［내각제도입 찬반 지상논쟁］김철수／권력분산이 장점

《국민회의가 자민련과의 후보단일화를 위해 공동집권과 내각제개헌을 깊숙하게 검토한 내부문건이 본보취재팀에 의해 공개됨에 따라 또다시 내각제 찬반론이 일고 있다. 이를 계기로 평소 내각제를 찬성해온 서울대 김철수교수와 반대해온 연세대 허영교수의 기고를 통해 내각제를 둘러싼 논쟁을 정리해 본다.》 ▼ 찬성 ▼ 정부형태를 어떻게 할 것인가에 대해서는 많은 연구결과가 축적되어 있다. 선택만 남아있을 뿐이다. 80년 「서울의 봄」 때 김도창법제처장은 외국헌정조사반을 만들어 법학교수 등을 유럽에 보내 이원집정제를 연구했다. 당시 헌법연구반은 각 국가의 정부형태를 비교하여 어느 제도가 우리나라에 적합한가를 검토했다. 그때 만든 연구보고서는 한국식 대통령제와 의원내각제의 절충제가 좋을 것이라고 시사하고 있다. 필자는 그 연구반에 참여하지는 않았으나 우리 국민의 안전과 자유와 복지를 추구하고, 이승만대통령이나 박정희대통령과 같은 독재와 개인적 비극을 막기 위해서는 의원내각제를 도입해야 한다고 주장했다. 대통령제를 주장하는 사람은 남북분단의 현실과 경제발전을 위해 강력한 리더십이 필요하다고 한다. 그러나 우리나라 50년의 헌정사를 돌이켜볼 때 대통령은 남북통일은커녕 정국도 안정시키지 못했다. 오히려 장기집권을 위해 독재정치를 했고 국민의 기본권을 짓밟았으며 헌법이 규정한 적법절차마저 무시했다. 문민대통령도 예외는 아니다. 대통령이 헌법이 규정한 국무총리의 권한을 무시하고 국회의장에게 날치기를 지시하고 국회의원의 입을 막아 정당을 허수아비로 만들었다. 검찰총장에게 직접 지시하기도 하고 사법권의 독립까지 유린해 온 것이 우리의 현실이다. 또 정국의 안정과 강력한 집행력을 보장해주기 위해 대통령제가 필요하다는 주장도 있다. 그러나 국회 소수당에서 낸 후보가 대통령이 되면 어떻게 되겠는가. 「분리된 정부」가 되어 국정의 마비를 피할 수 없게 된다. 대통령은 국회해산권이 없어 국회와 대통령은 극한대립을 하게 되고 당연히 국정은 표류하게 된다. 대통령은 국민과 국회에 책임지지 않고 임기를 채울 것이요, 헌법을 개정하여 권한강화를 꾀할 위험조차 없지 않다. 대통령의 독재를 막고 책임정치를 구현하기 위해 대통령 한 사람에게 집중되어 있는 권력은 분산시켜야 한다. 의원내각제하에서는 정부와 국회의 극한적 대립은 있을 수 없고 여소야대 국회도 생각할 수 없다. 정부와 국회가 협력하여 보다 효율적인 정책을 펼 수 있어 남북통일과 경제발전에도 오히려 효과적이다. 내각제 반대론자는 정국의 불안정을 우려한다. 바로 그런 폐단을 시정하기 위해 고안된 제도가 독일식 의원내각제이다. 콜 총리는 14년간 안정적으로 집권하여 독일을 유럽최대의 강국으로 만들었고 통일과업도 완수했다. 또 의원내각제가 되면 정경유착이 심화되고 국회의원이 재벌에 매수되어 재벌공화국이 될 것이라는 걱정도 한다. 그러나 우리나라에서는 대통령제하에서 더 많은 정경유착이 행해졌으며 대통령이 수천억원대의 돈을 긁어모았고 국회의원도 몇십억원씩 받아 재벌공화국이 되고 말았다. 정당정치가 발전되어 있지 않기 때문에 의원내각제는 시기상조라는 주장도 있다. 의원내각제로 헌법만 개정하면 집권정당은 건전하게 바뀌고 민주화하며 국민의 심판을 두려워하게 될 것이다. 대통령제는 미국을 제외한 모든 곳에서 독재정치로 변질됐으나 의원내각제는 세계 각국에서 잘 운영되고 있다. 이제 독재정치는 끝내야 하고 국민에게 책임지는 정치가 정착되어야 한다. 그러기 위해서 의원내각제가 필요한 것이다. 김철수<서울대·헌법학>