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[특집] 1999년 12월, 한국 개혁시계는 몇시인가
이익집단의 벽에 가로막힌 한국형 복지모델
김대중정부는 선택의 여지가 없다. 아마 김대중정부가 추진하는 복지분야의 개혁정책이 실패로
돌아간다면 앞으로 어떤 정권도 이 분야의 개혁에 손을 대지 못하는 상황이 될 것이다.
김연명
참여연대 사회복지위 부위원장·상지대 사회복지학 교수
사
회복지 분야는 김대중정부 집권 이후 개혁의 강도와 속도가 가장 센 분야다. 20여년을 끌어온 의료보험의 조합·통합 논쟁에 종지부를 찍고 과감하게 통합방식 의료보험으로 전환했으며, 이익집단의 목소리 때문에 수십년간 시행이 어려웠던 의약분업의 골격을 잡고 내년 시행을 목전에 두고 있다.
한국 사회복지제도 역사상 가장 상징적인 사건이라 할 수 있는 국민기초생활보장법을 제정하였을 뿐만 아니라, 4대 사회보험의 관리운영체계를 효율화시키는 거대한 통합작업이 이루어지고 있다. 불가능하다고 생각해 온 자영사업자의 소득파악을 위한 위원회도 만들어 놓고 세정개혁을 시도하고 있다.
정권 교체가 얼마나 많은 정책 변화를 가져올 수 있는가를 보여주는 사례로서 김대중정부의 사회복지 분야 개혁정책은 외형상으로 전혀 손색이 없다. 한마디로 사회복지 분야에서는 김대중정부 집권 이후 혁신적인 변화가 일어나고 있다.
김대중정부에서 추진된 사회복지 분야의 개혁정책은 과거 정권 그리고 다른 분야의 개혁정책과 구별되는 몇 가지 뚜렷한 특징이 있다.
가장 먼저 지적할 수 있는 것은 우선 개혁의 내용이 가위 ‘혁명적’이라고 부를 수 있을 정도의 강도와 속도를 갖고 있다는 점이다. 김대중정부하에서 대표적인 사회복지 개혁정책으로 꼽을 수 있는 의료보험 통합, 국민기초생활보장법 등은 사안 하나하나가 우리 나라 사회복지정책에 근본적 변화를 가져오는 정책들이며, 동시에 제도 하나를 성공적으로 정착시키기 위해서는 엄청난 인력과 행정체계의 준비가 필요하다.
이 모든 정책들이 집권 2년을 전후하여 시행되거나 시행될 예정에 있다. 김대중정부 등장 이후 지난 2년간 사회복지정책의 변화는 그 내용과 폭에 있어서 지난 수십년간의 변화와 맞먹을 정도로 급속히 진행되고 있다. 주무 부처인 보건복지부가 소화불량에 걸릴 정도다.
두 번째 특징은 개혁 정책이 대단히 ‘실험적’ 성격을 갖고 있다는 것이다. 이 점은 무척 중요한 의미를 갖고 있으나 정치인, 관료 등 정책 결정자와 집행가들에게 그 의미가 제대로 인식되지 못하고 있는 듯하다.
우리 나라 사회복지정책의 역사는 일본 제도의 모방의 역사라 해도 과언이 아니다. 의료보험과 국민연금, 생활보호제도 등 거의 모든 복지제도는 일본 제도를 바탕으로 한 것이다. 그러나 김대중정부 하에서 추진된 의료보험 통합, 도시 자영자에 대한 소득비례연금제도 도입, 4대 사회보험의 통합 등은 일본 제도와 과감하게 결별을 선언한, 어떤 의미에서는 ‘한국형 복지제도’의 출발점이라 할 수 있다. 따라서 국민의 정부에서 추진되는 개혁적 사회복지정책들은 일본이라는 선발주자의 경험을 더 이상 흡수하지 못하고 순수하게 우리의 능력으로 앞길을 개척해 나가야 할 운명에 처해 있다. 이런 의미에서 보면 최근의 사회복지 개혁은 역사적 선례를 찾아보기 힘든 ‘거대한 실험’에 비유된다. 물론 실험은 성공할 수도 있고 실패할 수도 있다.
세 번째 특징은 사회복지분야의 개혁정책들이 경제정책과 괴리를 보이고 있다는 점이다. 김대중정부의 경제정책은 작은 정부, 시장의 활성화, 민영화 등을 핵심으로 하는 소위 신자유주의적 노선이라는 것이 학계의 대체적인 시각이다. 그러나 유독 사회복지 분야에서는 전체적인 방향이 복지 책임을 시장 쪽으로 돌리기보다는 국가 책임을 강화하는 쪽으로 나아가고 있다.
