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[심층취재]고위공직자 판공비
자치단체장 밥값 술값으로 조성식 동아일보 신동아 기자 판 공비에 대한 의문 세 가지. 의문 하나. 판공비는 정치인 후원금인가. 지난 9월27일 한나라당 김문수 의원은 환경부 산하 공공법인체에 대한 국정감사에서 3개 단체 기관장의 판공비 사용 내역을 폭로했다. 그에 따르면 국립공원관리공단의 엄대우 이사장은 지난해 5월부터 올해 7월까지 51명의 국회의원에게 총 895만원의 후원금을 냈다. 그가 받는 협력비(판공비에 해당)의 13%에 이르는 액수였다. 자원재생공사 오형근 사장과 환경관리공단 황홍석 이사장은 엄이사장에 비해 ‘통이 작은’ 편이었다. 두 사람은 각각 240만원(대외기밀비의 4.6%), 520만원(업무추진비의 7.5%)을 정치인들에게 갖다 바쳤다. 의문 둘. 판공비는 먹고 마시고 즐기는 돈인가. 김의원의 뒤를 이어 10월6일엔 같은 한나라당 소속 김진재 의원이 또 한 번 판공비 문제를 터뜨렸다. 대상은 건설교통부 산하 정부투자기업인 도로공사 주택공사 토지공사. 이들 기관의 판공비 용도는 ‘원색적’이라는 표현이 어울릴 정도로 철저하게 먹고 마시고 즐기는 데 맞춰져 있었다. 엄이사장의 정치후원금이 고상하게 느껴질 정도다. 고급음식점 룸살롱 안마 시술소 증기탕에 이르기까지 이들 기관의 판공비는 오로지 향락을 향해 줄달음질쳤다. 심지어 골프장 예식장 한의원 등 공적 업무추진과는 전혀 어울리지 않는 곳에까지 판공비가 얼굴을 내밀었다. 의문 셋. 판공비는 국민이 알면 안 되는 비밀인가. 시민단체인 참여연대는 지난 4월 서울시를 상대로 법원에 행정소송을 냈다. 서울시가 판공비지출 증빙서류에 대한 정보공개 청구를 거부한 데 따른 것이다. 아울러 35개 중앙부처에 대해서도 같은 요구를 했다. 참여연대는 “국민의 혈세로 편성, 집행되는 예산 관련 정보의 투명화를 위해 판공비에 대한 정보가 공개돼야 마땅하다”고 주장한다. 이에 맞춰 지방에서도 비슷한 움직임이 일었다. 인천 광주 대구 대전 등지의 시민단체들이 동시다발적으로 자치단체장의 판공비 내역 공개를 요구하고 나선 것. 하지만 정부 부처들과 자치단체들은 이와 같은 요구를 순순히 들어줄 수 없다는 주장이다. 대외비 성격이 강한 판공비 내역을 일반에 공개할 경우 업무 진행에 차질을 빚는다는 게 공개 거부의 주된 이유다. 그에 따라 판공비 내역 공개를 둘러싼 정부 또는 지방자치단체와 시민단체 간의 갈등은 법정 시비로 비화될 조짐이다. 도대체 판공비에 어떤 비밀이 담겨 있기에 정부 부처와 산하 기관들 그리고 자치단체들은 선뜻 그 내역을 공개하지 않는가. 장관을 비롯한 주요 공직자들의 판공비 액수는 얼마나 되는가. 또 그들이 받는 판공비는 어떻게 쓰이고 있는가. 의혹의 장막에 가려진 공직사회의 판공비. 그 비밀의 세계를 들여다봤다. 모 광역단체장 L씨의 하루 일정을 통해 판공비의 쓰임새를 살펴보자. 아침 일찍 출근한 그는 미리 맞춰진 일정에 따라 간부들 또는 유관기관 공무원들과 함께 식사한다. 장소는 대개 청사 주변의 식당. 이런 조찬 모임은 보통 이틀에 한 번꼴로 찾아온다. 또 한 달에 한 번씩은 지방검찰청장 지방경찰청장 교육감 등 지역 기관장들과 조찬 모임을 갖는다. 물론 명목은 업무 협조. 그 모든 밥값은 L씨가 낸다. 그러나 L씨는 아무런 부담이 없다. 업무추진비가 든든히 받쳐주기 때문이다. 아침 식사비는 특별한 경우를 빼곤 대개 10만원 안팎이다. 서류 결재나 각 부서 업무 보고로 오전을 보낸 그는 낮엔 지방의회 의원들과 함께 식사한다. 당연히 아침보다는 밥값이 많이 나온다. 지위에 따른 체면이 있으므로 일반인들이 들락거리는 평범한 식당, 이를테면 4000원짜리 된장찌개가 나오는 식당은 피한다. 1인당 1만∼ 2만원쯤 하는 한정식집으로 간다. 반주로 술 한 잔씩 돌게 마련. 참석 인원이 10명이라면 술값 포함, 20만∼30만원대의 식비가 든다. 하지만 호텔의 중식당에 가기라도 하면 사정은 크게 달라진다. 중식당 고급 메뉴를 풀 코스로 돌면 100만원을 훌쩍 넘어선다. 사람 수에 따라 200만원을 넘기는 경우도 더러 있다.
