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[특집] 1999년 12월, 한국 개혁시계는 몇시인가
재벌개혁구호만 요란, 선단경영해체가 관건
재벌개혁의 종착역은 각 법인이 모두 독립적으로 경영하고, 법인의 대표이사가 실질적이고 완벽한
경영권을 행사하는 기업운영 방식을 마련하는 것이어야 한다. 이것은 그룹식 선단경영을 해체하는
정책을 통해서만 달성될 수 있다. 그래야만 진정한 재벌개혁이 가능하다.
최정표
경실련 경제개혁위원장·건국대 경제학 교수
재
벌에 대한 비판은 민주화의 진전과 더불어 그 관점이 다소 바뀌어 왔다. 90년대 이전의 권위주의 정부시대에서는 재벌에 대한 비판이 정서적인 면에 치중되었다. 재벌은 정경유착에 의해 형성된 매판적 독점자본이라는 지적을 받으면서 주로 진보적 운동권의 공격 대상이었다. 그러나 90년대 들어와 민주화가 진전되면서 재벌에 대한 비판이 학문적인 분석을 기반으로 한 경제논리에 비중을 두기 시작하였다.
어떤 시각으로 접근하느냐에 따라 재벌에 대한 평가가 양극단으로 달라질 수 있다. 그만큼 재벌은 복잡한 괴물이라고 볼 수 있다. 그러나 한 가지 사실만은 분명하다. 과거의 재벌은 분명히 공과의 양면성을 가지고 있었지만, 미래에는 재벌이 변화되어야 한다는 사실이다.
그동안 부작용도 많았지만 한국은 재벌을 통한 고도성장 전략으로 후진국에서 벗어나는 데는 성공하였다. 그러나 재벌로 선진국을 달성하겠다는 것은 과대망상일 수 있다. 선진국의 대기업들은 대부분 소유와 경영이 분리되고 전문경영인이 지배하면서 투명경영 체제를 갖춘 기업들이기 때문이다. 게다가 1997년의 외환위기 때 재벌의 한계점이 적나라하게 노출되었다. 외환위기 이후 2년 동안 30대 재벌 중 반수 정도가 법정관리, 화의, 기업개선작업(work out)에 들어가 사실상 도산 상태를 맞게 되었다.
한국 경제는 이제 재벌에 의해 유지되기에는 그 규모가 너무 커지고 복잡해졌다. 이제는 재벌을 개혁하여 선진형의 새로운 대기업들을 만들어내야 하고, 이런 기업들이 한국 경제의 미래를 이끌어 나가야 한다. 이를 위한 조치가 바로 재벌기업의 구조조정이고 재벌개혁이다.
DJ
정부에서 추진하는 재벌개혁의 성격은 ‘5+3 원칙’에서 찾아볼 수 있다. 새 정부 출범 초에 대통령이 발표한 5원칙에다 1999년 8·15 경축사에서 추가로 보탠 3원칙이 DJ 정부가 재벌을 어떤 방향으로 개혁하려고 하는지를 엿볼 수 있는 시금석이다.
5원칙은 경영 투명성, 상호 지급보증 해소, 재무구조 개선, 업종 전문화, 총수의 경영책임으로 집약된다. 5개항 모두 방향은 제대로 설정된 것이라고 볼 수 있다. 그러나 각 원칙이 갖는 성격에는 다소 차이가 있다. 이중 상호 지급보증 해소와 재무구조 개선은 정책의 수단과 목표가 분명한 아주 구체화된 원칙이다. 반면에 경영 투명성, 업종 전문화, 총수의 경영책임은 수사적이고 선언적인 특성이 강한 원칙이다.
계열회사간의 상호 지급보증은 빚보증으로 계열회사들을 서로 얽히게 함으로써 그중 한 회사가 부실해지면 다른 회사도 부실해질 수밖에 없던 금융관행이다. 이러한 상호 지급보증을 금지하는 것은 재벌개혁을 위해 반드시 취해야 할 조치다. 신규 재무보증은 이미 금지되었고 2000년 3월까지는 기존 보증도 완전히 해소하도록 하고 있다. 기업의 재무구조 개선은 부채비율 축소에 초점이 맞추어져 있다. 정부는 200%라는 가이드라인을 제시하고 99년 말까지 부채비율이 그 이하가 되도록 유도하고 있다. 그러나 이 원칙은 그에 따른 성과가 미흡하다. 이 원칙의 본래 취지는 자산이나 사업을 매각하여 부채의 절대액을 줄이려는 것이었다. 그러나 대부분 재벌들은 유상증자나 자산 재평가를 통해 장부상으로만 부채비율을 줄였을 뿐 부채의 절대액은 오히려 증가하고 있는 실정이다.
