교육감들 “대통령 만나 담판 짓겠다”

정부-시도교육청 누리과정 2016년 예산편성 갈등 갈수록 악화

만 3∼5세 어린이의 무상 교육·보육을 위한 내년도 누리과정 예산 문제를 두고 정부와 시도교육청의 갈등이 첨예하게 번지고 있다. 상당수 지역에서 누리과정 예산 지원이 끊길 위기에 처한 가운데, 전국 교육감들은 문제 해결을 위해 박근혜 대통령과의 최종 담판을 요구했다. 해마다 갈등을 빚고 있는 어린이집 누리과정 지원 예산은 누가 부담하는 게 맞을까. 시도교육청과 정부 주장 모두 어느 정도 일리가 없는 것은 아니다. 하지만 대체적인 교육계 분위기는 결론이 어떻게 나든 일단 정부가 적절한 해법을 제시하는 게 맞는 것 아니냐는 의견이다.

전국시도교육감협의회는 23일 서울시교육청에서 기자간담회를 열고 “올해 안에 대통령의 책임 있는 답변을 듣고 근본적인 대책 마련을 호소하기 위해 공문으로 면담을 신청했다”며 “누리과정 문제는 대통령의 명확한 입장 표명이 있어야 한다”고 밝혔다. 장휘국 광주시교육감(협의회 회장)은 “대통령이 거부하면 더는 방법이 없는 것으로 생각하며 마지막으로 호소하는 것”이라고 말했고, 민병희 강원도교육감은 “대통령을 만나 누리과정 예산을 떠넘기지 말고 정부가 책임지라고 할 것”이라고 말했다.

이렇게 정부와 시도교육청 간 갈등이 장기간 지속되는 이유는 누리과정 예산 부담 주체를 규정한 법조문을 두고 다른 해석을 하고 있기 때문이다.

지방교육재정교부금법 제1조에 따르면 시도교육청은 ‘교육기관 및 교육행정기관’을 대상으로 교부금을 사용하도록 규정돼 있다. 그런데 문제는 ‘교육기관 및 교육행정기관’이 구체적으로 무엇인지 정의하는 규정이 없다는 것. 정부는 “실질적으로 교육을 담당하느냐에 따라 교육기관 여부를 판단해야 한다”며 “누리과정은 유아교육법상 교육과정과 영유아보육법상 보육과정을 통합해 도입했기 때문에 어린이집도 교육기관의 지위를 가진다고 볼 수 있다”는 입장이다. 어린이집은 교육기관이며, 따라서 교육청이 누리과정 예산을 지원해야 한다는 논리다.

하지만 시도교육청은 어린이집을 교육기관이 아닌 명백한 보육기관으로 봐 시도교육청의 지원 대상이 아닌 것으로 판단한다. 영유아보육법에는 어린이집을 ‘보호자의 위탁을 받아 영유아를 보육하는 기관’으로 정의하고 있어 교육계에서는 어린이집을 보육기관으로 보는 시각이 우세하다.

정부는 어린이집 누리과정 비용을 지방교육청의 의무지출 경비로 규정하는 내용을 10월 지방재정법 시행령에 담았다. 하지만 시도교육청은 지방재정법 시행령이 법체계상 상위에 있는 지방교육재정교부금법과 맞지 않는 것으로 본다. 지방교육재정교부금법은 교육기관만 지원하도록 돼 있는데, 하위법인 시행령에서 보육기관인 어린이집 비용을 부담하라고 한다는 주장이다.

이 밖에 협의회는 누리과정 예산 파행의 원인으로 정부의 잘못된 세수 예측도 꼽고 있다. 정부가 2011년 누리과정 계획을 짤 때 지방교육재정교부금이 연평균 8.2% 늘어나 올해 49조3954억 원에 이를 것으로 봤지만 실제론 10조 원가량 부족한 39조4056억 원에 불과했다는 것이다.

현재 시도교육청의 예산 상황에서 누리과정 예산 편성이 가능한지를 두고도 정부와 시도교육청은 다른 목소리를 내고 있다.

정부는 내년 교부금이 올해보다 1조8000억 원 증가해 재정 여건이 개선되고, 국고 목적예비비 3000억 원을 내년도 예산에 반영해 지원하기로 한 만큼 누리과정 예산 편성이 가능한 것으로 판단한다.

하지만 시도교육청은 인건비 자연 증가분(호봉 상승, 처우 개선) 1조2000억 원, 지방채 원리금 상환액 증가분 4000억 원을 감안하면 교부금 증가의 효과는 미미하다고 주장한다. 또 3000억 원 우회 지원에 대해서는 “어린이집 누리과정에 필요한 돈만 2조1000억 원인데 3000억 원으로 감당하라는 것은 납득할 수 없다”는 입장이다.

누리과정 예산 편성 가능 여부를 객관적으로 입증하기는 어렵지만 보수 성향 교육감이 있는 지역에서도 누리과정 예산 전액을 확보하지 못한 것은 시도교육청의 재정 상황이 열악하다는 방증이라는 지적이 나온다. 송기창 숙명여대 교육학과 교수는 “현재 지방교육개정교부금의 교부 비율을 정할 때 누리과정은 고려되지 않았는데 거액의 예산이 드는 사업을 그냥 떠맡으라고 하니 교육감들이 반발할 수밖에 없다”며 “17개 시도교육청 중 단 한 곳도 누리과정 예산 전액을 편성한 곳이 없는 것을 보면 교육청의 여력이 안 된다고 보는 게 맞다. 정부가 지원하는 게 바람직하다”고 말했다.

현재 전국 17개 시도 중 서울 광주 경기 전남 등 4곳은 어린이집은 물론이고 유치원 누리과정 예산까지 전혀 확보되지 않았고, 세종 강원 전북 등 3곳은 어린이집 예산이 전혀 없다.

유덕영 기자 firedy@donga.com