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[특집] 1999년 12월, 한국 개혁시계는 몇시인가
정치패러다임 온존, 지지부진한 제도개선
정치권의 가장 중요한 과제는 '국민과 함께 하는 개혁'을 강도 높게 밀고 나가는 것이다. 정치권의
힘만으로는 절대로 개혁을 성공시킬 수 없기 때문에 '개혁 주체세력 형성'이 중요하다.
손혁재
참여연대 협동사무처장·한국정당정치연구소 부소장
집
권 2년이 거의 다 되어가는 지금 김대중 정부는 총체적인 위기 상황에 놓여있다. 집권 첫 해인 98년의 김대중 정부 주가는 거의 상종가를 쳤다. 총리 인준 거부 파동으로 어려움을 겪었고, 사사건건 발목을 잡는 야당 때문에 고전하기는 했지만 김대중 정부에 대한 평가는 대체적으로 긍정적이었다. 특히 발등에 떨어진 불인 외환위기를 극복하고, 경제를 회복시킴으로써 뛰어난 위기관리 능력을 인정받았다.
그러나 집권 2년도인 99년에 들어서면서 갑자기 상황이 바뀌어 권력 말기가 아닌가 착각할 정도로 강한 위기의 징후가 나타났다. 한일어업협정과 삼성자동차 문제로 연초 여권의 취약 지역인 영남의 지역정서가 급격히 악화되었다. 그러더니 아주 잘 짜인 각본처럼 악재가 잇따라 터졌다. 국민연금을 전국민을 대상으로 확대하는 과정에 담당부처인 보건복지부의 준비 소홀로 민심이 극도로 나빠졌다. 엎친 데 덮친 격으로 고관집 절도사건과 옷로비 의혹사건, 검찰의 파업유도 의혹사건 등이 일어나자 민심은 완전히 돌아서고 말았다. 햇볕정책의 성과와 재벌개혁에 박수를 받으면서도 국민의 지지를 끌어낼 수 없었다.
이 와중에 정치는 실종되고 말았다. 여야는 사사건건 맞서 무엇 하나 제대로 이루지 못했다. 국회는 거의 일년 내내 문을 열었지만 개점휴업 상태였고 정치개혁특위도 시한을 일곱 차례씩이나 연장했지만, 단 한 가지도 합의를 이루지 못했다. 몇 차례 치러진 재·보궐선거에서는 지역감정과 흑색선전이 난무하였다.
경제청문회와 옷로비 청문회, 파업유도 청문회는 정치의 무능함을 보여주어 국민의 분노를 돋웠다. 야당은 걸핏하면 국회를 포기하고 자신의 지지 기반인 영남 지역으로 달려가 지역감정을 불러일으키기에 바빴다.
진흙탕에서 뒹구는 정치를 국민이 경멸하는 것은 당연하다. 국가부도 직전의 나라살림을 넘겨받아 탁월한 위기관리 능력으로 경제를 살려냈는데도 등을 돌린 국민에게 정부는 섭섭함을 느낄 것이다. 물론 비난의 화살이 여당에만 쏟아지는 건 아니다. 무능력하고 무책임한 야당의 지지율은 더 형편없어 여론조사에서는 겨우 10% 수준에 머물고 있을 뿐이다.
왜 이렇게 되었을까. 민심이 정치를 떠난 가장 큰 이유는 개혁의 성과가 뚜렷하게 드러나지 않았기 때문이다. 또한 정부 여당의 부정직성과 비도덕성에 실망했기 때문이다.
오늘의 어려움은 대통령과 정부 여당의 닫힌 정책결정구조에서 비롯된 측면도 강하다. 실제로 정부 여당은 비판과 비난을 구분하지 않고 ‘쓴소리’는 모두 개혁 저항세력의 음모거나 거기에 휘둘리는 국민과 시민단체의 철없는 소행으로 받아들인 측면이 강하다. 국민이 공감하는 개혁추진을 위해서는 정부 여당이 좀더 솔직해질 필요가 있다.
특별검사가 임명되어 수사가 진행중인 옷로비 의혹사건과 파업유도 의혹사건도 마찬가지다. 국민은 정권이 바뀌었어도 변하지 않은 고위공직자들의 의식과 행태에 대해 분노를 터뜨린 것이다. 수많은 사람이 일자리를 잃고 거리를 헤매고, 노숙자들이 지하도에 넘쳐나는 상황에 고위공직자 부인들이 떼를 지어 다니며 고급의상실을 드나들었다는 사실이 국민을 분노하게 만든 것이다.
