행정수도 특별법의 주요내용

신행정수도의 건설을 위한 특별조치법은 현재 정부가 추진하고 있는 행정수도 이전의 근거법이 될 수 있느냐는 근본적인 질문에 부닥치고 있다.

논란의 핵심은 특별법을 구체적인 권리와 의무 등을 담은 실체법으로 볼 수 있는지, 아니면 단순히 이러한 권한 구현의 방법과 절차만을 규정한 절차법으로 보아야 하는지 여부. 헌법학자들은 이와는 별도로 특별법이 실체적 절차적 합리성이 결여돼 있다고 지적한다.

행정수도 이전의 근거가 될 수 없다=먼저 특별법이 절차법에 불과하다고 주장하는 쪽은 현재 진행되고 있는 행정수도 이전 정책이 사실상 천도()라는 점을 강조한다. 원래 특별법의 취지는 일부 행정부서를 옮겨서 수도권 과밀화를 막고 지역균형발전을 이루겠다는 것이었는데, 현재는 행정부뿐 아니라 국회와 대법원까지 이전을 추진하는 사실상의 수도 이전이 이뤄지고 있다는 것.

즉 건설법은 수도이전법이라는 모법()이 없는 상태에서 행정수도 이전의 필요한 절차와 방법만 규정한 특별법에 불과해 이를 근거로 수도 이전을 추진하는 것은 법체계상 말이 안 된다는 것이다. 마치 형벌의 내용과 형량을 정한 형법(실체법)이 없는 상태에서 형사소송법(절차법)만 가지고 형사처벌을 할 수 없는 것과 같다는 게 이들의 설명이다.

허영(헌법학) 명지대 석좌교수는 지금 시행되는 특별법으로 사실상의 수도 이전을 하는 것은 행정수도 이전을 근본으로 한 특별법의 취지나 위임 범위를 벗어나는 것이라고 지적했다. 익명을 요구한 국립대 헌법학 교수인 C교수도 특별법이 절차법에 불과하다는 견해에 대해 근거가 있는 주장으로 볼 수 있다고 말했다.

실체법이다=반론도 만만치 않다. 특별법은 6조에 이전 대상 기관과 이전 방법 및 시기 등을 규정하고 있고, 같은 법 8조에서는 이전 예정 지역도 규정하는 등 실체법적 규정이 상당수 포함돼 있다는 것이다.

특히 신행정수도건설추진위원회에 다양한 권한을 위임해 이전 예정 지역에 대해 기초조사를 할 수 있게 한다든지, 이전 지역에 대한 건축허가 제한이나 토지거래 허가지역을 지정할 수 있게 하는 것은 모두 실질적인 권한을 규정한 것이어서 실체법으로 봐야 한다는 주장이다. 헌법 연구관 출신인 황도수() 변호사는 추진위에 각종 조사나 규제 권한을 위임하는 내용을 규정한 것만으로도 실체법으로 볼 수 있다며 이를 절차법으로 보는 것은 무리라고 말했다.

실체적 절차적 합리성 결여=원로 헌법학자인 최대권() 서울대 명예교수는 수도 이전 문제는 국회가 다수결로 결정할 수 있는 문제가 아니다고 말했다. 수도의 위치는 주권이나 국민 영토와 같이 헌법에 명문 규정이 있느냐에 상관없이 헌법의 핵심부에 해당한다는 것이다. 따라서 수도 이전은 국회가 법을 만들어 추진할 일이 아니라, 헌법개정이나 그에 준하는 절차, 예컨대 국민투표로 결정할 사항이라는 지적이다.

최 교수는 또 특별법은 선거에서 충청도 표를 의식한 정당간의 정략적 합의에 따라 공청회 한번 없이 제정되었으므로 절차적 합리성도 결여됐다고 지적했다.

이수형 이상록 sooh@donga.com myzodan@donga.com