윤중로 제방 안쪽 기준 여의도 면적(2.9㎢)의 2배에 해당합니다.

다만 이런 증가 폭은 최근 10년 새 가장 적은 것입니다. 이 기간 지난해를 제외하곤 모두 증가한 면적이 자릿수를 기록했습니다. 특히 2016년의 경우 여의도의 15배가 넘는 44㎢가 늘어났습니다.

이런 곳들은 대부분 산업적인 목적으로 조성된 매립지였습니다. 대표적인 게 2016년 사례입니다. 국토부가 발표한 2016년 국토 면적에 대한 보도자료(2017년 4월 17일자)에 따르면 국토 면적 증가에 기여한 사업으로 충남 부사지구 간척농지개발사업(11.9㎢)과 경기 시화지구 대단위 농업 개발 사업(7.6㎢), 인천국제공항 잔여 공유수면 매립지(6.8㎢), 송도 11-1 공구(6.9㎢) 등이 꼽혔습니다.

지난해 토지 면적을 17개 광역자치단체별로 보면 경북이 1만 8424㎢(전국토 면적 대비 비율․18.3%)로 가장 넓었습니다. 이어 강원(1만6831㎢․16.8%) 전남(1만2362㎢․12.3%) 경남(1만 542.5㎢․10.5%)의 순으로 뒤를 따랐습니다.

특별․광역시 가운데에서는 대구시가 지난해 경북 군위군(614㎢)를 편입하면서 1499.5㎢(1.5%)로 가장 넓은 면적을 보유하게 됐습니다.

토지용도별(지목 기준)로 보면 지난해 전체 국토에서 가장 비율이 높은 것은 임야(63.1%)였고, 답(10.9%), 전(7.4%) 등이 뒤를 이었습니다. 전체 국토의 80% 이상을 산림과 농경지(전․답․과수원) 등이 차지하고 있는 셈입니다.

다만 최근 경제 성장으로 생활 기반 시설 수요가 꾸준히 증가하면서 산림․농경지는 줄고, 대지 도로 등은 빠르게 늘었습니다. 10년 간 지목별 면적 변화를 보면 전(3.7%) 답(5.9%) 임야(1.3%)는 감소한 반면 대지(17.8%)와 도로(14.5%)는 급증했습니다.

공장용지도 크게 늘었습니다. 특히 비수도권(81.6.2㎢)이 수도권(285.2㎢)보다 면적이 3배 이상 증가해 눈길을 끕니다. 국토 균형발전을 이유로 수도권에 공장 신증설을 최소한 결과로 풀이됩니다.

집합건물 면적의 변화도 눈부십니다. 지난해 전체 국토 면적의 0.72%에 해당하는 721.7㎢로 집계됐습니다. 이는 2013년(513.3㎢․0.51%)과 비교하면 40% 넘게 증가한 규모입니다. 아파트로 대표되는 집합건물 선호 현상에다 인구의 도시집중 심화가 원인입니다.

● 지난해 전체 국토의 절반가량은 개인 소유

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지난해 서울 전체 면적에서 개인 보유 토지가 차지하는 비중은 35.9%로, 전국 평균(49.7%)을 밑돈다. 상대적으로 높은 가격과 집중된 정부 규제가 원인으로 풀이된다. 사진은 남산에서 내려다본 서울시내 전경. 동아일보 DB

토지를 공부에 등록하는 것은 소유자를 정한다는 의미도 포함됩니다. 이를 통해 정부는 세금과 각종 부과금 등을 부과할 수 있습니다. 지적공부에 등록되지 않은 토지는 공공이나 민간에서 시행하는 각종 인․허가 개발사업과 개인 간 토지거래를 어렵게 하는 장애요인으로 작용할 수도 있어, 이를 예방하는 데 필요한 조치입니다.

이런 이유로 정부는 2020년부터 2022년까지 3년 간, 1643억 원을 투입해 지적공부 미등록 정비사업을 집중적으로 벌였습니다. 당시 전국을 대상으로 최초 등록된 대장과 도면, 측량자료, 항공사진을 활용한 정밀조사를 실시했습니다.

그 결과 경계나 면적 등에 오류가 있는 6만 5000필지를 찾아냈고, 여의도 면적의 2배가량인 5.6㎢(7945필지)를 국유재산으로 신규 등록하는 성과를 올렸습니다. 이 가운데 소유주가 확인되지 않은 토지에 대해서는 ‘무주(無主)부동산’으로 6개월 간 공고한 뒤 주인을 찾아주기도 했습니다. 그만큼 지적 정리를 통한 소유주 파악은 중요한 일입니다.

지난해 국토를 소유자별로 보면 개인이 절반에 육박하는 49.7%(5만 1014㎢)를 차지했고, 국유지(2만 5350㎢․25.5%) 공유지(8518㎢․8.5%) 법인(7121㎢․7.1%) 종중(6574㎢․6.5%) 종교단체(1078㎢․1.7%) 등의 순으로 뒤를 이었습니다.

최근 10년으로 보면 국유지(증가율․3.9%) 공유지(4.2%) 법인(13.5%) 등은 늘었습니다. 특히 법인의 증가세가 두드러집니다.

국토부는 이에 대해 “지난 10년 간 법인 소유 토지의 공장용지와 대지가 각각 203㎢, 123㎢ 증가했다”며 “이는 1990년대 이래 지속적인 산업단지 개발에 따른 사업용 토지의 증가에 따른 것”이라고 설명했습니다. 또 “(법인 소유의) 임야와 농지도 각각 177㎢, 66㎢ 증가한 것으로 나타났다”며 “산림경영이나 농업경영을 위한 사업용 토지가 지속적으로 증가한 결과”라고 덧붙였습니다.