오후엔 각종 민간단체 인사들을 만나 간담회를 갖는다. 이런 식으로 하루에 만나야 할 사람이 수십 명이다. 그때마다 차 과자 음료수 따위를 준비한다. 물론 그 비용은 다 업무추진비에서 처리된다. 저녁은 출입기자들과 함께 한다. 고깃집으로 가는 경우가 많다. 밥값 술값으로 수십만원이 순식간에 깨진다. 사전에 나와 있는 판공비의 뜻은 이렇다. ‘공무를 처리하는 데 드는 비용, 또는 그런 명목으로 주는 돈’. 한마디로 급여와는 별개로 공적인 용도로 쓰라고 지급되는 돈이다. 몇 년 전부터 ‘업무추진비’라는 다소 점잖은 용어로 대체됐지만 여전히 판공비라는 말이 통용되고 있다. 업무추진비는 정부의 경우 대통령을 비롯한 모든 행정기관의 장에게 지급되고 있다. 또한 공기업체, 곧 정부투자기관과 재투자기관 및 공공법인체의 기관장에게도 상당액의 업무추진비가 배정돼 있다. 빼놓을 수 없는 것은 지방자치단체 단체장들의 업무추진비. 정부의 간섭을 받지 않고 지방의회 의결을 거쳐 편성되는 이들 자치단체장의 업무추진비는 자치단체의 경제력에 따라 그 규모가 천차만별이다. 업무추진비와 성격이 비슷한 돈으로 기밀비라는 게 있다. 주로 공기업체 기관장들에게서 그 형태를 엿볼 수 있다. 기밀비 역시 일종의 판공비로, 굳이 차이를 들자면 일반적인 업무추진비보다 더 비밀이 보장된다는 점 정도다. 업무추진비엔 영수증이 요구된다. 그에 비해 기밀비는 지급증 또는 수령증만 갖추면 된다. 용처는 밝히지 않아도 된다. 말 그대로 비밀스러운 용도의 돈으로 인정되고 있는 셈이다. 국정감사에서 문제가 된 국립공원관리공단 이사장의 판공비 내역을 살펴보면 업무추진비 기밀비와 더불어 또 하나의 항목이 자리잡고 있다. 바로 협력비다. 하지만 사용 내역을 들여다 보면 이름만 다를 뿐 세 항목의 돈들이 비슷한 용도로 쓰이고 있음을 알 수 있다.
지난해 5월부터 12월까지 국립공원관리공단 엄대우 이사장이 쓴 이 세 항목의 돈은 모두 8917만3000원. 기밀비가 2379만원, 업무추진비가 673만6000원, 협력비가 5864만7000원이다. 한달 평균 1114만6625원을 판공비로 쓴 셈이다. 자료에 따르면 올해 들어선 그 액수가 조금 줄었다. 엄이사장이 올 1월부터 7월까지 쓴 판공비는 5411만1000원. 한달 평균 773만143원 꼴이다. 그러면 엄이사장은 이렇게 큰돈을 어디에 쓴 것일까. 먼저 가장 큰 액수를 차지하는 협력비 사용 내역을 살펴보자. 그가 지난해 5월부터 올 7월까지 사용한 협력비의 총액은 8721만 9000원. 그 중 13%에 해당하는 895만원을 국회의원 51명에게 후원금으로 냈다. 국민회의 의원이 40명으로 가장 많으며 한나라당 7명, 자민련 4명이다. 현행 ‘정치자금에 관한 법률’은 국가나 공공단체의 정치자금 기부를 금지하고 있다. 따라서 정부산하단체의 기관장이 공금으로 정치후원금을 냈다면 명백한 위법행위다. 그가 이렇게 해당 상임위 의원뿐 아니라 의원들에게 골고루 후원금을 낸 데 대해 주변에선 의혹의 눈길을 보내고 있다. 정치적 야심이 깔려 있지 않으냐는 것이다. 또 몇몇 야당 의원에게 후원금을 낸 데 대해선 ‘보험성’이라는 시각이 지배적이다. 후원금 액수 차이도 얘깃거리. 그는 의원들에게 평균 10만∼20만원대의 후원금을 냈다. 그에 비해 당직을 맡고 있는 여당 의원들, 특히 국민회의 정균환 사무총장 같은 이에겐 한 번에 100만원을 냈다. 이에 대해 그의 판공비 내역을 폭로한 김문수 의원측은 “공천 확보를 염두에 둔 것 아니겠냐” 고 꼬집었다. 재미있는 것은 그가 지난해 9월 김문수 의원에게도 20만원의 후원금을 냈다는 사실. 의원 후원금보다 더 큰 액수를 차지하는 것은 이른바 유관기관 업무협의경비. 여기엔 의원뿐 아니라 의원 비서관들과 보좌관들의 경조사에 낸 돈도 포함돼 있다. 그 밖에 그는 지난해 ‘국민회의 후원의 날’에 세 차례에 걸쳐 140만원을 후원금으로 냈다. 또 지난 5월엔 100만원을 정당 후원회비로 지출했다. 청와대 불자회 개원 격려금으로 200만원을 낸 것도 이채롭다. 이쯤 되면 판공비의 ‘존재의 이유’에 대해 고개를 갸웃거리지 않을 수 없다. 한편, 용처의 투명성이라는 점에서 협력비와 업무추진비는 그나마 나은 편이다. 적어도 사용 내역이 기록되고 후원회비나 경조사비 등 특수한 경우를 빼곤 대체로 영수증이 따라붙기 때문이다. 이에 반해 전혀 투명성이 보장되지 않는 돈이 바로 기밀비다. 엄이사장은 이사장에 취임한 지난해 5월부터 올 7월까지 한달 평균 302만원의 기밀비를 썼다. 기밀비 관련 내역서에는 아무런 설명이 없다. 지급증에 액수만 달랑 적혀 있을 뿐이다. 한 번에 보통 100만원 또는 200만원씩 뭉텅이로 빠져 나갔다. 그가 지출한 기밀비의 용처는 그말고는 아무도 모른다. 지급증에 결제 사인을 하는 사람도 그요, 가져다 쓰는 사람도 그인 까닭이다. 게다가 영수증이 필요없으니 그야말로 ‘눈 먼’ 돈일 개연성이 매우 높다. 감사원은 지난해 11월 297개 지방 공기업에 대한 감사 결과를 발표하며 판공비 제도의 문제점을 짚었다. 당시 지적된 사항은 물건비인 기밀비를 인건비처럼 정액으로 지급해온 점과 업무추진비 사용 내역서에 접대 상대방을 명확히 기재하지 않았던 점이다. 그에 앞서 감사원은 그해 6월 153개 공기업체에 대한 특감 결과에서 판공비를 포함한 섭외성 경비의 방만한 집행을 지적한 바 있다. 그에 따르면 한국주택은행 외 13개 기관은 93년 이후 5년 동안 섭외성 경비를 법인세법상 손금인정한도보다 178억원을 초과집행했다. 또한 기술신용보증기금 외 6개 기관은 IMF 여파로 대부분 공기업이 소모성 경비를 절감하는 가운데 오히려 섭외성 경비를 112억원이나 과다편성한 것으로 드러났다.
