지자체를 ‘지방정부’로… 지방 숙원이던 ‘징세 재량권’ 확대

[대통령 개헌안 2차 공개]개헌안 1조 “지방분권국가 지향”

“수도권 1등 국민, 지방 2등 국민으로 지역과 국민이 분열됐다. 수도권이 사람과 돈을 빨아들이는 블랙홀이 되도록 방치해서는 안 된다.”

문재인 대통령은 최근 참모들과 개헌안 발의를 위한 논의 자리에서 이같이 말했다. 지방정부의 권한을 늘리고, 이를 통해 국가 균형 발전을 이루기 위한 ‘지방 분권’은 문 대통령의 오랜 소신이자 이번 개헌을 추진하는 가장 큰 이유다. 자연히 21일 공개된 문 대통령의 개헌안에는 지방 분권을 획기적으로 강화하는 내용이 다수 담겼다.

○ ‘지방 분권 국가 지향’ 명시

문 대통령은 개헌안을 준비하며 “지방 분권과 국가 균형 발전은 결코 포기할 수 없는 국가 발전의 가치이자, 수도권과 지방이 상생과 협력 속에 지속가능한 발전을 이룰 수 있게 하는 최고의 국가발전 전략이기도 하다”라고 말했다고 조국 대통령민정수석비서관은 전했다. 지방 분권 강화는 ‘비(非)수도권 배려’가 아니라 국가 생존 전략이자 발전 전략이라는 것이 문 대통령의 생각이다.

이에 따라 문 대통령 개헌안 제1조에는 ‘대한민국은 지방 분권 국가를 지향한다’는 내용이 새롭게 추가된다. 헌법에 명시해 앞으로 지방 분권의 폭을 더욱 넓혀 가겠다는 포석이다. 또 현행 ‘지방자치단체’ 표현을 ‘지방정부’로 변경한 것은 중앙과 지방이 종속적, 수직적 관계가 아닌 독자적이고 수평적인 관계라는 점을 보여준다는 의미다.

재정·입법 권한도 대폭 강화됐다. 조 수석은 “지방의 오랜 염원이었던 ‘지방세 조례주의’를 도입해 법률에 위반되지 않는 범위에서 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 정할 수 있도록 했다”고 설명했다. 또 지방정부의 입법권을 ‘법령의 범위 안에서’라고 규정한 현행 헌법은 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’로 보다 적극적으로 바뀐다. 김형연 법무비서관은 “적어도 재정에 관해서는 지방에 폭넓은 재량을 주되, 입법권은 국회의 입법권을 넘지 않는 범위에서 주는 것으로 정리했다”고 말했다.

또 청와대는 국회와 마찬가지로 지방정부 운영에도 직접민주주의 요소를 강화해 주민발안제, 주민투표제, 주민소환제를 헌법에 규정하기로 했다. 여기에 문 대통령의 대선 공약인 ‘제2국무회의 신설’에 따라 ‘국가자치분권회의’가 새롭게 만들어진다.

○ 지자체, 환영 속 엇갈린 반응

문 대통령의 개헌안에 대해 광역시도는 전반적으로 긍정적인 분위기였지만 자치단체장의 소속 당에 따라 반응은 엇갈렸다. 오채중 광주시 정책기획관은 “‘지방정부’라는 표현에 대해 많이 만족한다. 자치분권회의는 대통령과 17개 시도지사 회의를 정례화한 것에 큰 의미가 있는 것 같다”고 말했다. 윤장현 광주시장은 더불어민주당 소속이다.

반면 울산시는 “재정자립도를 높여 주민에게 필요한 사업을 할 수 있도록 권한이 보장되어야 하는데 이런 조항이 보장되지 않아 미흡하다”고 밝혔다. 김기현 울산시장은 자유한국당 소속이다.

한국당 소속인 유정복 인천시장이 이끄는 인천은 “자치입법권 부분은 미약하지만 대체로 만족한다”는 반응을 내놨다. 인천시 관계자는 신설된 지방세 조례주의에 대해 “효과가 있을 것이다. 가장 민감한 부분인 자주재정권 확대와 관련해 조례주의를 명시해 지방 분권의 성공적 추진 동력을 규정한 것으로 긍정 평가한다”고 말했다.

○ 수도 규정·전관예우 금지도 포함

헌법 전문(前文)에 이어 국가의 기본 원리, 가치 등을 포괄하는 총강(總綱)에는 수도 조항과 공무원의 전관예우 방지 근거 조항이 신설된다. 관습 헌법에만 있을 뿐 명문화되지 않았던 수도 조항은 ‘수도에 관한 사항은 법률로 정하도록 한다’는 내용이 신설된다. 다만 조 수석은 수도 이전 필요성과 관련해서는 “논의된 바 없다”고 밝혔다. 이에 대해 세종시는 “국회 개헌 논의 과정에서 대통령 개헌안보다 한 걸음 더 나아가 ‘행정수도 세종’을 헌법에 명문화할 수 있도록 노력하겠다”고 밝혔다.

또 공무원의 전관예우를 막기 위해 ‘공무원은 재직 중은 물론 퇴직 후에도 공무원의 직무상 공정성과 청렴성 훼손 금지’ 조항도 신설된다. 김 비서관은 “지금까지는 전직 공무원에 대해 (퇴직 후 직업을) 규제하게 되면 직업의 자유나 재산권을 침해하는 문제로 위헌 판결을 받기 쉬웠다”며 “전에 비해서는 상당 부분 위헌성을 피해 갈 수 있을 것으로 생각한다”고 말했다.

한상준 기자 alwaysj@donga.com·전국 종합