5대 원칙 중에서 경영 투명성 확보, 업종 전문화 달성, 총수의 경영책임 등을 위해 몇 가지 정책이 도입되기는 했으나 그 성과는 매우 미흡하다. 경영 투명성 확보를 위해서는 결합재무제표 작성을 의무화하고 사외이사제도를 도입한 것이 핵심 과제인데, 결합재무제표는 2000년부터 작성되기 때문에 그 성과는 아직 파악할 수 없으며 사외이사제도는 경영 투명성 확보에 큰 효과를 내지 못하고 있다. 상장기업에 대해 사외이사를 50% 이상 두도록 했는데, 중요한 것은 그 숫자보다 어떤 사람이 사외이사가 되고 어떤 기능을 수행하느냐이다.
그리고 더 중요한 것은 사외이사가 제 역할을 수행하고 있는지 감시하는 장치다. 그런데 현재는 대부분의 사외이사가 총수의 영향력하에서 영입되기 때문에 총수의 독단 경영을 견제하지도 못할 뿐 아니라 경영 투명성을 확보하는 데도 제구실을 못하고 있다.
업종 전문화 원칙은 각 재벌들로 하여금 주력·핵심 부문에 역량을 집중하도록 한다는 것인데, 이를 위해 추진된 비주력 계열사의 매각이나 ‘빅딜’은 전혀 효과를 내지 못하고 있다. 대재벌의 다각화는 오히려 더 심해지고 있다. 업종전문화는 그동안 여러 번 시행착오를 거쳐온 정책목표로서 그룹 해체 이외에는 어떤 정책수단으로도 이를 달성하기 어려울 것이다.
총수의 경영책임을 강화하겠다는 원칙은 권한만 행사하고 책임은 지지 않는 배후경영을 인정하지 않겠다는 것이다. 재벌제도에서 총수는 회사의 대표이사나 이사도 아니면서 배후에서 실질적인 경영권을 행사한다. 그러나 회사에 대한 법적 책임은 대표이사나 이사에게 있다. 이런 비정상적인 경영 행태를 막기 위해 대표이사 경영체제를 도입하여 회장실이나 기조실을 폐쇄하고, 소액주주권을 강화하고, 사실상의 이사제도를 도입하였다. 그러나 각 회사의 대표이사를 무력화시키고 배후에서 총수가 실질적으로 경영권을 행사하는 재벌식 경영관행은 전혀 개선되지 않고 있다.
금년 8·15 경축사에서 대통령이 밝힌 3원칙에는 재벌식 기업구조 자체를 바꿔야 한다는 의미가 내포되어 있다. 5원칙은 재벌구조 자체를 인정하면서 재벌식 경영 행태를 개혁하겠다는 정도인데 반해, 3원칙은 재벌식 기업구조 자체가 바뀌어야 한다는 쪽으로 방향이 잡힌 개혁원칙이다.
3원칙 중 첫째는 산업자본과 금융자본을 분리해야 한다는 것이다. 이 원칙이 지켜지려면 재벌이 금융업에는 참여하지 않든지, 금융업만 하든지 해야 한다. 이것은 해체에 버금가는 개혁 원칙이다. 그러나 이 원칙은 실행을 위한 후속조치가 나오지 않아 거의 선언으로 그치게 되었다.
3원칙 중 둘째는 순환출자 및 부당 내부거래의 억제다. 이를 위해 정부는 폐지했던 총액 출자제한제도를 2001년 4월부터 다시 부활하기로 했고, 계열회사간의 부당 내부거래 조사에 적극 나서고 있다. 이 원칙이 강력하게 실천되면 그룹식 경영이 계열회사 단위의 독립경영으로 바뀌어 그룹 해체로 이어질 수도 있다. 그러나 재벌식의 소유구조와 내부지분율에 변화가 없는 한 부당 내부거래는 근절하기 어렵다. 조사와 단속으로 부당 내부거래가 없어지기에는 이미 재벌식 기업구조가 너무 공고하다. 그리고 부당 내부거래의 조사비용이 너무 커서 이 정책의 효율성에도 문제가 있다.