감사원은 당시 특감에서 특히 기밀비 제도의 문제점을 지적했다. 감사원에 따르면 OECD 가입 국가 중 기밀비 제도가 있는 나라는 우리나라밖에 없다. 감사 결과 한국산업은행 외 39개 기관이 93년 이후 5년 동안 집행한 기밀비 816억원 중 91%인 745억원을 임직원의 수령증으로만 집행하고 사후 정산을 하지 않은 것으로 밝혀졌다. 또한 한국전력공사 외 26개 기관이 업무추진비의 사용 내역에 대해 ‘업무협의’나 ‘거래처 접대’ 따위의 표현으로 간단히 적어놓아 공적 경비의 집행 용도를 알 수 없게 해놓은 점도 지적됐다. 감사원은 당시 특감보고서 결론으로 집행용도를 밝히지 않는 기밀비 제도를 폐지하고 대외업무추진비는 집행 용도를 명확히 밝히도록 회계처리 방법을 개선할 것을 권고했다. 그러나 판공비 사용에 대한 감사원의 권고는 말 그대로 권고에 지나지 않는다. 앞서 국립공원관리공단의 경우에서 살펴봤듯 기밀비 제도는 여전히 남아 있고 용도가 뚜렷하지 않은 업무추진비가 적지 않다. 판공비에 대한 감사가 제도 자체의 근본적인 개선보다는 운용의 문제점을 지적하는 데 그치는 탓이다. 현행법에 기관장의 판공비는 누구에게도 간섭받지 않게 돼 있다. 말하자면 기관장이 알아서 쓰도록 법이 허용하고 있는 것이다. 이에 대해 감사원 공보실의 김병철 감사관은 “판공비 사용은 기관장 재량”이라며 “사용 내역을 문제 삼는 경우는 거의 없다”고 말했다. 그에 따르면 판공비는 기관 운영과 사업 집행에 자유롭게 쓸 수 있는 돈으로 “기준보다 많이 썼는지 여부를 따질 뿐 어디에 썼는지는 문제가 되지 않는다”는 것이다. 사정이 이렇다 보니 공기업체의 판공비 사용은 무풍지대에 가깝다. 10월6일 한나라당 김진재 의원이 폭로한 건설교통부 산하 공기업의 법인카드 사용 실태는 충격적이다. 김의원의 요구로 법인카드 사용 내역 자료를 제출한 기관은 도로공사 주택공사 토지공사 등 3개 공기업. 법인카드는 업무추진비 용도로 주어지는 것이므로 카드 사용 내역은 곧 업무추진비의 씀씀이로 볼 수 있다. 법인카드엔 기관장의 업무추진비뿐만 아니라 부서장이 집행하는 각 부서의 업무추진비도 포함돼 있다. 그 실태를 들여다보면 업무추진비가 국가 재정 낭비의 원천임은 물론 공기업체 직원들의 도덕성을 마비시키는 암적 요소임을 알 수 있다.
