文대통령 유럽 순방의 부끄러운 실패, 성과내기 위해서는…

[동아광장/로버트 켈리]유럽 순방이 文대통령에게 내준 숙제들

손 흔드는 韓-佛 정상. 파리=원대연 기자 yeon72@donga.com

로버트 켈리 객원논설위원·부산대 정치학과 교수

북한에 대한 서방 여론에 문재인 대통령이 고전 중이다. 문대통령은 한반도 평화 분위기에 대한 지지를 얻고자 얼마 전 유럽을 순방했다. 파리, 로마, 코펜하겐, 바티칸 등을 방문하여 테리사 메이 영국 총리, 에마뉘엘 마크롱 프랑스 대통령 등 유럽 지도자들을 만났다. 영국이 곧 EU를 떠날 것을 감안하면 마크롱 대통령과의 만남이 이번 유럽 순방의 정점이었다고 봐도 무방할 것이다.

유럽의 반응은 대체적으로 부정적이었다. 프란치스코 교황은 북한 방문에 관심을 보였다. 정부가 바라는 대로 교황이 북한을 방문하게 된다면 정상국가로서의 북한에 대한 세계적 인식을 고취시킬 수도 있다. 북한이 국제통화기금과 같은 국제기구에 가입하거나 북한에 대한 외국인 투자가 이루어지는데 더 쉬운 길이 마련될 수도 있다. 그러나 교황은 북한문제의 핵심이라고 할 수 있는 군사전략적 문제와는 궁극적으로 거리가 멀다. 북한이 교황과 핵·미사일 문제를 논의하거나 양보를 보여줄 것이라고 진지하게 생각하는 사람은 없기 때문이다.

다른 유럽 정상들은 문대통령의 대북 제재 완화 요청을 거절했다. 제재 완화를 논의하기에는 북한의 행동이 충분하지 않다고 보는 미국, 일본 및 남한의 보수적 입장과 정도의 차이는 있을지언정 궤(軌)를 함께 했다. 현재의 다각적 대북 제재는 정확하게 북한의 핵·미사일 프로그램 종식을 목표로 한다. 북한은 이산가족 상봉처럼 비교적 가벼운 정도의 인도주의적 양보는 했지만 군사전략적 문제나 부정적 세계 여론을 수반할 인권문제로는 넘어가지 않고 있다. 유럽 국가들은 이와 같은 사실에 전반적으로 동의하고 있기 때문에 북한의 변화를 주장하는 문대통령과는 이견을 보인다. 물론 중국과 러시아는 전략적 이점을 고려해 북한의 변화를 주장하겠지만 문대통령은 우방국들 사이에서 사실상 혼자다.

북한에 대해 미국이나 일본보다 전반적으로 더 온건한 입장을 취하는 유럽 국가들이 문 대통령의 제안을 바로 거절했다는 사실은 다음과 같은 이유로 정부에 경종을 울린 것이나 다름없다.

우선 우방국들은 김정은 위원장에 대한 문재인 대통령의 신뢰에 전반적으로 공감하지 못한다. 북한에 대한 정부의 주장은 대부분 김정은 위원장에 대한 문재인 대통령의 개인적인 신뢰를 밑바탕으로 한다. 엄밀히 말해 트럼프 대통령은 문대통령의 의견에 동의하는 듯하다. 그러나 최근 사례에서 보듯 트럼프 대통령은 한반도 문제나 핵무기 혹은 미사일 기술 등에 대해 잘 알지 못한다. 더 정확히 말하자면 트럼프 대통령은 문대통령과 김 위원장으로부터의 열광적인 찬사에 응답하고 있는 것이다. 김 위원장은 친서를 통해 트럼프 대통령을 ‘각하’라고 칭했고, 문대통령은 트럼프 대통령이 노벨 평화상을 수상해야 한다고 주장해왔다. 트럼프 대통령은 이런 방식의 찬사를 아주 좋아하기 때문에 긍정적으로 반응해왔다.

그러나 TV 쇼 프로그램 출신인 트럼프 대통령은 대통령직에 진지함을 보이지 않는다. 만약 문재인 대통령이 북한에 대해 트럼프 대통령이 보인 긍정적 반응의 의미를 오해했다면, 이번 유럽 순방이 이를 바로 잡을 수 있는 기회가 되었기를 바란다. 서방 국가들은 가장 중요한 부분이라고 할 수 있는 핵·미사일 등 군사전략적 문제에 대해 진전이 있었다고 생각하지 않는다. 북한이 변화를 보이고 있다는 증거가 충분하지 않다. 이산가족 상봉이나 전사자 유해 귀환과 같은 인도주의적 양보는 훌륭한 일이긴 하지만 그 수준이 경미하다. 진지한 비핵화를 가능하게 할 핵 리스트 제출은 아직도 이뤄지지 않고 있다. 문대통령은 김 위원장의 예의바른 행동과 적절한 경어 사용에서 진실성이 보인다고 믿고 있다. 그러나 아직 부족하다. 서방 여론이 흔들리기 전에 문대통령은 북한으로부터 더 많은 변화를 이끌어내야 한다.