3원칙 중 셋째는 변칙 상속 및 증여를 차단하겠다는 것이다. 이 원칙은 세습경영을 막아 재벌구조를 바꿔 보려는 조치다. 그동안 재벌들은 편법적인 수단을 이용해 경영권을 세습해왔다. 세습경영하에서 전문경영인 체제나 소유와 경영의 분리는 나타날 수 없고, 재벌제도는 지속된다. 그리고 유능한 전문경영인의 영역이나 경영인 시장이 확보될 수 없다. 선진국처럼 유능한 전문경영인이 실질적인 경영권을 갖고 기업을 경영하는 제도가 마련되기 위해서라도 세습경영제도는 반드시 타파되어야 한다. 그런데 조세 및 재산권 관련 부문에서 이를 뒷받침할 법이 마련되지 못해 이 원칙의 추진은 아직 미흡한 상태에 머물고 있다.
DJ
정부는 출범 초기에 ‘빅딜’이라는 회심의 정책 수단을 내놓았다. 빅딜로 산업구조를 조정하고 재벌개혁도 달성하겠다는 야심을 가졌었다. DJ 정부 초기 1년은 거의 ‘빅딜로 날이 새고 날이 저물었다’고 할 정도로 빅딜이 주요 정책과제였다. 그런데 아쉽게도 DJ 정부의 빅딜은 YS 정부 초기의 ‘신경제 100일 계획’처럼 잘못 끼운 첫 단추가 되고 말았다.
빅딜은 크게 2가지 정책 목표를 염두에 두었다. 하나는 과잉중복투자를 해소하여 산업구조를 조정하겠다는 것이고, 다른 하나는 각 재벌에게 비교우위 업종을 몰아주어 재벌별로 주력업종에 전념토록 하겠다는 것이었다. 예컨대 삼성그룹이 자동차사업을 현대그룹으로 넘기고, 대신 현대그룹이 전자사업을 삼성그룹으로 넘기는 빅딜을 한다면, 자동차산업과 전자산업의 과잉중복투자를 해소시켜 산업경쟁력을 키울 뿐만 아니라 삼성은 전자 전문그룹으로 업종을 전문화시키고, 현대그룹은 자동차 전문그룹으로 업종을 전문화시킬 수 있다는 논리다.
그러나 빅딜 정책은 무엇 하나 제대로 달성하지 못한 실패한 정책으로 끝나고 있다. 첫째, 빅딜은 그룹별 업종 전문화에 아무런 구실도 하지 못했다. 대재벌은 그 업종이 5∼6개가 아니라 30∼40개로 과잉 다각화된 기업그룹이다. 업종 교환을 통해 전문화를 이루기에는 이미 참여 업종이 너무 많다. 각 재벌이 참여하는 수십개 업종을 빅딜로 3∼6개로 줄인다는 것은 그야말로 과대망상일 수밖에 없다.
둘째, 중복과잉투자를 해소하여 기업경쟁력 및 산업경쟁력을 키운다는 것도 잘못된 발상이다. 예컨대 우리나라 자동차산업에 과잉중복투자가 이루어졌다면 경쟁력이 없는 회사나 공장이 문을 닫아야 한다. 그런데 어느 공장이, 또는 어느 회사가 경쟁력이 없는지는 시장에서만 정해질 수 있는 문제다. 정부가 특정 회사나 공장을 지적하여 빅딜을 시킨다는 것은 시장을 완전히 무시한 처사다. 더 문제가 되는 것은 과잉중복투자라고 지적되어 빅딜이 이루어진 산업에서도 노조나 기득권 인사들의 저항으로 과잉중복 부문이 좀체로 해소되지 않고 있다는 점이다.
빅딜이 추진된 산업은 모두 9개다. 1998년 반도체, 발전설비, 석유화학, 항공기, 철도차량, 선박, 석유정제 등 7개 산업에서 먼저 빅딜이 추진되었고, 다음에 자동차와 전자 부문이 추가되어 빅딜이 추진되거나 진행중이다. 그런데 빅딜이 그런대로 완료된 산업은 반도체와 정유의 2개 산업뿐이다. 반도체산업에서는 현대전자가 어렵사리 LG전자를 인수하는 것으로 정리되었고, 정유산업에서는 현대정유가 한화에너지를 인수하는 것으로 완료되었다. 그러나 전자와 자동차 부문에서는 인수가 결렬되었고, 그외 5개 부문은 아직까지 지지부진하다. 이 부문에서는 주로 2∼3개 회사를 합쳐 독립법인을 만드는 형태로 진행되고 있는데, 앞으로 경영권 문제가 어떻게 정리될지가 해결해야 할 과제로 남아 있다. 또 빅딜로 산업이 독점화하는 것도 풀어야 할 과제다.