도로공사의 경우 사장 비서실은 연간 2000만원 한도의 법인카드를 사용하고 있다. 그러나 사장은 이와 별개로 3개의 카드를 갖고 있다. 사장이 직접 쓴 카드의 사용액만도 월 최고 854만원. 김의원에 따르면 도로공사 사장의 판공비 규모는 한 달에 1000만원이 넘는다. 도로공사는 현재 70개의 법인카드를 쓰고 있다. 자료에 따르면 도로공사 모 부서 99년 3월분 비씨카드 결제액은 5592만4952원이다. 액수가 이처럼 큰 것은 몇 개 부서의 카드 결제가 이 부서 명의로 한꺼번에 이뤄졌기 때문이다. 명세서에 나타난 사용 카드는 모두 43개. 카드 1개당 130만원 꼴이다. 그러나 카드별로 사용액수의 편차가 심하다. 몇 십만원 짜리가 있는가 하면 1000만원을 넘는 것도 있다. 이용 내역을 살펴보면 90% 이상이 먹고 마시고 즐기는 데 쓴 돈이다. 서울 강남과 경기도 일대의 유명 음식점 이름이 즐비하고 골프장과 최고급 일본 호텔의 이름도 눈에 띈다. 또한 도로공사의 법인카드 사용 내역엔 업무가 주로 골프장에서 추진되는 사연이 담겨 있다. 지난해의 경우 법인카드로 무려 24회나 골프장을 드나들었다. 한달 평균 2회꼴이다. 올해 들어선 지난 7월까지 11차례 골프장에서 카드로 결제했다. 1회 최고액은 300만원. 그 밖에 예식장, 한의원에서도 법인카드를 사용했다. 한의원에선 410만원을 썼다. 이에 대해 도로공사측은 “골프장에서 쓴 것은 그린피가 아닌 골프장 내 식당 이용료이며 예식장 비용도 식비”라고 해명했다. 또한 “한의원 비용은 배구단 선수들의 치료와 관련된 것”이라고 밝혔다. 사실이라 해도 굳이 골프장과 예식장에 찾아가 식사를 하는 이유가 뭔지, 또 배구단 선수들의 치료비를 업무추진용 법인카드로 결제하는 것이 적절한 일인지 도무지 알 수 없는 노릇이다. 주택공사 임직원들이 사용하는 법인카드는 모두 45장. 모 부서의 카드 사용 내역서엔 한 달 동안 4곳의 룸살롱과 단란주점에서 310만4000원을 쓴 기록이 있다. 호텔 증기탕에 들른 흔적도 보인다. 당시 이 부서의 모 간부는 공무원 3명에게 법인카드를 건네줬고 그들이 증기탕을 이용했다는 것이다. 사용액은 70만원이 넘는다. 또 다른 부서의 경우 법인카드로 안마시술소에 갔다온 기록을 버젓이 남겼다. 안마시술소를 뺀 나머지 용처는 모두 식비다. 토지공사 법인카드의 행적도 비슷하다. 지난 6월 토지공사 모 부서의 법인카드 결제대금은 1687만120원. 역시 서울 강남과 경기도 일대 고급음식점 이름들이 눈에 띈다. 강남의 모 룸살롱에서 하룻밤에 120만원을 쓰는가 하면 대전 유성의 안마시술소에서 한 번에 34만5000원을 썼다. 공기업체들의 판공비 사용 실태는 판공비의 필요성에 대해 강한 회의를 느끼게 한다. 유흥과 향락이 돈과 비례 관계라는 점을 감안하면 업무추진비 용도의 법인카드가 낭비와 사치와 향락을 부추기고 있는 것으로도 볼 수 있다. 특히 환란 극복을 위해 정부나 기업체가 입버릇처럼 경비절감을 외치던 시점에 소모성 경비인 판공비 규모가 공기업체에서 조금도 줄어들지 않은 점은 여간 심각한 문제가 아니다. 감사원 1국 1과 하복동 과장에 따르면 여기엔 또 다른 이유가 있다. “공공기관과 정부투자기관이 특히 심각한데 거기엔 노사합의도 한몫한다. 공기업체에 대한 감사를 하다보면 감사 결과와 노사합의 사항이 종종 부딪친다. 경영진이 근로자들의 임금 인상 요구를 은근히 부추기는 경우가 적지 않다. 자신들의 급여나 판공비가 덩달아 오르는 까닭이다. 그런 점에서 공기업엔 사(使)는 없고 노(勞)만 있다고 해도 틀린 말은 아니다. 바로 이런 점이 공기업체의 경영이 방만해지는 이유다.”
과연 판공비는 꼭 필요한 것일까. 또 필요하다면 적정 액수는 얼마일까. 지방자치단체장의 업무추진비도 이런 의문에서 결코 자유롭지 않다. 서울시를 비롯한 자치단체들은 요즘 정보 공개를 요구하는 시민단체들의 맹렬한 요구에 부딪혀 난감해 하고 있다. 기세에 눌린 몇몇 자치단체들은 기관장의 판공비 내역을 공개했다. 그러나 자세한 내역을 공개하지 않아 시민 단체의 반발을 사고 있다. 시민단체들의 판공비 공개 요구가 거세진 것은 올 초부터. 인천 지역 시민단체인 ‘평화와 참여로 가는 인천연대’는 지난 1월 인천시내 8개 구청장의 판공비 공개를 요구하고 나섰다. 비슷한 시기에 ‘광주·전남 정치개혁포럼’은 전남도 광주시 전남도교육청 광주시교육청 등 4개 지방자치단체의 업무추진비와 포괄사업비를 공개할 것을 촉구했다. 이 단체는 “업무추진비 등이 단체장의 판공비 성격으로 활용되고 있는 것이 현실이니만큼 공공부문 개혁을 시민의 힘으로 이루기 위한 첫 번째 시도로 정보 공개를 공식 요청했다”고 밝혔다. 