중구난방식 균형발전 사업으로 수도권 인구 집중 심화

역대 정부가 국토의 균형발전을 목표로 다양한 노력을 기울이고 있지만 인구나 경제력의 수도권 집중은 더욱 심화하고 있다.

이에 대해 정부의 균형발전사업이 중앙정부 주도로 중구난방으로 추진되고, 수도권과 비수도권에 대한 개발과 투자가 동시에 이뤄지면서 제대로 된 효과를 거두기는커녕 문제만 키웠다는 주장이 제기됐다.

또 이를 막고 균형발전정책의 실효성을 높이기 위해선 지방으로의 강력한 권한 이행과 유사중복사업의 통폐합과 같은 보완책 마련이 시급하다는 지적이 나왔다.

한국지방행정연구원은 최근 이런 내용의 보고서 ‘지방자치 정책브리프-국가균형발전정책의 진단과 개선방향’을 발표했다.

● 최근 20년 간 수도권 인구 집중 심화

6일 보고서에 따르면 역대 정부는 다양한 성장 동력원을 확보해 국가 운영의 안정성과 내실을 높이고, 사회적 가치를 생산해 미래 발전을 위한 전체 파이를 키우는 전략으로서 국가균형발전정책을 활용해왔다.

윤석열 정부도 예외는 아니어서 국토균형발전전략을 6대 국정 목표의 하나(‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대’)로 설정하고, 이를 실현하기 위한 10개 국정과제를 제시했다. 지방분권 및 책임을 강화하고, 지역 고유특성을 극대화해 자생적 역량을 강화하겠다는 것이다.

하지만 이같은 노력이 지난 20년 간 지속적으로 추진됐음에도 뚜렷한 효과를 내지 못했고, 오히려 인구 불균형은 심화됐다. 총인구비율의 경우 수도권은 2000년 46.1%에서 2020년에 50.0%로 높아진 반면 비수도권은 53.9%에서 50.0%로 내려앉았다.

게다가 이같은 상황은 앞으로 더욱 심화할 가능성이 크다. 미래 상황을 예상하게 하는 청년인구비율이 수도권은 47.9%에서 54.1%로 상승한 반면 비수도권은 52.1%에서 45.9%로 뚝 떨어졌기 때문이다.

또 인구감소와 고령화 등과 같은 인구구조 변화가 지방을 중심으로 가속화하고 있어 멀지 않아 지역 불균형이 회복할 수 없는 수준에 이르게 될 수도 있다는 우려마저 나온다.

● 중구난방식 균형발전 사업으로 실효성 떨어져

보고서는 이같은 상황의 원인으로 크게 3가지를 꼽았다.

우선 역대 정부가 균형발전을 위해 막대한 지원을 쏟아 부었지만 사업과 재원이 분산되면서 실효성이 떨어지고 있다는 점이 문제였다. 대표적인 사례가 경제특구로, 현행 법률로 지정 가능한 50개 유형 중 39개가 11개 부처별로 산발적으로 운영되고 있다. 또 2020년 기준 전국에서 무려 748곳에 광범위하게 지정돼 제도적인 실효성이 떨어졌다.

둘째로 중앙정부 중심의 정책 추진도 문제였다. 부처별로 공모를 통해 지역사업을 선정한 뒤 육성하는 방식으로 정책을 추진하면서 기존 정책과의 차별화를 강조하다보니 정책·사업 간 연계성이 확보되기 어려웠다. 또 사업 선정과 추진 과정에서 자율성이 제한돼 지역이 자생적으로 혁신생태계를 만드는 데에도 한계가 있었다. 사업 수주를 위한 경쟁 과정에서 지역 내, 지역 간 갈등이 심화돼 협력 및 네트워크 형성을 깨뜨리는 부작용도 발생했다.

마지막으로 정부가 수도권과 비수도권에 대한 개발과 투자를 병행하는 방식도 문제다. 인구와 산업이 집중된 수도권의 흡입력이 강화되는 결과로 이어지면서 균형발전정책은 효과를 보기 어려웠기 때문이다. 대표적인 예가 3기 신도시 개발과 수도권 광역급행철도(GTX) 신설로, 수도권 집중이 가속화될 우려를 낳고 있다.

● 사업 통폐합하고 지방으로 권한 이전 필요

보고서는 해법으로 3가지를 제시했다.

우선 미래 인구감소 등을 감안해 공간적인 확장보다는 복합기능을 가진 압축형 중추거점도시(‘메가시티’)를 선정한 뒤 집중 투자함으로써 국내외 경쟁력을 키워주는 것이다.

또 비슷한 목표를 가진 지역발전 정책과 사업을 통합하고 연계해야 한다. 기존 사업의 실효성을 평가 분석하고, 부처 간 협의와 기능 분담 등을 통해 유사·중복사업을 통폐합하고, 성장잠재력이 높은 지역과 전략산업을 중심으로 역량을 집중시켜 지속가능성을 확보해야 한다는 것이다.

마지막으로 중앙에서 지방으로 권한을 넘겨줘 지역이 고유의 특수성과 부존자원, 잠재력 등을 효율적으로 활용해 자생적인 혁신역량을 갖출 수 있게 해야 한다. 또 내부 자원이 부족한 지역이 제도적인 역량을 갖출 수 있도록 지원하는 일도 중요하다.


황재성 기자 jsonhng@donga.com