[시론/허영]지방자치가 ‘지방독선’은 아니다

6·2지방선거 후 일부 도지사와 교육감이 4대강 사업과 교육정책에 반대하고 있다. 민주적 정당성을 얻은 도지사와 교육감이 강한 정책적인 의욕을 보이는 것은 좋다. 그러나 헌법과 법률이 그들에게 준 권한의 범위와 한계를 무시하는 일을 서슴지 않는다면 이야기는 달라진다. 우리는 연방국가가 아닌 단일국가다. 단일국가의 정부는 하나뿐이다. 미국과 독일 같은 연방국가에서는 각 주가 독자적 정부를 구성하고 있어 폭넓은 정책적 자율권을 갖지만 단일국가에서는 정책결정권을 정부가 독점하고 있다. 단일국가의 지자체는 주민의 복리사무를 처리하고 재산을 관리하는 고유사무 외에 국가의 위임사무를 집행하는 자치권을 가질 뿐이다. 일부 도지사와 교육감의 정치 행태는 우리나라를 연방국가로 착각하는 것이 아닌지 의문이 든다.

4대강 사업은 정부가 헌법과 법률에 따라 시행하는 중요한 국책사업이다. 인류문명의 발상지인 강 주변 치수사업의 작업분담을 계기로 국가가 발생했다는 분업설이 말해 주듯이 치수사업은 국가의 가장 기본적인 정책사업에 속한다. 헌법이 국토의 균형 있는 개발 이용을 위한 계획수립을 국가의 의무로 정한 이유도 그 때문이다.

국민이 쾌적한 환경에서 살아가도록 환경보전의무를 지닌 국가가 환경보전사업으로 4대강 유역의 치수사업을 하는 것은 정부의 당연한 책무다. 4대강 사업을 막겠다는 도지사는 지방자치권의 본질을 오해하고 있다. 일부 도지사가 최근 태도를 바꾼 것은 그나마 다행이다. 4대강 사업은 지방자치권과는 무관한 정부의 국책사업임을 깨달아야 한다.

4대강 사업 같은 환경문제는 도의 행정구역을 초월하는 범국토적인 일이어서 도의 행정구역에 따라 달리할 수 있는 일이 아니다. 한 곳의 환경 악화는 다른 곳의 환경 재앙으로 이어지므로 4대강 사업이 치수환경사업으로 성공하기 위해서는 도의 행정구역에 따라 예외를 둘 수는 없다. 게다가 다수 주민이 찬성하는 사업을 도지사가 막는 것은 정치적인 독선이다.

일부 교육감의 튀는 행동도 마찬가지다. 헌법이 강조하는 국가의 의무교육 책임과 교육의 자주성과 정치적 중립성은 교육감의 교육철학에 따른 자주적인 교육정책을 보장하는 것이 아니다. 모든 국민이 균등한 교육의 기회를 보장받고 거주지에 따른 차별을 받지 않도록 정치적인 고려를 떠나 균형 있고 통일적인 교육환경을 조성하라는 국가의 교육정책 방향을 제시한 것이다. 나라의 통일적이고 기본적인 교육정책을 정하고 시행하는 권한은 중앙정부의 책무지 교육감의 권한이 아니다. 교육감은 정부가 정한 교육정책의 범위 내에서 법령이 허용한 자율집행권을 가질 뿐이다.

교육감의 지위와 권한을 과대망상하는 일부 교육감은 최근 독일에서 일어난 일을 타산지석으로 삼아야 한다. 연방국가인 독일은 교육의 기본적인 정책결정권이 연방이 아닌 각 주정부에 있다. 그런데도 통일적인 학제 필요성 때문에 전통적으로 4년의 초등과정과 9년의 중·고등과정을 모든 주에서 시행했다.

그런데 함부르크 시정부가 초등학교 교육연한을 6년으로 늘리고 중·고등 교육연한을 7년으로 줄이는 독자적인 학제를 마련해 시행에 들어가려 했다. 이 독자적인 학제로 자녀가 다른 주에서 불이익을 받을까 염려한 일부 주민이 추진한 주민투표(지난달 18일)에서 압도적인 다수가 반대해 시정부의 학제개혁안은 좌절되고 시장은 자진 사임했다.

우리 지방자치법과 지방교육자치법도 제한적이지만 자치사무에 대한 주민투표와 도지사·교육감에 대한 주민소환제를 두고 있다. 자신의 정치이념이나 교육철학에 따라 국가의 중요정책에 역행하려는 자치단체장은 독일의 사례를 마음에 새겨야 한다.

허영 헌법재판연구소 이사장