이어 대구에서도 그와 같은 요구가 있었고, 지난 10월엔 ‘대전 참여자치 시민연대’가 대전·충남 지역의 22개 공공기관에 대해 기관장의 판공비 내역을 공개할 것을 요구하기에 이르렀다. 지방자치단체장의 판공비 내역이 맨 먼저 공개된 곳은 대구. ‘대구 참여연대’는 지난 4월 대구 시내 기초단체장 8명의 판공비 내역을 공개했다. 그에 따르면 이들의 전체 판공비 규모는 약 6억6000만원으로 1인당 연평균 8300만원을 지출한 것으로 드러났다. 지출 내역을 보면 용처가 드러난 비용 중엔 식사비나 간담회 비용 등 각종 접대성 경비가 2억2000여만원 (33%)으로 가장 많다. 그 다음이 명절 선물이나 축하 화분 따위의 선물·기념품값( 4300여만원·6.15%), 경조사비(2100여만원·3.27%) 순이다. 그러나 전체 판공비의 절반을 차지하는 특수활동비(3억 4000만원·51%)의 용도는 밝혀지지 않았다. 이에 대해 시민단체의 관계자는 “특수활동비 사용 내역은 영수증과 같은 증빙 서류가 없는 것이 많아 파악할 수 없었다”고 말했다. 지난 7월 시민단체의 요구로 공개된 인천지역 구청장 2명의 판공비 내역도 크게 다르지 않다. ‘인천연대’에 따르면 인천시 중구청장이 지난해 쓴 판공비는 4747만원. 그중 38.5%인 1829만원이 간담회·식비로 지출됐다. 두 번째로 많이 차지한 것은 물품구입비로 844 만원(17.6%). 그 다음 격려금 835만원(17.3%), 화초·화분 구입비 612만원(12.9%), 경조사비 207만원(4.4%) 등이 뒤따랐다. 한편 동구청장의 경우 간담회·식비(1072만원·29.1%)보다 격려·축하금(1357만원·36.9%)에 더 많은 돈을 쓴 것으로 드러났다. 자치단체장의 판공비가 특히 식비·간담회비 따위의 접대비로 많이 쓰이는 이유는 뭘까. 그 이유는 아주 단순한 데서 찾을 수 있다. 뭣보다도 그는 일 년 열두 달 휴일을 빼면 혼자 또는 가족과 함께 밥 먹는 일이 거의 없기 때문이다. 그의 식사시간엔 늘 ‘업무와 관련된’ 사람들이 자리를 함께한다. 모 광역단체의 공보실에서 일했던 K씨는 단체장이 하루 평균 쓰는 돈이 100만원 안팎이라고 증언한다. “공식 행사말고 각종 비공식 행사에 들어가는 돈이 엄청나다. 회식비 접대비 격려금 선물값이 제일 크다. 그 밖에 기관장이라면 으레 내야 하는 각종 회비 등 관행으로 들어가는 돈이 적지 않다. 하지만 제일 큰 것은 역시 밥값과 술값이다.” K씨에 따르면 단체장의 식사는 한 달에 반 정도는 호텔이나 고급 한식집, 일식집 등 고급스러운 장소에서 이뤄진다. 접대 대상에 따라 식사 장소도 다르다. 관내 기관장들이 함께하는 조찬은 대체로 호텔에서 갖는다. 고급 횟집에 가는 경우는 국회의원 등 귀빈을 맞을 때다. 출입기자들과는 갈비집 같은 데로 간다. 이들과 어쩌다 단란주점이나 고급 한식집에서 술 파티를 벌이기라도 하면 200만∼300만원은 우습게 나온다.
격려비는 고생한 직원 또는 근무지를 옮기는 직원들에게 주는 경우가 많다. 부서 회식 지원금으로 나가는 돈도 만만찮다. 이런 비용만 해도 한달 평균 500만원이 넘는다는 게 K씨의 증언. 가끔은 군부대도 방문해 격려금이나 위문품을 전달해야 체면이 선다. 또 선거를 의식해 주민들과도 만나야 한다. 단체장이 들르면 예하 기관장이 수십 명의 주민을 모이게 하므로 밥값으로 몇 백만원 나오는 게 예사다. 선물비도 장난이 아니다. 면담한 손님에겐 꼭 선물을 챙겨 준다. 선물은 보통 2만∼ 3만원대다. 선물비가 기승을 부리는 것은 명절 때. 비서실에선 기관장이 선물해야 할 사람들의 명단을 챙긴다. 앞서 사례로 소개했던 단체장 L씨만 하더라도 못 돼도 200∼300명은 챙겨야 한다. 지방의회 의원들, 전직 단체장을 비롯한 전직 주요 간부들, 각종 위원회 위원들, 중앙부처 기관장들, 지역유지들, 출입기자들… 챙길 사람들이 끝이 없다. 선물 하나에 4만∼ 5만원씩만 잡아도 1000만∼2000만원이 깨진다. 게다가 명절 땐 평소에 안 가던 고아원 양로원 등 각종 사회복지시설에도 들러야 한다. 찾아가는 곳마다 30만∼50만원이 든 봉투를 준비한다. K씨는 “명절 때 선물을 안 돌리면 직원들 또는 출입기자들 사이에 대번에 ‘되게 짜네’ 소리가 나온다”고 말한다. 그는 또 “따지고 보면 모든 게 낭비지만 관행이라 어쩔 수 없이 써야 하는 돈”이라고 말했다. 이렇게만 본다면 단체장들이 판공비를 개인적인 용도로 쓸 여지는 없어 보인다. 그러나 실상은 그렇지 않다. 낭비 요소가 있는 곳엔 늘 부패의 온상이 자리잡게 마련이다. 