日本大阪行政合併失敗的教訓

高市早苗政府去年10月上臺後，日本關於地區均衡發展的討論得到了動力。聯合執政的日本維新會強烈要求指定大阪爲“副首都”，執政黨自民黨表示同意，相關討論正在加快速度。

如果大阪被指定爲副首都，在東京發生大型災害時，將代替首都的功能。自然而然地，預計中央機關及部分職能也將被轉移。最令人關注的是，能否緩解人力資源只集中在東京的“一極”現象的弊端，爲地區均衡發展帶來轉機。最近在韓國，廣域團體的行政合併討論也變得活躍起來。有必要重新審視人口及經濟結構相似的日本行政合併情況。

很久以前就有人主張將大阪建設成可以與東京匹敵的大城市。其宗旨是廢除現在的大阪市，像東京都一樣將行政區域改編爲多個特區，展開貼近居民的行政。另外，大阪市將現有的廣域行政移交給大阪府，升級爲“大阪都”。實際上，爲此在2015年和2020年進行了兩次居民投票，但都被否決了。反對比率分別爲50.4%和50.6%，以微弱的差距領先。

事實上，大阪居民爲什麼反對升級行政區域呢？京都產業大學在“大阪都”構想被否決後對其原因進行了分析。結果發現，爲了實現實際的行政合併，出現了比想象中更多的變數。

“大阪都”構想是由地方政黨日本維新會積極推進的。其宗旨是進一步加強大阪的大城市功能，將相對開發不完善的大阪市郊區的大阪府升級爲大阪都，加強權限和財源。但在進入居民投票階段後，圍繞“廢除大阪市”的贊成和反對爭議浮出水面。相比討論合併的未來，大阪市是否放棄現有的歷史和認同感成了爭論焦點。

此外，一旦合併，24個行政區中將有20個失去名字，合併成爲4個區，而被併入其他區的區民反對合並的比率較高。熱愛地區名稱和特定行政區的居民比想象的要多。有評價認爲，在此過程中，缺乏通過具體數字等展現合併帶來的利益、讓居民理解的努力。

中央大學社會科學研究所分析說，隨着圍繞合併問題的贊成和反對意見越來越激烈，居民投票的性質開始變質，實行上成爲對領導合併案的日本維新會出身的現任大阪市市長的再信任投票。人們最終講求的不是行政合併政策的適當性和期待成果，而是變質成爲政治陣營的對決。

現在，日本維新會不再提“大阪都”，而是提出“副首都”，第三次加快了大阪的行政合併速度。今年計劃與自民黨一起通過議員立法通過相關法案。隨後，福岡市、名古屋市等紛紛表示，“如果要指定副首都，爲什麼一定是大阪呢?”，表明了參與競爭的意向。最終，副首都構想不僅要得到當地居民的同意，還要考慮與其他地區的安排，情況非常複雜。

最近在韓國，大田和忠南、光州和全南、釜山和慶南等分別以7月之前實現行政合併爲目標。對此，相關地區的贊成和反對爭議正在升溫。像日本一樣，韓國也需要經過收集居民意見的程序。

最重要的是，相比強調行政合併的速度，更重要的是得到居民的充分理解和共鳴。雖然着手合併已超過10年，大阪卻仍然原地踏步，正說明了這一點。


黃仁贊 hic@donga.com