특정 정책 국민투표 전례없어

1975년 ‘유신 유지여부’ 물어
나머지는 모두 개헌때 실시

국민투표는 1954년 제2차 헌법 개정에서 주권의 제약과 영토의 변경을 가져올 중대 사항에 대해 표결할 목적으로 처음 도입된 뒤 지금까지 6차례 실시됐다. 6차례의 국민투표는 모두 헌법에 관한 것이었다. 만일 세종시 문제를 놓고 국민투표를 실시한다면 건국 이래 정책 방향을 놓고 국민투표를 치르는 첫 사례가 된다.

역대 국민투표 투표율은 77.1∼95.9%로 비교적 높았다. 결과는 6차례 모두 찬성이었다. 첫 국민투표는 5·16군사정변 이듬해인 1962년 12월 실시됐다. 권력구조를 의원내각제에서 대통령중심제로, 국회를 양원제에서 단원제로 바꾸는 제5차 개헌안을 놓고 국회가 해산된 상태에서 헌정 사상 처음으로 국민투표가 실시됐는데 85% 투표율에 79%의 찬성률을 기록했다.

1969년에는 대통령의 3선 연임 허용, 대통령에 대한 탄핵소추결의 요건 강화, 국회의원의 행정부 장차관 겸직 허용 등의 내용을 담은 제6차 개헌에 대한 국민투표가 실시됐다. 유권자의 77.1%가 투표에 참여해 65.1%의 찬성으로 개헌이 확정됐다.

세 번째 국민투표는 ‘유신헌법’을 제정하기 위해 치러졌다. 1972년 10월 국회 해산, 정당 활동 금지 등 비상계엄조치로 헌정이 중단된 상황에서 비상 국무회의에서 만들어진 개헌안이 같은 해 11월 국민투표에 부쳐져 통과됐다. 1980년 10월 신군부는 제5공화국 헌법을 국민투표에 부쳤다. 6월 민주항쟁의 결실로 1987년 10월엔 대통령 직선제를 골자로 하는 현행 헌법이 국민투표를 통해 태어났다.

1972년 개정된 헌법은 일반적인 국가 정책에 대한 국민투표권을 인정했다. 당시 헌법 조문은 ‘대통령이 필요하다고 인정할 때에는 국가의 중요한 정책을 국민투표에 부칠 수 있다’고 되어 있었다. 그러나 1980년 헌법 개정으로 국민투표권의 범위가 제한됐다. 개정 헌법에는 국민투표 대상으로 ‘외교·국방·통일 기타 국가 안위에 관한 중요정책’을 명시했다. 이 조문은 지금까지 유지되고 있다. 이 때문에 일부 헌법학자들은 “1980년 헌법 개정 때 국민투표 대상을 대외 정책으로 한정했기 때문에 대외 정책을 제외한 국가 정책은 국민투표 대상이 안 된다”고 해석하고 있다.

이유종 기자 pen@donga.com