따라서 문 대통령은 대북문제에 대해 다양한 이해관계자들과 소통해야 한다. 문재인 정부가 북한과 최종 협상을 어떻게 마무리할지에 대해 다양한 이해관계자들이 큰 관심을 갖고 있다. 현 정부는 대북문제와 관련해 이들의 의견을 수렴하는 과정이 없었다. 오히려 청와대 내 소수 전문가들이 대북문제를 전적으로 진행하고 있다.

그러나 문대통령의 입지는 제한적이다. 일례로 대한민국 헌법 상 북한은 대한민국 영토다. 문대통령이 북한을 조금 더 공식적으로 인정하고자 한다면 헌법 개정이 이루어져야 할 수도 있으며 이를 위해서는 일부 보수층의 지지가 필요하다. 그럼에도 문대통령은 2017년 대선 당시 안철수 후보와 홍준표 후보를 뽑았던 중도층 및 보수층을 멀리하고 있다. 이에 보수층 사이에서는 문대통령이 일종의 공산주의자라는 음모론이 퍼지고 있다.

대북문제에 대해 유관단체들과 소통하려는 대통령의 노력 또한 부족하다. 외교부와 국방부는 대북지원과 관련해 명확한 역할을 거의 하지 않고 있다. 여론을 형성하는데 중요한 역할을 하는 주요 일간지들과의 관계도 매끄럽지 않다. 많은 안보 싱크탱크들도 흐름에 합류하지 못하고 있다.

이웃 국가들도 대북문제에서 배제되고 있다. 남한의 자유 민주주의 파트너국가인 일본은 이념적인 이유로 배척되어왔다. 이번 유럽 순방을 통해 알 수 있듯 유럽은 대북문제에서 겉치레식 역할에만 머무르지 않을 것이다. 주한 유럽 대사들에 따르면 대북문제에 대해 정부로부터 공유받은 바가 거의 없으며 유럽 순방에 대한 조언을 요청받은 바도 거의 없었다고 한다.

무엇보다 중요한 것은, 문대통령이 트럼프 대통령 외에 다른 미국 인사들을 설득하고자 하는 노력을 거의 하지 않는다는 점이다. 대북문제에 대해 회의적인 인사들은 마이크 폼페이오 국무장관, 존 볼턴 백악관 국가안보보좌관 등 대통령 측근에서부터 싱크탱크와 학계에 이르기까지 정부 안팎에 매우 많이 존재한다.

대통령이 모든 이해관계자들과 소통하기에는 시간이 매우 촉박하다고 정부는 반응할 것이다. 주어진 기간이 짧은 상황에서 대북문제의 성과를 이루기 위해서는 강행이 필요하기 때문이다. 그럴 수도 있다. 하지만 다양한 이해관계자들의 동의가 없다면 한반도 관계개선 분위기는 오래가지 못할 것이다. 현재 배제되고 있는 보수 및 다른 진영이 다음 정권을 잡은 후 큰 역풍을 불러일으킬 수도 있다.

문대통령의 요청에 대한 EU의 전반적인 거절, 정부의 순방 준비 부족, 트럼프 대통령의 긍정적인 반응을 이유로 유럽 국가들이 대북문제에 협조할 것이라고 본 청와대의 오판 등 이번 유럽 순방의 부끄러운 실패는 문재인 대통령이 속도를 조금 늦추고 다양한 이해관계자들과 소통해야 함을 여실히 보여준다. 그러나 문대통령이 과연 그렇게 할지 의문이다.

로버트 켈리 객원논설위원·부산대 정치학과 교수

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Moon Struggles to Convince the Europeans over North Korea

President Moon Jae-In continues to struggle with Western public opinion regarding North Korea. A few weeks ago, Moon went on a European tour to drum up support for his d¤tente effort with North Korea. He visited Paris, Rome, Copenhagen, the Vatican, and Rome. He met with European leaders including British Prime Minister Theresa May and French President Emmanual Macron. The Macron visit was arguably the peak of the trip, given that the British will soon withdraw from the European Union.

The response was broadly negative. Pope Francis evinced some interest in visiting North Korea. That would, as the Moon government likely hopes, increase the global perception of North Korea‘s normalcy. It would be easier to argue for North Korea’s entrance into global institutions such as the International Monetary Fund, or for foreigners to invest in North Korea if it manages a papal visit. But the pope is ultimately not relevant to the strategic issues which are at the heart of the stand-off with North Korea: no one seriously believes Pyongyang will makes concessions or otherwise discuss nuclear missiles with the pope.