의료보험 통합, 소득비례방식의 국민연금 확대, 국민기초생활보장법 등은 국민의 복지를 국가와 사회가 담당해야 한다는 이념이 강하게 내포된 정책들이다. 이를 굳이 ‘사회민주주의적 노선’이라고 부르기는 모호하지만 유럽의 복지국가적 이미지를 연상시키는 신자유주의적 복지노선이 아닌 것만은 분명하다.
‘혁명적’인 DJ사회복지 개혁
김대중정부 하에서 추진하고 있는 사회복지정책은 이처럼 강한 개혁의 내용과 속도, 독자적 복지시스템의 구축, 복지에 대한 국가 책임의 강화로 요약된다. 이는 분명 과거 정권과 확실한 차별성을 갖고 있는 것이며 적어도 정책 의도와 방향에 있어서 매우 후한 점수를 줄 수 있다. 그러나 이러한 김대중정부의 정책의지와는 달리 정권교체와 더불어 기세 좋게 나아가던 개혁정책들이 최근 들어 한치 앞도 예측하기 힘들 정도로 비틀거리고 있다.
의료보험 통합은 한국 노총 등 일부 노동계의 문제 제기로 휘청거리고 있으며, 국민연금은 시행과정에 무리해 국민적 신뢰감을 잃어버림으로써 성공적 정착이 의문시되고 있다. 의약분업은 의사 등 이익집단의 반대 목소리가 높아지고 있으며, 4대 사회보험 통합은 부처 이기주의로 언제 시행될지도 모른 채 표류하고 있다. 기초생활보장법도 내년 10월에 제대로 시행될지 걱정스럽기만 하다.
한마디로 지금의 상황은 김대중정부 하에서 가장 혁신적으로 추진되던 사회복지분야의 정책들이 개혁의 성공 가능성은 고사하고 어떻게 하면 좌초를 막을 수 있을까 고민해야 하는 상황으로 몰리고 있다. 그렇다면 정권의 힘이 아직 남아 있는 집권 2년도 안돼 왜, 어떻게 이러한 일이 벌어지고 있는가?
개혁정책이 시간이 갈수록 휘청거리는 현상을 이해하기 위해서는 우선 정권교체 이후 국민의 정부에서 사회복지정책이 결정되는 과정에 주목할 필요가 있다. 우리 나라 복지정책은 다른 정부 정책과 마찬가지로 행정부가 정책을 입안하면 집권당이 국회에서 이를 형식적으로 승인하는 과정을 통해 형성되었다. 즉 행정부가 정책입안의 주도권을 갖고 있었다. 이러한 정책형성 패턴이 가능했던 이유는 여당의 장기집권이라는 ‘여당 불패’의 신화가 있었기 때문이다. 그러나 야당이 집권하면서 적어도 복지정책 분야에서는 상황이 완전히 뒤바뀌었다. 집권당이 정책을 형성하고 행정부에 정책 수행을 지시하는 정반대의 상황이 전개된 것이다. 대표적인 예로 의료보험 통합, 4대보험 통합, 기초생활보장제도 등은 시민·노동사회의 요구를 집권당이 수용하여 정책을 결정하고 이를 행정부에 요구하는 형식으로 입안됐다.
정책 입안과 형성에서 주도권을 빼앗긴 상황은 관료들에게는 극히 낯선 것이었다. 수십년간 익숙해진 정책과 논리들을 하루 아침에 뒤바꿔야 하는 상황에 직면하면서 관료들은 일종의 ‘공황 상태’에 빠져들었고 일부 관료들은 노골적으로 저항했다.
마스터플랜과 행정시스템 부재
이러한 상황을 타개하는 데 집권당은 무력하기 짝이 없었다. 이를 단순히 ‘초보 여당’의 한계로 치부하기는 어렵다. 적어도 집권당 내부에서 개혁정책의 집행과정을 챙기고, 독려하고, 감시하는 소위 ‘개혁정책의 사령탑’을 구축하거나, 아니면 개혁정책을 강하게 추진할 수 있는 사람으로 행정부 관료를 교체해주어야 하는데, 집권당은 그 어느 것도 적극적인 행동을 취하지 않았다. 더욱이 정책위원회 의장 등 여당의 고위 인사들이 수시로 교체되면서 개혁정책의 추진 강도는 현격히 떨어졌다.