반면 이 기간 개인(-2462㎢, -4.7%)과 기타단체(-38㎢․-5.0%) 기타(-25㎢․-7.4%) 등은 감소했습니다. 기타 단체는 법인이 아닌 마들 공동재산, 동․리 등의 명의로 등록된 토지 등을 의미합니다. 기타는 외국인 및 외국기관 등을 포함한 분류입니다.

부동산시장의 방향타 역할을 하는 서울의 경우 지난해 전체면적(605㎢) 가운데 개인이 차지하는 비중은 전국 평균(49.7%)을 크게 밑도는 35.9%(217㎢)에 머물렀습니다. 부산(41.1%) 대구(56.3%) 인천((52.7%) 광주(46.7%) 울산(56.6%) 세종(46.7%) 등 다른 특별 광역시와 비교해도 적잖은 차이를 보입니다. 상대적으로 높은 가격과 각종 부동산 규제에 따른 높은 세금 부담 등이 원인으로 작용한 것으로 분석됩니다.

● 갈수록 쪼그라드는 지적재조사 예산

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정부가 2030년 완료를 목표로 2012년부터 추진하고 있는 지적재조사 사업도 국토 면적 변화에 영향을 미친다. 지적재조사는 공부상 토지경계와 실제 토지의 경계가 다른 것을 바로잡고, 디지털 지적으로 바꾸는 작업이다. 사진은 한국국토정보공사(LX) 직원이 드론을 이용해 부산시 영도구에서 지적재조사를 시연하는 모습이다. LX 제공

한편 국토 면적과 관련해서 주목해야 할 사업 가운데 하나가 ‘지적재조사’입니다. 토지대장 등 공부상 토지경계와 토지의 실제 현황이 일치하지 않는 토지의 경계를 바로잡고, 디지털 지적으로 전환하는 국가사업입니다.

현재 사용하고 있는 지적공부는 일제 강점기에 진행된 토지조사사업(1910~1918년) 당시 측량 기술로 만들어졌습니다. 일본 도쿄를 기준(원점)으로 대나무자나 평판(平板․땅 모양을 집적 재어 그리는 나무판) 등을 이용해 측량한 뒤 손으로 작성했기에 크고 작은 오류가 발생했습니다. 종이로 제작된 도면이어서 6·25 전쟁, 천재지변 등을 거치면서 마모되거나 변형되거나 훼손되는 경우도 적잖았습니다.

그 결과 사업 추진을 위한 예비타당성 조사 결과 당시 기준으로 전국 3748만 필지 가운데 14.5%인 542만 필지가 공부와 심각하게 다른 것으로 나타났습니다. 이는 서울시 면적의 10배에 해당하는 규모입니다. 하지만 실제로는 더 많을 것으로 전문가들은 보고 있습니다.

이러한 토지들을 지적불부합지(地籍不符合地)로 부르며, 이로 인한 소송비용 등 사회적 비용만 연간 3800억 원에 달할 것으로 추정됩니다. 이를 바로잡고자 정부는 2012년부터 2030년 말 완료 예정으로 지적재조사를 진행하고 있습니다.

사업 주무를 담당하는 한국국토정보공사(LX)에 따르면 지난해까지 지적재조사는 전체 계획의 30.9%가 진행됐습니다. 성과도 눈에 띕니다. 국토 면적의 3.2㎢가 늘어났습니다. 토지경계 분쟁은 2017년 116만 건에서 2022년 74만 건으로 크게 줄었습니다.

이를 보여주는 대표적인 사례가 강원 양구군 해안면 일대 무주지(無主地: 주인 없는 땅) 6200만㎡입니다. ‘펀치볼’로 불리던 이 지역은 6·25 전쟁 이후 피란민 대부분이 북한으로 넘어가 돌아오지 못했고, 대규모 무주지가 발생했습니다.

이후 약 70년간 소유권과 경작권을 둘러싼 분쟁이 이어졌으며, 제대로 된 재산권 행사도 어려웠습니다. 이에 정부가 2020년 6월부터 2022년 5월까지 20억 원을 투입해 지적재조사를 실시해 관련 민원을 모두 해결했습니다.

토지 경계 조정을 통한 토지 활용도 증대와 그에 따른 지역경제 활성화 효과도 빼놓을 수 없다. 또 디지털 지적이 구축돼 정부의 디지털 플랫폼 기반이 조성되고 언제 어디서나 토지 정보 확인이 가능해지는 등 부동산 관련 행정 서비스의 선진화도 기대할 수 있습니다.

하지만 아직도 갈 길이 멉니다. 무엇보다 마감이 올해를 포함해 7년밖에 남지 않았는데도 서울(1.5%)과 제주(9.1%) 부산(16.2%) 울산(20.0%) 등 일부 지역은 사업진행률이 20% 이하에 머물고 있습니다.

사업 부진의 1차적 원인은 지적재조사 과정에서 발생하는 토지 분쟁이나 소송에 따른 시간 지연입니다. 예산 부족도 문제를 키웁니다. 국토부는 올해 지적재조사에 449억 원을 편성했습니다. 이는 지난해(542억 원)보다 17.2% 줄어든 규모입니다. 예산액이 가장 많았던 2022년(716억 원)은 물론 2020년(450억 원)보다도 적습니다. 정부의 보다 적극적인 예산 편성 노력이 필요하다는 지적이 나오는 이유입니다.

황재성 기자 jsonhng@donga.com