낡은 정치의 추악한 모습만 되풀이
정치개혁의 목소리는 높았지만 성과는 단 하나도 없었다. 정치는 새롭게 태어나기는커녕 낡은 정치의 추악한 양상만 되풀이해서 보여주었다. IMF 위기에 정치권이 책임이 있고 또 솔선수범한다는 의미에서도 정치개혁은 필수적인 과제였으나 정치개혁은 전혀 이루어지지 않았다. 전교조와 민주노총의 합법화, 노조의 정치활동 허용 등은 정치 발전의 열매가 아니다. 노사정 대타협에 따라 노동자들이 목숨줄이나 다름없는 정리해고제를 받아들인 데 대한 작은 답례일 뿐이다.
김대중 대통령의 선거공약은 개혁을 바탕에 깔고 있었다. ‘준비된 대통령’이라는 구호를 내세웠지만 김대중 정부가 넘겨받은 것은 ‘국가 부도의 위기’에 몰린 ‘빈 곳간’이었다. 선거 때 내세웠던 김대중 대통령의 공약은 한 마디로 IMF 관리체제라는 국난을 극복하고 내일의 번영을 꾀한다는 것으로 집약된다.
그러나 선거공약의 성격상 처음부터 지키지 못할 것도 있을 뿐만 아니라, IMF라고 하는 변수의 등장으로 지키지 못하게 되어버린 공약도 나타났다. 이 때문에 선거 공약 가운데서 100개를 추려 이를 ‘국민의 정부 100대 국정과제’로 만들었다. 국민의 정부가 집권 5년 동안 구체적으로 추진할 실천 계획이라 할 수 있는 100대 국정과제는 ‘민주주의와 시장경제의 병행 발전’이라는 대전제 아래 국정 과제를 ‘4대 부문 10대 전략’으로 구체화시켰다.
“의회민주주의를 구현하고 작고 효율적인 정부를 만들겠다”는 목표를 내걸었던 김대중 대통령의 정치 관련 공약 가운데 중요한 것은 다음과 같다.
1) 책임 민주정치를 실현하기 위해 정부형태를 내각제로 바꾼다.
2) 경쟁력 있는 정부를 만들기 위해 정부조직과 기능을 근본적으로 개혁한다.
3) 투명하고 합리적인 인사행정을 이루기 위해 중앙인사위원회를 설치하고 인사청문회를 도입한다.
4) 검찰·경찰 등 국가권력의 민주화를 기하고 정치적 중립을 보장한다.
5) 지방자치제도를 획기적으로 발전시키고 지방재정제도를 전면적으로 개선한다.
6) 정경유착의 부패구조를 척결하기 위해 부패방지법을 제정하고 특별검사제를 도입한다.
7) 사법제도를 개혁하고, 국가인권위원회를 설치하여 인권보호장치를 확대한다.
이 공약의 상당 부분은 100대 국정과제에서 슬그머니 빠져버렸다. 그나마 빠지지 않은 것도 정부조직의 축소만 이루어졌을 뿐 나머지는 아직까지 정책으로 가시화하지 못하고 있다.
정치 개혁이 지지부진한 이유는 어디에 있을까. 여당은 권력에서 밀려난 이후 야당으로서 제자리찾기에 실패한 거대 야당의 비타협적이고 무절제한 자세를 첫 번째 원인으로 꼽는다. 틀린 말은 아니나 국정을 책임지고 끌어가야 할 정부 여당이니만큼 야당에만 책임을 물을 것이 아니라 스스로의 잘못도 따져봐야 한다.
먼저 정부 여당에는 태생적인 걸림돌이 있다. 김대중 정부가 보수 세력과 연대한 국민회의-자민련 공동정부인데다가 소수파 정권이라는 점이다. 개혁 추진과정에 공동 여당의 보조가 맞지 않는 경우가 자주 나타났다. 또 김대중 정부는 취약한 권력 기반을 확보하기 위해 꾸준히 통합을 추진해 나갔다. 동서 지역갈등과 IMF 상황을 치유하기 위해서 통합은 필요한 과제이기는 하나 어찌 보면 개혁과 맞서는 것일 수 있다. 통합에 치중하다 보니 개혁성이 약화되는 경향을 보일 수밖에 없었다.
정치개혁의 기본방향 설정도 잘못되었다. 개혁은 새로운 국가 발전을 모색하는 과제다. 이를 위해서는 국가 체제와 운영 원리를 전면적으로 뜯어고쳐야 한다. 새로운 개혁 이념과 발전 방향은 IMF 사태를 불러오는 데 기여했던 두 갈래의 국가 발전 노선, 즉 관치 경제로 대변되는 신중상주의뿐만 아니라 시장만능주의를 전제로 하는 신자유주의까지 나아가야 한다. 따라서 성장지상주의에서 벗어나 경제와 참여민주주의의 균형 발전이 개혁 기조가 되어야 한다.
