“‘토지 공개념’이 ‘토지 국유제’? 완전히 잘못된 이해”

청와대가 ‘토지 공개념’을 강화한 2차 헌법개정안을 21일 발표하자마자 보수진영 일부가 “사회주의 하자는 것이냐”며 반발하는 등 논란이 일고 있다. 토지 공개념 강화가 부동산 소득에 대한 과세 강화에 대한 근거가 되며 이와 관련한 각종 규제책을 마련하기 용이해질 수 있다는 점에서 긍정적으로 바라보는 이들이 있는 반면, 일각에서 “자본주의 경제 질서와 충돌한다” “국민의 재산권을 침해한다”는 지적이 나온다.

조국 청와대민정수석비서관은 이날 오전 청와대 춘추관에서 경제민주화와 토지공개념을 강화하는 내용의 ‘지방분권 및 총강, 경제 부분 헌법개정안’을 설명했다. 조 수석은 “사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 토지 공개념의 내용을 명시했다”고 밝혔다.

‘토지 공개념’은 토지의 소유권을 필요한 경우 정부가 공공의 이익을 위해 적절히 제한할 수 있다는 개념이다. 하승수 국민헌법자문특별위원회 부위원장은 최근 MBC 라디오 방송을 통해 “소셜미디어에서 ‘토지 공개념’을 ‘토지 국유제’라고 하시는 걸 우연히 봤다. 그건 완전히 잘못된 이해”라며 “토지 공개념은 기본적으로 토지에 대한 소유권을 인정하는 것이다. 다만 그 소유권을 필요한 경우에 좀 제한할 수 있도록 하자는 것”이라고 설명했다.

그러면서 “과거에 우리나라 노태우 전 대통령 시절에 토지 공개념 법안들을 도입한 적이 있었다. 노 전 대통령이 사회주의를 믿는 분은 전혀 아니지 않나. 토지 공개념을 사회주의와 결부시키는 건 아주 왜곡된 것이라고 생각한다. ‘국유화’하고는 전혀 다른 개념이다. 토지 소유권을 기본적으로 인정하고 시장경제를 인정하지만 토지 재산권에 대해서 좀 특별한 제한을 할 수 있도록 돼 있는 것”이라고 강조했다.

토지 공개념은 새로운 개념을 도입한 것이 아니다. 이미 현행 헌법에 녹아있는 토지 공개념을 더 직접적으로 명시하겠다는 것이다. 우리나라 헌법 제122조에서는 “국가는 토지소유권에 대해 법률이 정하는 바에 따라 제한과 의무를 과할 수 있다”고 규정하고 있다. 이 개념은 1976년 건설부장관이 “토지를 절대적 사유물로 인정하기 어려운 우리나라의 실정에 비추어볼 때 토지 공개념의 도입이 필요하다”라고 발표하며 논의되기 시작했다. 용어도 이때 처음 나왔다.

1989년 12월 정부는 ▲택지소유상한제 ▲토지초과이득세법 ▲개발이익환수제 등 세 종류의 토지공개념 관련 법률을 제정했다. 택지소유상한제는 1990년부터 특별시·광역시의 택지면적을 200평으로 제한, 이를 초과하는 택지에 초과소유부담금을 부과하는 것을 골자로 한다. 토지초과이득세법은 땅값상승이 현격한 지역을 대상으로 땅값상승분의 50%를 국세로 환수하겠다는 것을 골자로 하고 있다. 개발이익환수제는 관광지·온천 등 각종 개발사업과 용도변경 등에 의해 발생하는 개발이익의 50%를 개발부담금 명목으로 환수하는 것이 주요 내용이다.

그러나 택지소유상한제와 토지초과이득세법은 각각 위헌 판결, 헌법불합치판결을 받아 폐기된 바 있다.

한편 경제민주화 강화의 경우 현행 헌법에서는 ‘경제주체 간의 조화를 통한 경제민주화’를 규정하고 있지만 대통령 개헌안은 여기에 ‘상생’을 추가했다. 이밖에 양극화 해소, 일자리 창출 등 공동의 이익과 사회적 가치를 실현하기 위해 협동조합 등 사회적 경제의 진흥을 위한 국가의 노력 의무를 신설했다. 소상공인을 보호·육성대상에 별도로 규정했다.

박예슬 동아닷컴 기자 yspark@donga.com