정책형성의 주도권을 상실한 관료들의 낯선 경험과 눈치 보기, 개혁정책을 챙기지 않는 집권 정당, 이 두 가지 상황이 결합되면서 초기에 드높던 개혁의지들이 급속히 나락으로 빠져드는 정치적 환경을 조성한 것이다.
집권 이후 시간이 지나면서 개혁정책이 흔들릴 수밖에 없게 된 또 하나의 이유는 새로운 정책을 담보하기에는 너무 고착화되어 있는 우리나라 국가 전반의 행정시스템 문제를 들 수 있다.
공교롭게도 김대중정부의 사회복지개혁정책 대부분은 복지부뿐만 아니라 행정자치부, 국세청 등 범행정부적 대처가 필요한 사안들이었다. 집권 초기 사회복지분야의 모든 개혁정책들이 아이디어 차원, 혹은 정책구상의 차원에 있을 때 그 누구도 이를 집행할 국가의 전반적 행정체계를 어떻게 조직할 것인지에 대해 관심을 갖지 않았다.
특히 부처간 행정적 준비와 협조사항을 어떻게 범정부적으로 대처하고, 예상되는 문제점을 어떤 식으로 처리하며, 기득권층의 반발을 어떻게 설득할 것인가 등의 문제에 대해서는 사실상 실효성 있는 대책이 없었다. 한마디로 행정적으로 정교한 개혁 마스터플랜이 없는 상태에서 개혁정책이 추진된 것이다.
가장 대표적인 것이 국민연금 파동이다. 도시지역 국민연금 가입대상자는 약 900만명에서 1000만명으로 추산됐다. 이들에게 국민연금을 확대하기 위해서는 국세청, 행정자치부, 보건복지부 등 국가의 행정기구와 공무원들, 그리고 행정자료가 총동원되어도 모자랄 판이었다. 고작 3000명 남짓한 국민연금관리공단의 직원들이 그것도 관리가 힘든 도시자영자 1000만명을 가입시킨다는 것은 애초에 불가능한 것이었음에도 불구하고 통제 불가능한 상황으로 사태가 전개되고 만 것이다.
집권당이나 행정부 모두 국민연금이 이러한 사태로 전개될 것을 예측하지 못했고 예측하려고 노력한 흔적도 보이지 않았다. 개혁의 구호만 있었지 개혁정책을 정교하게 추진할 마스터플랜과 정밀한 행정시스템이 전혀 뒷받침되지 않았다. 국민연금 파동은 결국 의료보험 통합, 4대 사회보험 통합 등 개혁정책의 실현 가능성에 대한 문제제기로 이어졌고, 그 이후 모든 복지분야 개혁정책의 동력을 현저히 떨어뜨려 놓았다. 결국 행정적으로 정밀하게 준비되지 못한 정책이 개혁정책 전반의 발목을 잡는 상황을 만든 것이다.
힘있는 이익집단 눈치보기 급급
우리나라에서 사회복지를 둘러싼 전통적인 정치 형태는 행정부의 적극적 주도, 노동의 배제, 자본의 수동적 협력이라는 틀이었다. 즉 과거에는 국가가 사회복지정책 결정과 제도 운영과정에서 노동과 자본 그리고 기타 이해집단을 배제시킨 채로 정책을 수행할 수 있었다. 그러나 90년대에 들어와 절차적 민주주의가 확대되면서 과거의 정책패턴은 급속히 그 영향력을 상실해 갔다. 특히 김대중정부가 집권한 후 시민, 노동사회의 영향력이 급성장하면서 전통적으로 국가가 주도해온 정책 결정과 집행이라는 상황은 더 이상 지탱하기 힘들게 되었다. 특히 복지정책을 둘러싼 각종 이익집단의 목소리는 바야흐로 전성기를 맞이한 느낌이다.
이익집단의 활성화는 민주주의의 확대과정에 필연적으로 나타나는 현상으로 부정적인 현상만은 아니다. 그러나 문제는 국가가 새롭게 변화된 상황에 이익집단을 효과적으로 설득·통제하는 소위 ‘조정의 능력’을 발휘하지 못한다는 점이며 이것이 최근에 사회복지 분야의 개혁정책을 휘청거리게 하는 결정적 요인으로 작용하고 있다.
의보통합에 대한 한국노총, 직장의보 등 일부 노동계와 의약분업을 반대하는 일부 의료인 집단, 공적연금제도의 확대에 위기의식을 느끼는 생명보험업계 등은 공개적으로, 때로는 보이지 않게 개혁정책에 반기를 들고 있다.