IMF 위기는 일시적인 외환위기 때문에 닥친 것이 아니다. 우리 사회의 근원적이고 총체적인 부실이 IMF를 불러왔다. 따라서 땜질식의 임시방편적 개혁이 아니라 사회 운영 원리와 시스템의 작동 방식을 근본적으로 바꾸는 개혁이 필요하다. 패러다임의 전환이 필요한 것이다.
경제성의 논리로 접근한 정치개혁
그런데 정치 개혁 논의는 정치 부문의 경쟁력 강화, 생산성 향상 등 효율성과 경제성의 논리로만 접근하는 듯한 경향이 강했다. 정치개혁 문제는 정치문화의 변화까지 포괄하는 논의가 이루어지지 않고 정당명부식 비례대표제의 도입 여부, 중대선거구 도입 여부와 지구당 폐지 문제 등 제도개선 차원에 머물러 있다. 이것은 자칫 잘못하면 정치 실종, 민주주의 포기 사태를 불러올 수도 있다. 규모를 줄이는 것만이 능사는 아니기 때문이다. 또 정치개혁을 국민과 함께 추진하지 않고 정치권에만 맡긴 것도 문제였다.
그렇다면 정치개혁은 어떤 방향으로 나아가야 할까. 올바른 정치개혁은 법이나 제도의 개선에 그쳐서는 안된다. 그것은 낡은 정치의 패러다임을 새로운 정치의 패러다임으로 바꾸는 것이어야 한다. 지금까지의 정치가 국민을 배제하고 소외시켰다가 필요한 때에만 동원하는 동원의 정치였다면 앞으로는 국민의 뜻이 정치에 최우선적으로 반영되는 참여의 정치가 되어야 한다. 갈등과 대립의 정치를 조화와 화합의 정치로 바꾸어야 한다. 밀실에서 끼리끼리 해오던 정치가 모든 유권자에게 열려있는 열린 정치로 탈바꿈해야 한다. 그리고 깨끗한 정치를 실현, 검은돈의 거래로 죽어가던 정치를 되살려내야 한다. 이렇게 참여민주주의라고 하는 새로운 정치의 패러다임을 만들어내는 것이 바로 정치개혁인 것이다.
정당명부식 비례대표제 도입해야
이렇게 기본 방향을 올바로 잡은 다음에 새로운 정치 패러다임을 만들고 유지하기 위한 정치제도와 법의 개선을 추진해야 한다. 지금 논의되는 법과 제도의 개선 가운데 가장 핵심적인 것은 1인2표제 또는 정당투표제라고도 불리는 정당명부식 비례대표제의 도입 여부다. 야당은 반대하고 있으나 여권은 정당명부제를 강력히 추진하고 있다. 지금의 전국구 제도가 갖는 문제점을 완화시키고, 사표를 방지하는 정당명부식 비례대표제는 반드시 도입되어야 한다.
중선거구제는 야당의 반대도 있지만 여당도 강하게 추진하는 것 같지는 않다. 중선거구제가 지역 갈등을 완화시키고, 돈 선거를 없앨 것이라는 주장은 증명된 바가 없으며, 기존 정당의 나눠먹기로 되고 말 개연성이 더 크다.
소선거구제의 문제점을 극복하고 국민의 뜻을 정치에 정확하게 반영하기 위해서는 무리하게 중선거구제를 채택할 것이 아니라 정당명부식 비례대표제를 도입해야 한다. 그러면 투표의 등가성도 높아지고, 사표도 줄어든다. 또 다양한 여론을 반영하는 이념 정당과 소수 정치세력의 원내 진출이 쉬워진다.
지구당 폐지 주장은 정치개혁의 방향이 잘못되었음을 상징적으로 보여준다. 지구당이 있기 때문에 돈을 쓰는 것이 아니다. 지구당을 없애면 정당은 더욱 비민주적이 되고 시민사회와 더 멀어지게 될 것이다. 중앙당의 토대로 풀뿌리 민주주의의 근간인 지구당을 폐지하면 정당개혁의 핵심인 당원 중심의 정당 운영, 상향식 정당 운영은 불가능하다. 지구당 폐지는 중앙당의 독재화를 초래할 뿐이다. 오히려 지구당을 강화시켜 중앙당 중심의 정당 운영 체제를 바꾸는 것이 정당개혁에 지름길이다.