1998
년도에 공정위가 서둘러 도입한 재벌정책 중 하나가 순수지주회사 설립허용이다. 순수지주회사란 생산사업은 하지 않고 다른 회사를 소유하고 지배하는 기능만 수행하는 회사를 말한다. 그동안은 재벌의 확장을 막기 위해 순수지주회사 설립을 금지해 왔었다. 그런데 공정위는 기업의 구조조정을 원활하게 한다는 명분하에 순수지주회사의 설립을 허용하였다.
지주회사란 가장 적은 자금으로 가장 많은 회사를 지배할 수 있는 장치다. 재벌의 원조는 2차 세계대전 이전의 일본 재벌이고, 당시 일본 경제는 그야말로 재벌에 의해 유지되는 경제였다. 예컨대 미쓰이(三井)재벌은 300여개의 계열회사를 가진 초대규모 재벌이었는데 이런 재벌이 형성되고 유지될 수 있었던 것은 바로 지주회사 때문이었다.
2차 세계대전 후 맥아더가 일본 재벌을 해체하면서 가장 먼저 취한 조치가 지주회사의 해체와 지주회사 설립 금지였다. 그 이후로 일본에서 재벌은 영원히 사라졌고, 일본 경제는 재벌이 아닌 개별 대기업으로 부흥하였다.
그런데 우리 나라의 공정거래위원회는 재벌개혁을 해야 한다면서 재벌제도를 유지, 발전시키는 핵심적 장치인 지주회사를 설립할 수 있도록 했다. 비록 현재는 제약이 너무 많아 당장 지주회사가 나타나기는 어렵지만 입법화된 이상 그 제약이 풀리는 것은 시간 문제다. 지주회사는 총수 가문이 지주회사를 소유하고, 그 지주회사가 수많은 자회사와 손자회사를 거느리도록 하여 양성적이고 합법적으로 재벌을 육성할 수 있게 하는 제도다. 말하자면 2차 세계대전 이전의 일본식 재벌이 가능하도록 만들어 준 셈이다.
이와 같이 재벌개혁과 지주회사 설립의 허용은 양립하기 어려운 정책 방향이다. 지주회사가 없었기 때문에 구조조정이 안 되었다거나 구조조정을 위해 지주회사가 필요하다고 하는 논리는 수용하기 어렵다.
공정위가 지주회사를 허용한 것은 DJ 정부의 실책이 될 것이다. 특히 재벌개혁과 관련하여 재벌정책을 매우 혼란스럽게 만든 정책 중의 하나가 될 것이다.
정
부는 재벌개혁을 추진하면서 지금까지의 선단경영은 이제 종지부를 찍어야 한다고 말한다. 재벌개혁의 5+3 원칙이 그대로 달성되면 선단식 경영은 더 이상 존속할 수 없다. 이러한 개혁은 바로 재벌의 해체를 의미한다.
그런데 정부는 재벌 해체는 없다고 말하고 있다. 이 점이 바로 재벌정책을 매우 혼란스럽게 하는 점이다. 정책목표는 재벌을 해체하는 쪽으로 설정해 놓고 해체는 없다고 하니 도대체 재벌개혁의 종착역이 어딘지 알 수가 없다.
그룹식 경영은 현재의 우리 나라 재벌처럼 그룹 총수 한 사람이 중심이 되어 그룹 전체의 실질적 경영권을 장악하는 형태도 있고, 일본의 기업집단처럼 개별기업들이 모두 독립경영을 영위하면서 사장들이 수평적 관계에서 서로 연대하는 느슨한 형태도 있을 수 있다. 또 미국의 사업부제기업처럼 단일 법인 내에서 독립적인 사업부를 유지하는 형태도 있다. 그런데 미국이나 일본의 그룹식 경영은 단일법인의 경영 독립성이 철저하게 보장된 그룹식 경영이다. 반면에 한국의 재벌은 단일법인의 경영 독립성이 인정되지 않는 그룹식 경영이다. 즉 재벌 내의 계열기업들은 경영 독립성을 유지하지 못하고 있다. 이것은 법에서 정한 대표이사의 경영권을 완전히 무력화시키는 비정상적인 경영형태다.
재벌개혁의 종착역은 각 법인이 모두 독립적으로 경영하고, 법인의 대표이사가 실질적이고 완벽한 경영권을 행사하는 기업운영 방식을 마련하는 것이어야 한다. 이것은 그룹식의 선단경영을 해체하는 정책을 통해서만 달성될 수 있다. 이것만이 진정한 재벌개혁이 될 수 있다. DJ 정부의 재벌개혁이 성공하는 길은 바로 이러한 정책목표를 분명하게 설정한 후 이를 달성하는 제반 정책 수단들을 일관성 있게 추진하는 것이다.
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