시민단체에 따르면 모 광역시의 한 구청장은 교회에 내는 헌금과 출신대학 교우회의 간담회 식비조차 판공비로 낸 것으로 드러났다. 아울러 대민활동에 써야 하는 기관운영 특수활동비에서 일부를 떼 비서실장 등에게 현금 278만원을 지급한 것으로 밝혀졌다. 이 지역의 또 다른 구청장은 지난해 8월 구의회 의원들과 관내 한 단란주점에서 간담회를 열었다. 이 단란주점은 그해 12월 한 차례 더 동구청의 회의 장소로 이용됐다. 이름하여 ‘자치행정 발전을 위한 간담회’. 두 차례의 술값은 각각 56만원과 48만원. 거기엔 봉사료 30만원도 포함돼 있다. 판공비를 ‘눈 먼’ 돈으로 여기는 단체장의 인식이 고스란히 드러난 예라 하겠다. 지난 6월 경북 경산 지역의 시민단체인 ‘경산진보연합’은 경산시장의 판공비 내역을 분석한 결과를 내놓아 눈길을 끌었다. 그에 따르면 전체 판공비의 80%가 시정협조 차원 또는 접대용 선심성 용도로 사용됐고, 불우이웃 돕기나 복지단체 기부 등 사회봉사활동에 지출된 돈은 2.2%에 지나지 않았다. 경산시장의 지난해 판공비 액수는 1억5000여만원. 시정 협조자에 대한 지출이 전체의 24.6%인 3733만원에 이르렀다. 비율로 살펴보면 ▲지역유지와 지역모임, 관변단체에 들어간 돈이 16% ▲기관장·공무원 15% ▲경찰·공안기관 10% ▲ 언론· 기자 10% ▲의회·의원 5.7% 등이다. 반면 시민단체와 복지단체 지원금은 1.5%인 223만 6000원, 서민과 불우이웃 지원금은 0.7%인 107만원에 그쳤다. 지방자치단체장의 판공비 액수는 정확히 집계하기 어렵다. 가장 큰 이유는 업무추진비의 개념이 단순하지 않기 때문이다. 앞에 말한 K씨에 따르면 단체장의 업무추진비는 단체장 개인에게 정액으로 지급되는 돈 외에 국·실 등 부서의 업무추진비에 묻어 있는 게 많다. 즉 부서 업무추진비가 책정될 때 이미 단체장 몫이 거기에 포함된다는 얘기다. 예를 들면 K씨가 일하던 공보실엔 업무추진비로 1년에 1억원이 배정됐는데 그중 절반은 단체장 몫으로 떼었다고 한다. 부서 업무추진비의 단체장 몫은 부서 성격에 따라 차이가 난다. 업무추진비의 80%를 단체장 경비로 쓰는 부서가 있는가 하면 단체장 몫이 한 푼도 없는 부서도 있다.
문제는 판공비를 포함한 모든 예산 편성의 결재자가 단체장이라는 점이다. 실무자가 예산 편성서를 올리면 단체장이 이를 최종 결정하고 의회 승인을 거치면 된다. 정부의 간섭이나 통제가 끼여들 틈이 없다. 행정자치부가 매년 8월 모든 지방자치단체에 예산 편성지침을 내려보내는 것으로 정부의 관여는 끝이다. 행정자치부 공보실의 한 관계자는 단체장의 판공비 책정에 대해 “각 자치단체에서 예산을 자율적으로 편성하므로 정부는 전혀 관여하지 않는다”고 말했다. K씨는 자신이 소속됐던 광역단체 단체장의 판공비 규모에 대해 “못 돼도 연 3억∼4억원은 될 것”이라고 말했다. 단체장의 일정과 대외 활동을 잘 알 수 있는 공보실에 있었던 만큼 그의 증언은 신빙성이 높아 보인다. 그러나 각 지방자치단체가 국회에 제출한 단체장 판공비 내역을 보면 총액이 K씨가 말한 기준에 못 미친다. 단체장들이 각 부서의 일반 업무추진비에서 빼쓰는 돈을 산정하지 않은 탓으로 보인다. 부서 업무추진비는 각 부서 차원에서 결제되므로 단체장이 쓴 판공비 총액을 계산하려면 각 부서의 업무추진비 영수증을 다 뒤져 일일이 그 용도를 따져봐야 한다. 이런 까닭에 지방자치단체들이 외부에 공개하는 단체장의 판공비 내역은 곧이곧대로 믿기 어렵다. 참여연대의 공세에 시달리던 서울시가 지난 10월8일 국정감사장에서 밝힌 서울시장의 판공비 내역만 해도 꿰맞춘 듯한 냄새가 난다(표 1). 액수도 액수지만 예산액과 지출액을 딱 맞춰 설명한 점이 어색하다. 사용 내역 설명도 불성실하기 그지없다. 구체적인 용도를 밝히지 않아 써야 할 곳에 제대로 쓴 것인지 파악할 길이 없다. 진정 국민에게 봉사하는 자세라면, 그리고 판공비가 국민의 혈세에서 나오는 돈임을 인식한다면 이런 식의 불량 보고서는 만들지 않을 것이다. <표 2>는 국회에 제출된 광역단체장의 판공비 내역 중 총액만 뽑아 비교해 놓은 것이다. 판공비 사용 기간은 98년 6월1일~99년 8월 7일이다. 지방자치단체에 비해 정부 부처 장관들의 판공비 사용은 비교적 일정한 기준에 따라 집행된다. 기획예산처는 해마다 예산편성기준서를 만들어 정부 각 부처에 전달한다. 이 책자에 설명된 판공비, 곧 업무추진비는 크게 네 종류로 나뉜다. 첫째는 일반업무비. 부서별로 사업추진에 특별히 소요되는 접대비 연회비 행사비 해외출장 지원비 회의비 등을 일컫는다. 흔히 말하는 부서 업무추진비다. 