“분권형 ‘세미 대통령제’-양원제 도입을”

학자-시민사회 ‘새 헌법안’
대화문화아카데미 세미나

7일 서울 서대문구 홍은동 그랜드힐튼호텔에서 대화문화아카데미 주최로 열린 ‘새로운 헌법, 무엇을 담았나’ 세미나에서 박은정서울대 교수, 김문현 이화여대 교수, 박명림 연세대 교수, 하승창 전 시민사회단체연대회의 운영위원장(왼쪽부터)이 헌법 개정방향에 대해 토론하고 있다. 홍진환 기자

정치권의 본격적인 개헌 논의를 앞두고 학계와 정치권, 시민사회 차원에서 개헌 논의를 위한 청사진이 제시됐다. 대화문화아카데미(옛 크리스챤아카데미)가 7일 서울 서대문구 홍은동 그랜드힐튼호텔에서 ‘새로운 헌법, 무엇을 담았나’를 주제로 개최한 세미나에서다.

대통령 권한 줄여 5년 중임
총 리 업무영역 外治도 포함

하원 총리선출-상원 국정심의
대법관 인사권 집중도 제한

다문화 외국인에도 기본권
병역거부 대체복무 허용

대화문화아카데미는 2006년부터 학계, 정치권, 시민사회단체 인사 등 500여 명이 참여한 가운데 개헌과 관련한 다양한 의견을 수렴해왔다. 이어 김문현 이화여대 법학과 교수를 위원장으로 한 ‘새 헌법 조문화 위원회’를 구성해 개헌안을 마련했다. 이 작업엔 정종섭 박은정 서울대 법학과 교수, 박명림 연세대 지역학협동과정 교수, 이기우 인하대 법학과 교수 등이 위원으로 참여했다.

이들이 제시한 개헌 방향의 핵심은 △분권형 대통령제 △상하원의 양원제 국회 △양심적 병역거부를 인정하는 기본권 보장 등으로 압축됐다.

○ 분권형의 ‘세미(semi) 대통령제’

개헌 논의의 핵심은 권력구조 문제다. 정치권에서도 현재의 대통령 5년 단임제를 포함해 내각책임제, 대통령 4년 중임제, 분권형 대통령제 등 다양한 방안이 거론되고 있다. 대화문화아카데미는 분권형 정부제를 대안으로 제시했다.

분권형 정부제는 학술용어로 ‘세미 대통령제’라고도 불린다. 대통령과 국무총리로 구성되는 행정부의 이원화가 핵심이다. 국민 직선으로 선출되고 임기 5년으로 한 차례 중임할 수 있는 대통령은 국가수반으로 대외적으로 나라를 대표하는 역할이지만 총리는 국회(하원) 재적의원 과반수의 찬성으로 선출되고 내각을 구성하도록 한 것이다.

외견상 이번 개헌안은 대통령이 외치(外治)를, 총리가 내치(內治)를 맡는 이른바 프랑스식 이원집정부제에 가깝지만 대통령의 권한은 대폭 줄이는 대신 총리의 업무 영역을 외치 부분을 포함해 확대한 것이 눈에 띈다. 그 대신 대통령은 외교 국방 통일 등 중요 정책에 대한 국민투표 부의권을 행사하는 한편 하원해산권, 계엄선포권, 장관임면권 등 총리의 국정운영을 견제할 수 있는 권한을 행사하게 했다.

김선택 고려대 법대 교수는 “제왕적 대통령의 출현을 막고 책임정치를 구현하려면 대통령과 총리가 각각 다른 민주적 정당성을 가지고 선출되는 정치체제로 갈 수밖에 없다”고 설명했다.

○ 양원제의 국회와 사법부 폐쇄성 극복

이번 개헌안은 입법부를 상하원 양원(兩院)제로 구성할 것을 제안했다. 하원(4년 임기·정원 200명)은 총리를 선출해 내각을 구성하고 상원(6년 임기·정원 100명)은 하원보다 좀 더 장기적이고 일반적인 국익의 관점에서 국정을 심의하는 기능을 갖게 된다.

박찬욱 서울대 정치학과 교수는 “중앙과 지방정부 간의 분권화와 입법부 내의 견제 및 균형을 위해 양원제가 적절하다”고 양원제 제안 배경을 설명했다. 하원이 가진 권력을 상원이 견제하고 광역선거구에서 선출되는 상원의원이 하원보다 좀 더 광역적 관점에서 국정을 점검하도록 하자는 얘기다.

이와 함께 개헌안은 대법관을 대법관추천회의 추천을 받아 임명하도록 했다. 일반 법관의 경우엔 각급 법원의 추천을 받아 임명하도록 했다. 법원 인사권이 지나치게 대법원장에게 집중돼 있어 법원의 관료화가 심각한 폐단을 시정하기 위해서다.

○ 양심적 병역거부 허용 등 기본권 보장

개헌안은 기본권과 관련해 세계적인 다문화 현상을 적극 반영하고 있는 것이 특징이다. 구체적으로 현행 헌법이 기본권 적용 주체를 ‘국민’으로 한정하고 있는 데서 외국인에게까지 확대하고 인종과 언어 등에 대한 차별을 금지한 것이 대표적이다.

또 그동안 사회적 논란이 됐던 양심적 병역거부에 따른 대체복무를 허용했다. 하승창 시민사회단체연대회의 운영위원장은 “양심에 따른 대체복무제도 도입에 대해 위원들 사이에 별다른 이견이 없었다”고 전했다.

최우열 기자 dnsp@donga.com