[동아광장/차진아]판문점 선언 비준 둘러싼 소모전

南北 간 조약체결은 가능하나
원론적 추상적 판문점 선언을 국회동의 받는다는 것은 난센스
北-美 회담에서 비핵화 구체화돼… 투자·지원 나설 때 국회동의 필요해

차진아 객원논설위원·고려대 법학전문대학원 교수

4·27 판문점 선언은 남북관계 발전의 역사적 전환점이 될 것인가? 아니면 2000년과 2007년의 남북 정상회담에 이어 또 한 번의 실망으로 끝날 것인가? 아직은 분명하지 않다. 한편으로 북한 김정은 정권의 태도 변화가 가시화되고 있다는 점에서 기대가 크지만, 다른 한편으로는 그동안 북한의 전략·전술에 이용만 당한 선례들 때문에 우려의 목소리도 작지 않다. 특히 이번 남북 정상회담의 핵심 주제인 한반도 비핵화 문제는 공동 목표의 확인에 그쳤을 뿐, 구체적인 합의에 이른 것은 아무것도 없다. 결국 그 성공 여부는 향후 북-미 정상회담에서 어떤 의미 있는 결론이 도출되느냐에 달려 있는 셈이다. 이런 상황에서 판문점 선언의 성패를 속단하기는 어렵다.

더욱이 판문점 선언을 확고한 법적 기초 위에 놓기 위해 국회 동의가 필요하다는 주장은 그 의미가 명확하지 않다. 그러나 남북관계에서 북한은 국가로 볼 수 없기 때문에 조약 체결의 당사자가 될 수 없어 판문점 선언이 국회 동의 대상이 아니라는 야당의 주장도 타당하지 않다.

1991년 남북기본합의서 채택 당시, 정부는 국회에 동의를 요청하지 않았고 그 때문에 남북기본합의서가 법적 효력이 없는 신사협정에 그치게 된 점에 대해 많은 비판이 있었다. 그로 인해 남북관계발전법에서는 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우거나 입법사항에 대한 남북합의서에 대해서는 국회의 동의를 얻도록 하였다. 이러한 과거의 경험과 법조항에 비추어 보더라도 판문점 선언이 무조건 국회 동의 사항이 아니라고 보기는 어렵다.

과거 서독도 동서독 관계를 국가 간의 관계로 보지 않았고, 그로 인해 동서독 기본조약의 위헌성이 문제된 바 있었다. 그러나 독일 연방헌법재판소는 그 합헌성을 인정하였다. 동서독의 관계는 통일을 지향하는 특수관계로, 대외관계와 대내관계를 나누어 보아야 한다는 점에 근거한 것이었다. 우리 헌법재판소도 이러한 독일 연방헌재의 입장을 참조하여 남북관계를 ‘나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계’로 보고 있다. 따라서 남북 간 조약 체결 자체가 불가능하다는 주장은 타당하지 않다.

문제는 오히려 판문점 선언의 내용에 있다. 판문점 선언의 어느 부분이 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우거나 입법사항에 관한 것인가. 사실 판문점 선언의 내용은 매우 원론적이고 추상적이다. 비핵화 문제뿐만 아니라 정전협정을 평화협정으로 바꾸는 문제, 이산가족상봉을 포함한 남북한 교류 등에 대해서도 구체적인 범위와 방법 및 절차에 대한 언급은 없다. 현재 판문점 선언에서 확정된 것이라고는 상호비방의 중지와 올가을 문재인 대통령이 평양을 방문한다는 점 정도다. 이러한 사항이 입법사항으로서 국회 동의를 받아야지만 추진할 수 있는 일인가.

남북관계를 안정된 법적 기초 위에서 발전시키고 이에 대한 여야의 정략적 찬반을 피하기 위해 국회동의제도를 도입한 취지에 비추어 볼 때 판문점 선언의 국회 동의에 대해 여당의 무조건 찬성, 야당의 무조건 반대는 모두 문제다. 판문점 선언의 내용을 들여다보면, 현 단계에서 국회 동의를 받는다는 것이 난센스다. 차라리 북-미 정상회담에서 성공적인 결론을 얻고 그 이행과 관련한 내용이 구체적으로 정해질 때, 예컨대 북한의 비핵화를 전제로 우리가 북한에 대한 대규모 투자와 지원을 하기로 할 때, 그때 국회의 동의가 꼭 필요할 것이다.

지금 국회 동의를 받고 이를 근거로 그때 가서는 더 이상 국회 동의가 필요하지 않다고 주장하는 것도 옳지 않고, 지금 국회 동의가 없다고 해서 그때 가서 국회 동의안을 상정조차 못 한다고 볼 수도 없다. 그러면 현 단계에서 국회 동의가 갖는 실질적 의미는 무엇인가. 만일 정부 여당이 국회 동의조차도 순수한 의도가 아니라 향후의 정치 일정을 고려한 전략적인 계산에서 추진하는 것이라면, 국민은 이를 반대하는 야당보다 순수하지 않은 의도로 이를 추진하는 정부 여당에 더 큰 불신과 분노를 갖게 될 것이다.
　
차진아 객원논설위원·고려대 법학전문대학원 교수