앞서 지방자치단체장의 경우에서 살펴봤듯 여기엔 기관장 몫으로 쓰는 돈이 포함돼 있다. 둘째는 특정업무비. 말 그대로 특정업무 추진을 위해 쓰는 돈으로 고정액이 지급된다. 직책에 따라 액수 차이가 나서 직책급으로 불린다. 셋째는 직급보조비로 역시 정액으로 지급되며 직책에 따라 차이가 나는 것은 특정업무비와 다를 바 없다. 마지막으로 정원가산금이란 게 있다. 부처 정원에 따라 차등지급되는 돈이다. 일반업무비를 뺀 나머지 세 항목의 용도는 별차이가 없어 보인다. 이는 예산편성기준서에서 직급보조비를 ‘공무원의 직책 수행을 위해 정액으로 지급하는 경비’라고 두루뭉실하게 설명한 점만 봐도 잘 알 수 있다. 기획예산처 김영주 공보관은 장관들의 업무추진비 내역에 대해 “대체로 식비나 회의비로 많이 쓰인다”면서 “부처마다 사업이 다르고 그에 따라 업무추진비가 차이가 나 장관마다 액수가 다르다”고 설명한다. 기획예산처 예산총괄과 관계자에 따르면 일반업무비는 주로 실·국 등 부서에서 쓰지만 장관도 그중 일부를 쓴다. 대신 다른 업무추진비와는 달리 반드시 법인카드를 사용해야만 한다. 기획예산처의 경우 법인카드를 30개 가까이 쓰고 있다. 이제 장관들의 판공비 액수를 살펴보자. 변수가 있는 일반업무비와 정원가산금을 뺀 두 항목, 곧 특정업무비와 직급보조비 액수는 모든 장관이 똑같다. 99예산편성기준에 따르면 장관(급)의 특정업무비, 곧 직책급은 1782만원으로 월 148만5000원이다. 직급보조비는 연 1740만원, 곧 월 145만원이다.
여기에 정원가산금만 덧붙이면 한 장관이 매월 ‘현금으로 쓸 수 있는’ 업무추진비의 윤곽이 어느 정도 잡힌다. 99년을 기준으로 외교통상부장관에게 돌아간 정원가산금은 연 1800만원으로 월 150만원이다. 정보통신부장관은 1년에 2492만8000원을 정원가산금으로 받는다 (월 207만7333원). 외교통상부장관의 경우 특정업무비(148만5000원) 직급보조비(145만원)에 정원 가산금(150만원)을 더하면 한 달에 받는 업무추진비 총액은 443만5000원으로 연 5322만원이다. 이에 비해 정보통신부장관에겐 월 약 500만원의 업무추진비가 지급된다. 위 계산대로라면 장관은 급여 외에 월 500만원 안팎의 판공비를 받는다. 그러나 실제 사정은 그렇지 않다. 직급보조비가 급여에 포함돼 나오는 까닭이다. 현재 장관들의 급여 체계는 연봉제다. 2000년 예산편성기준에 따르면 모든 장관은 똑같이 509만원의 월급을 받는다. 그중 391만원이 연봉이고 118만원은 연봉외 급여다. 118만원의 내역은 직급보조비 110만원, 정액급식비 8만원이다. 직급보조비가 99년 기준(145만원)보다 적은 것은 정부가 업무추진비 예산을 줄인 탓이다. 정보통신부장관을 예로 들면 그는 매월 509만원의 급여에 업무추진비로 399만원(509만원-110만원), 총 908만원을 받는 셈이다. 그러나 실제 쓰는 돈은 그보다 훨씬 많다. 각 부서의 실·국에서 집행하는 일반업무추진비가 있기 때문이다. 참고로 2000년 기준 정부 기관장들의 직급보조비 액수는 <표 3>과 같다. 장관들은 업무추진비를 어디에 쓸까. 최재욱 전 환경부장관의 증언은 장관의 판공비 용처도 지방자치단체장과 크게 다르지 않음을 보여준다. “정확한 내역은 장관 자신도 모른다. 총무과나 비서실이 알 것이다. 판공비를 장관 은행계좌에 넣지는 않기 때문이다. 주로 직원들의 경조사비, 식사비로 많이 나간다. 또 관내 단체 회의비와 출입기자들과의 회식비, 명절 때 환경미화원을 위로하고 격려하는 데 썼다. 판공비로 룸살롱을 가는 장관은 없을 것이다. 잘 해야 한정식집이다.” 외교통상부의 기획예산담당관은 장관의 업무추진비 내역에 대해 이렇게 밝혔다. 먼저 액수가 불분명한 일반업무비에 대해선 “별도 배정이 없으며 장관의 업무수행 관련행사나 사업 참여시 해당 실·국의 사업비에서 지출한다”고 설명했다. 특정업무비의 용도에 대해선 “월정직책급으로 장관실 운영 경비로 사용한다”고 밝혔다. 반면 직급보조비는 ‘월급의 일부’라며 아예 판공비 취급을 하지 않았다. 정원가산금에 대해선 “경조사비나 위로금 등으로 쓰며, 총무과에서 집행한다”고 설명했다. 몇몇 정부기관엔 업무추진비와 비슷한 개념으로 특수활동비라는 게 별도로 있다. 예산편성 책자에 따르면 ‘특정한 업무수행 및 사건수사 활동에 직접 소요되는 경비’라 한다. 경찰 검찰 국가정보원 국방부 감사원 국세청 관세청 등 수사 및 감사를 하는 기관과 대통령 비서실과 경호실, 국무총리실 등 통치와 관련된 기관에 제한적으로 배정돼 있다(표 4). 부서의 기관장밖에 사용 내역을 모른다는 점에서 공기업체 기관장이 쓰는 기밀비와 비슷한 측면이 있다.