The other European officials rejected Moon‘s offer to start repealing sanctions to foster d¤tente. All of them stuck, more or less, with the US, Japanese, and South Korean conservative position that North Korea has not done enough to earn a sanctions rollback. Those multilateral sanctions against North Korea are aimed squarely at the nuclear and missile programs. While North Korea has made some minor humanitarian concessions, such as family reunions, it has not moved on these strategic issues, nor on the human rights issues which make it so toxic to global opinion. The Europeans broadly accept this, leaving Moon alone in the democratic world to argue that North Korea has changed. China and Russia will say this for strategic advantage of course, but among South Korea’s democratic peers, Moon is effectively alone.

The blunt rejection of Moon‘s overture by the Europeans ¤ who are generally more moderate and less hawkish on North Korea than the US or Japan ¤ should act as a wake-up call to the government:

1. Moon’s confidence in Kim Jong-Un is not widely shared in the democratic world.

Much of the Moon government‘s argument regarding North Korea turns on Moon’s personal claim that Kim can be trusted. Critically, Moon appears to have won over US President Donald Trump to this idea. But it is also pretty apparent at this late date that Trump does not know much about Korean, nuclear weapons, or missile technology. Rather, Trump is responding to the enthusiastic flattery of Kim and Moon. Kim called Trump ‘Your Excellency’ in one of his letters, while Moon has called for Trump to win the Nobel Peace Prize. Trump adores that manner of ego-stroking and has responded positively.

But Trump is a reality TV show host unserious about the office he holds. If Moon mistook Trump‘s enthusiasm for Western acceptance of North Korean change, hopefully this European trip will disabuse him of that notion. The rest of the Western community does not believe the North has moved much at all on the strategic issues that matter most ¤ nukes and missiles. Moon has been unable to put forward much evidence. Humanitarian concessions, such as family reunions or MIA returns, are good, but small steps. Kim has still not even given over an inventory of his weapons without which serious denuclearization is impossible. Moon has fallen back on thin claims that Kim’s sincerity is demonstrated by his politeness and proper use of honorific speech (높임말). This is simply not enough. Moon will need to pull a lot more out of the North before Western opinion swings behind sanctions loosening.

2. Moon needs to reach out to the many stakeholders on the North Korea issue.

Many communities and stakeholders have a strong interest in how the Moon government closes any final deal with the North. The Moon government has, broadly speaking, not consulted with many of them. It has, instead, ran its d¤tente process almost entirely through a small staff in the Blue House.

Moon however is constrained. The South Korean constitution, for example, claims North Korea to be under its jurisdiction. If Moon intends to recognize the North in a more formal way, it may be necessary to change the constitution, for which Moon will need some conservative support. Instead, Moon has basically avoided the center and the right (Ahn Chul Soo and Hong Jun Pyo‘s 2017 voters) this year, leading to growing conspiracy theories on the right that Moon is some kind of communist.

Similarly Moon has not reached out to relevant constituencies and blocs in the South. The Ministries of Foreign Affairs and National Defense are playing little apparent role in Northern outreach. Korea’s biggest newspapers have gone ungroomed, despite their central role in shaping public opinion. The national security community in Seoul‘s many think-tanks has similarly been playing catch-up.

Korea’s foreign partners too have generally been excluded. Japan, an obvious liberal democratic partner for the South, has been cut out for ideological reasons. The Europeans, as Moon just realized, will not simply be window-dressing. European diplomats in Seoul have told me that the government tells them little and prepared Moon‘s trip with little consultation of the relevant European diplomatic community.

Most importantly, Moon has made almost no effort to win over the Americans beyond Trump himself. The skepticism on the US side ¤ both in and out of the government ¤ is enormous, beginning with those close to Trump, such as Secretary of State Mike Pompeo or National Security Advisor John Bolton, and stretching deep into the think-tank and academic world focus on North Korea.

The Moon government’s response would almost certainly be that Moon cannot spend the time grooming these many interested parties. He must push through improvements with the North in the short time window he has. Perhaps. But without buy-in from these other parties, d¤tente will not survive Moon‘s presidency. Conservatives, and others cut out now, will push back hard the next time they are in power.

The European trip’s ignominious failure ¤ the EU‘s broad rejection of Moon’s requests, Seoul‘s lack of preparation for the trip, the Blue House’ mistaken expectation that other democracies will fall in line on North Korea just because the capricious US president is on board ¤ is a pretty obvious sign that Moon should slow down and consult the many constituencies deeply vested in the North‘s fate. But I doubt this will happen.

Robert E Kelly (@Robert_E_Kelly) is a professor of international relations in the Department of Political Science and Diplomacy at Pusan National University. More of his work may be found at his website,AsianSecurityBlog.wordpress.com.