정당의 보호 육성을 위해 국가가 정당에 지급하는 국고보조금 제도도 다시 검토해야 한다. 유권자의 의사를 무시한 채 정치권이 국고보조금 규모를 일방적으로 결정한다는 이유로 국고보조금을 줄여야 한다는 견해가 있다. 그러나 국고보조금을 없애기보다는 국고보조금의 용도를 정책개발비로만 쓰도록 엄격히 제한해야 한다. 국고보조를 당비 납부와 연계시키는 ‘매칭 펀드(matching fund)’ 제도나 ‘일괄공제’ 제도 도입도 고려해 볼 수 있다.
국회는 국정활동의 전문성과 책임성, 투명성을 높이는 방향으로 개선되어야 한다.
그러나 이것보다 더 본질적인 정치개혁 과제가 있다. 부패방지법을 제정하고 특검제를 도입하는 일, 국가인권위원회를 설치하고 인권법을 제정하는 일, 준법서약서를 없애고 양심수를 전면 석방하는 일, 의문사의 진상을 밝히고 명예를 회복시켜주는 일, 국가보안법을 없애고 조작간첩사건의 진상을 밝히는 일, 국가정보원의 정치개입을 철저하게 막는 일, 인사청문회를 실시하는 일 등이 선거법·정당법·국회법·정치자금법의 개정보다 오히려 더 중요한 개혁과제인 것이다.
특검제는 DJ 개혁의지 시금석
특히 특별검사제는 김대중 정부의 개혁 의지를 읽을 수 있는 시금석이다. 특별검사제는 엄청난 수의 희생자를 낳는 금융개혁이나 노동의 유연화와 달리 극소수 비리관련자를 뺀 나머지 국민이 혜택받는 저렴하고 효과적인 개혁이다. 지금 도입된 특검제는 한시적이고 한정적인 것으로 정치개혁 의지의 발현이 아니다. 한시적인 특검제로는 광범한 민심 이반과 실추된 정부의 신뢰를 회복할 수 없다.
또 시민사회단체의 가장 중요한 요구 가운데 하나인 선거법 제87조 폐지도 이루어져야 한다. 관변 단체나 불법 유령단체의 선거 개입을 막겠다는 입법취지가 그른 것은 아니다. 그러나 이 조항은 결과적으로 올바른 선거 문화를 정착시키려는 건전한 시민사회단체의 활동을 위축시키고 말았다. 시민단체는 후보자에 대한 지지 및 반대는 물론이고 후보자의 정책평가마저도 자유롭게 할 수 없었다.
민주주의의 일반 원리는 인간의 존엄성에 대한 신념을 바탕으로 한 국민주권주의다. 국민의 자율적 의사와 판단을 바탕으로 정치가 이루어져야 하는 것이다. 더구나 정당이 정책대결이 아니라 사사로운 이해관계에 따른 이합집산이 잦은 우리나라 정치현실에서 건전한 시민사회단체의 활동은 우리나라의 정치발전에 적지 않게 이바지해왔다. 그런데 시민사회단체의 건전한 활동을 제한하고 자유와 공정성이라는 선거법의 기본 이념조차 무시해 결과적으로 민주주의의 기본 원리를 침해하는 제87조는 반드시 폐지되어야 한다.
당면한 국가위기의 극복과 국가발전을 위해서도, 코앞에 바싹 다가온 21세기를 희망차게 맞이하기 위해서도, 정치개혁은 시급한 과제이다. 정치개혁이 없으면 21세기의 대한민국도 없다. 어쩌면 지금은 개혁으로 가는 마지막 비상구일 수도 있다. 여기서 국정운영의 방향을 올바른 개혁으로 잡지 않는다면 정권도, 야당도, 국민도, 국가도 희망이 없는 것이다.
정치권의 가장 중요한 과제는 ‘국민과 함께 하는 개혁’을 강도 높게 밀고 나가는 것이다. 정치권의 힘만으로는 절대로 개혁을 성공시킬 수 없기 때문에 ‘개혁 주체 세력의 형성’이 중요하다. 대통령의 개혁의지가 아무리 강하다 해도, 또는 개혁을 촉구하는 국민 여론이 아무리 강하다 해도, 조직적이고 체계적인 개혁 중심세력이 형성되지 않으면 안 된다.
개혁 실천은 정치권이 중심이 된 개혁만으로는 부족하다. 시민 사회의 광범위한 참여 없이는 개혁이 성공하기 어려운 것이다. 그러나 개혁 추진에 대한 국민적 합의가 형성되어 있으므로 정부가 개혁의 밑그림을 잘 그리고, 개혁 주체 세력을 형성해서, 기득권 세력의 반발을 효과적으로 제어해 나가면 정치개혁은 성공할 것이다.
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