정책결정이 ‘선택의 문제’인 이상 모든 집단을 만족시킬 수는 없다. 반대하는 집단은 언제나 존재한다. 여기서 중요한 것은 합리적인 것과 비합리적 것을 구분하여 합리적인 부분에 대해서는 국가가 퇴로를 열어주어야 하며 비합리적이며 개혁정책을 정면으로 거스르는 요구는 공익의 차원에서 단호하게 대처해야 한다는 점이다. 예를 들어 의보통합을 반대하는 일부 노동계의 요구는 고용보장이라는 확실한 대안으로 문제를 풀어가야 하며, 공적연금을 흔드는 자본의 요구에 대해서는 단호한 대처가 필요하다.
모든 집단을 만족시키는 정책은 없으며 이러한 사고방식으로는 어떤 정책도 개혁정책이 될 수 없는 일이다. 그러나 불행하게도 사회복지분야의 개혁정책이 진행되는 상황을 지켜보면 집권당과 행정부는 힘있는 이익집단의 눈치보기에 급급하며 모든 집단으로부터 표를 얻으려고 하고 있다. 이런 상황에 개혁정책이 흔들리지 않으면 오히려 이상한 일이다. 집권당과 행정부는 절차적 민주주의가 보장되는 새로운 환경에서 이익집단의 목소리를 통제할 수 있는 ‘조정 능력’을 하루 바삐 갖추어야 한다.
21세기의 첫해인 2000년에는 사회복지 분야의 개혁정책이 성공하느냐 실패하느냐를 가늠하게 된다. 복지분야의 시한폭탄이 될 수 있는 사안들이 줄줄이 대기하고 있기 때문이다.
2000년 3월이면 연금보험료가 인상되고, 도시지역 연금 확대 1주년을 맞는다. 연금문제에 대한 근본적인 논의가 다시 불붙을 것이다. 늦어도 7월까지 의료보험 조직이 통합되어야 하며 그 과정 역시 순탄치 않을 것이다. 의약분업도 내년 7월로 예정되어 있다. 의사들은 벌써 의약분업을 포기하라는 서명운동을 벌이고 있다. 10월에는 기초생활보장법이 기다리고 있다. 현재의 행정시스템으로 기초생활보장 대상자들을 제대로 가려내고 적절하게 보호할 수 있다고 누구도 장담하지 못하고 있다. 4대 사회보험 통합 문제도 내년부터 시행 준비에 들어가야 한다.
개혁의 강도와 속도가 강한만큼 개혁의 역풍과 기득권 세력의 저항 역시 다른 어떤 분야보다도 거세게 나타날 것이다. 내년에는 총선도 있다. 총선을 의식해서 이쪽 저쪽에 맞는 일관성 없는 정책을 내놓는다면 우리나라 사회복지의 미래는 극히 불투명해질 것이다. 사회복지정책이 이익집단에 휘둘리다가 결국 제도 자체가 붕괴되어 버린 경우도 있다. 칠레등 남미 여러 나라에서 우리는 이런 상황을 목격할 수 있다.
‘개혁정책의 사령탑’ 필요
개혁정책을 성공적으로 이끌기 위해서는 개혁정책에 임하는 집권당과 행정부의 태도가 근본적으로 변화해야 한다.
가장 급한 것은 보건복지 분야의 개혁 상황을 점검하고, 강하게 드라이브를 걸 수 있는 ‘개혁의 사령탑’이다. 전국민을 상대로 하는 복지분야의 개혁과제는 그 성격상 복지부에만 맡겨 놓을 수 없는 범국가적 사안이다. 집권당, 복지부 및 행정자치부, 국세청 등 모든 관련 기관이 참여하는 대책 기구를 만들어야 한다. 대책기구에서는 개혁프로그램 진행중 발생할 수 있는 모든 상황을 예측하고 이에 대비할 수 있도록 도상연습까지도 해야 하며, 필요하다면 중앙부처 및 지방정부의 행정조직까지 포함한 대대적인 조직개편도 시도되어야 한다.
김대중정부 하에서 보건복지분야의 개혁은 이미 돌아올 수 없는 강을 건넜다. 개혁정책의 후퇴는 사회복지정책의 후퇴를 가져올 뿐만 아니라 개혁정책의 원칙과 방향을 지지하는 시민사회까지도 등을 돌리게 할 것이다. 김대중정부는 선택의 여지가 없다. 아마 김대중정부가 추진하는 복지분야의 개혁정책이 실패로 돌아간다면 앞으로 어떤 정권도 이 분야의 개혁에 손을 대지 못하는 상황이 될 것이다.
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