기밀비는 공식적으로 은폐성이 허용되는 돈인만큼 잘못되려면 한없이 잘못될 수 있는 돈이다. 기밀비의 문제점이 가장 극명히 드러난 예는 포항제철 김만제 전 회장이 기밀비 유용 혐의로 기소된 사건이었다. 감사원에 따르면 김 전회장은 회사 전체 기밀비 53억4700만원 중 34억2500만원을 불분명한 용도로 사용하는 한편, 4억2415만원을 자신과 가족 명의의 증권사 계좌에 넣어두고 채권 매입을 했다. 판공비 제도는 서구사회에선 찾아볼 수 없다. 중앙인사위원회 김광웅 위원장(장관급· 행정학 교수)은 이에 대해 “문화의 차이”라고 진단했다. “모든 제도와 관행이 서양과는 다르다. 예컨대 서구에선 자기 밥값은 자기가 내는 습관이 몸에 배어 있다. 습관과 관행을 존중해야 한다. 물론 터무니없이 많이 쓰는 것은 막아야겠지만…. 공직자들이 경조사 후원금을 못 내도록 하는 법이 생겼으니 판공비 액수도 줄어들 것이다.” 공직사회의 판공비 제도는 이제 시민단체에 의해 그 정당성과 타당성을 검증 받아야 할 운명에 처했다. 판공비 제도를 개선해야 하는 것은 피할 수 없는 시대의 요구인 듯싶다. 감사원의 한 간부는 “업무추진비는 대체로 소모성 경비”라며 “최대한 줄여야 한다”고 말했다. 그는 또 “기관장이 생색을 낼 수 있는 돈이다 보니 다른 사업비에서 끌어다 쓰는 경우가 허다하다”며 현행 판공비 제도의 문제점을 지적했다. 공직사회의 판공비 남용은 국가 재정의 낭비와 직결된다. 그러니만큼 판공비 제도는 국가 경쟁력을 강화하는 쪽으로 개선돼야 마땅할 것이다. 그러기 위해선 시민단체의 주장처럼 먼저 사용 내역을 투명하게 공개해야 한다. 반부패특별위원회 위원 이은영 교수(한국외국어대 법대)는 “행정정보 공개법에 따르면 원칙적으로 모든 행정정보는 공개돼야 한다”며 시민단체의 주장에 지지를 나타냈다. 그는 또 “원칙적으로 공무원에게 기밀비 성격의 돈은 허용되지 않아야 한다”며 “판공비 사용 내역을 국민에게 공개하고 감사를 받아 투명하게 집행해야 한다”고 주장했다. 판공비 공개 운동을 주도하고 있는 참여연대의 이태호 시민감시국장은 “판공비가 준월급으로 사용되고 있다”며 “IMF 후 일선 공무원들에겐 급여 삭감 등으로 고통분담이 적용됐지 만 고위 공직자들은 판공비가 있어 절감 효과가 없었다”고 비판했다. 이 국장의 얘기를 좀 더 들어보자. “판공비는 근거 없이 쓰이는 경비로 주로 접대비 격려금 사례금 식사비다. 공무 외에는 쓰지 못하도록 투명하게 공개돼야 마땅하다. 누구를 만나 왜 어떻게 썼는지를 낱낱이 밝혀야 한다. 그래서 공무 외 용도로 쓴 것이 드러날 경우 환수하거나 징계 조치를 해야 한다.” 판공비의 용도는 분명 공적인 일이다. 업무와 관련한 경비를 충당하기 위한 것이다. 그러나 철저한 공공의식으로 판공비를 사용하는 공직자들이 얼마나 될까. 상당액의 판공비가 공직 사회의 부패와 부정, 그리고 허례허식이 싹 트는 데 자양분이 되고 있다. 기밀비 횡령 혐의로 감사원에 의해 고발됐던 김만제 포항제철 전 회장이 법정에서 “기밀비는 판공비와 마찬가지로 관혼상제 등에 쓰라고 관행적으로 지급돼온 것이어서 법적으로 문제가 될 줄 몰랐다”고 말한 것은 판공비에 대한 공직자의 의식이 얼마나 흐트러져 있는지를 잘 보여준다.
판공비 세계의 뒷면엔 일종의 공범의식이 자리잡고 있다. 베푸는 자와 혜택을 누리는 자 사이의 묘한 공감대다. ‘눈 먼’ 돈이라는 인식이 자리잡고 있어 주는 사람이나 받는 사람이 나 거리낌이 없다. 판공비의 주된 용도가 식비 접대비 선물비라는 점은 시사하는 바가 크다. 공급이 수요를 만들고 수요는 계속 공급을 요구한다. 예컨대 도지사가 내는 식사비나 술값 또는 선물에 익숙해 있는 직원들과 도의회 의원들은 그 관행을 바꿀 생각이 없다. 도지사는 전임자가 그랬던 것처럼 수많은 경조사를 챙기고 선물을 준비하고 밥과 술을 사야 한다. 기획예산처의 한 하위직 공무원은 “판공비 용도를 직원들이 다 알고 있는데 체육대회나 명절 때 장관이 아무것도 안 내놓으면 말이 나올 수밖에 없다”고 웃으며 말했다. 그런가. 웃고 넘어갈 일인가.
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