마이다스동아일보[동아일보매거진:신동아8월호]

[특별기획] 통치구조 재편을 위한 제언

국정원의 국정 통합·동원 기능 복원해야

정영철 전 국정원 해외공작국장

한 나라의 명운(命運)은 그들이 선택한 지도자의 능력에 따라 많은 영향을 받게 되어 있으며 또한 그 지도자를 어떠한 통치 구조 속에 어떠한 참모진이 보좌하느냐에 따라 그 지도자의 성공과 실패가 결정된다고 본다. 한 나라의 국가 운영은 통치권자에 의해 최종 결정되지만, 그 통치권자는 어떠한 통치 구조와 인물들로 둘러싸여 있느냐에 따라 절대적 영향을 받게 되어 있는 것이다. 따라서 국가 지도자를 제도적으로 뒷받침하는 올바른 통치 구조를 갖추는 것은 지도자를 선택하는 것 못지 않게 중요한 일이라고 하겠다.

사실 국가의 모든 제도는 그 시대적 배경과 주변 환경에 따라 만들어지고 변화되어 가는 것이다. 따라서 우리는 과거에 운영되어 온 통치 구조를 재조명하여 장점은 살리고 단점은 폐기 또는 수정, 보완해 가는 노력이 필요하다고 하겠다. 그런 점에 비추어 과거의 통치 구조를 살펴보기 전에 통치를 위해 필요 불가결한 것이 무엇인지를 먼저 논하는 것이 순서라고 본다.

필자가 68년 중앙정보부에 들어가 국가안전기획부를 거쳐 국가정보원에 이르기까지 대북 공작관, 해외 파견 요원, 해외 공작국장 등으로 31년간 근무한 경험에 비추어볼 때, 국정 수행의 핵심적 요소는 ‘국가 정책의 통합력’과 ‘국가 자원의 동원력’에 있다고 본다.

즉 국가 지도자가 ‘통합력’과 ‘동원력’이라는 측면에서 제도와 인적 자원으로부터 원활히 보좌받지 못할 경우, 우리는 아무리 훌륭한 지도자를 선택했더라도 그에게 원활한 국정 수행을 기대할 수 없는 것이다. 또 아무리 각 부처가, 혹은 각 자치단체가 훌륭하게 일한다 해도 그것들이 국가가 지향하는 전체 방향과 조화를 이루지 못하거나 유기적으로 협력하지 못할 때는 그 낭비적 요소로 인해 국정 수행 효과는 반감되는 것이다.

이를테면 필자가 과거 중동 지역에 근무하면서 겪은 경험을 예로 들어보겠다. 당시 우리의 중동 진출과 관련해 국가 정책이 통합성을 발휘했더라면 우리는 중동 진출을 통해 좀더 많은 실익을 얻을 수 있었고 또한 중동 진출 붐을 우리 업체들의 과도한 손실로 마무리짓는 어리석음도 줄일 수 있었으리라는 아쉬움을 갖게 된다. 다시 말해 78년 당시 30여 개로 제한됐던 중동 진출 건설업체 수효를 일부 경제부처가 부처 이기주의적 시각에서 갑절 이상 허가하는 바람에 우리 업체가 심각한 과당 경쟁과 출혈 경쟁을 초래하여, 중동 특수라는 좋은 기회를 국가 도약의 완벽한 기회로 살리지 못했던 것이다.

또한 IMF(국제통화기금) 구제금융을 초래한 원인이 되었던 제반 금융 정책 또한 국가 차원의 통합성 발휘에 문제가 있지 않았나 하는 생각이다. 필자가 모스크바에 근무할 당시 러시아인 친구들의 자조적 농담 가운데 하나가 “옐친의 지시가 사할린에서 이행되려면 30년은 걸린다”는 것이었다. 이것은 당시 이완돼 있던 러시아의 행정 체계를 말해주는 것인 동시에 ‘동원 능력’이 중요함을 웅변해주는 것이라고 본다.

멀리 갈 것도 없다. 가깝게는 IMF 상황 직후 당시 김대중 대통령당선자의 거듭된 중소기업 지원 촉구에도 불구하고 은행 일선 창구에서는 전혀 다른 현상을 보인 것을 기억할 수 있으리라고 본다.

통치권자의 정책 의지와 방향이 아무리 옳다고 하여도 그것이 일선 행정 기관까지 신속히 전파되고, 통치권자가 당초 구상하고 이끄는 방향대로 이루어지지 못할 때 흔히 우리는 ‘국정의 난맥상’을 이야기하게 된다.

국정통합과 동원력의 원천은 정확한 정보와 전달체계

그렇다면 앞에서 언급한 ‘통합력’과 ‘동원력’의 원천은 무엇일까? 필자의 경험에 비추어 이는 한마디로 정확한 정보와 이의 전달 체계 확보에 있다. 즉 국정을 수행하는 데 있어서 국가 중요 정책(때로는 사소하게 보이나 큰 의미와 영향을 끼치는 조치)에 대해서는 관련 부처별로 다른 시각에서 장단점이 검토되고 또한 관련 이익 단체나 집단의 의견이 반영되고 종합되어야 하며, 일단 결정된 국가 중요 정책은 단계별로 이행 상황과 그 파급 영향이 부단히 모니터되어 그 결과가 다시 국정 수행에 반영되는 순환 과정이 반복되어야 한다.

과거 3공에서 6공까지는 중앙정보부 또는 국가안전기획부가 통치권자의 국정 수행을 위해 ‘통합력’과 ‘동원력’을 보좌하는 중심 기구 역할을 하였다. 그러나 문민 정부 출범 이후 이 기구가 과거에 행한 제반 부정적 역할들로 인해 이른바 개혁이라는 미명하에 국정 수행에서 필요 불가결한 통합력과 동원력을 발휘하는 기능이 거의 차단되는 결과를 초래했다. 대북 정책의 혼선과 IMF 금융 위기를 사전에 경보(警報)하지 못한 것 등이 그 대표적인 사례다.

문민 정부 5년을 통해, 앞서 말한 국정 수행상의 양대 기능을 상실하고 그것이 초래한 결과에 대해서는 국민들이 뼈저리게 경험했으므로 그에 대한 더 이상의 논의는 필요없다고 본다. 다만 우리는 왜 3공에서 6공까지의 정부가 국가 정보기관에 국정 수행의 양대 기능을 부여했으며, 문민 정부 이후 그 부정적 결과로 상실된 통치 구조상의 통합력과 동원력 기능을 어떻게 복원할 것인가를 진지하게 모색해 보아야 하겠다.

단지 시기상의 우연인지는 몰라도 3공에서 6공까지의 시기는 미소 냉전 체제와 일치한다. 이 시기 북한 체제와 대치하는 상황인 우리나라에는 국가 경제 발전이 곧 체제 경쟁의 대명사요, 국가 안보의 목표였다. 브라질 등 중남미의 예와 같이 우리나라도 경제 발전을 위해 최대의 효율성과 신속성을 최고 선으로 추구하는 개발독재 모델을 추구하였으며, 이 과정에 전국적 정보력을 갖춘 국가 정보기관이 국정 수행에서 과도한 역할을 하도록 요구받았던 것이다. 또한 북한과 대치하고 있는 우리나라의 특성상 국가 안보에서의 중추 기능을 담당하고 있는 국가 정보기관이 국정 수행에 필요한 통합력과 동원력을 발휘하는 바람에 국가 정보기관이 국가 안보를 위해 담당하는 순기능마저 부정적으로 투영되는 결과를 초래한 것이다. 그래서 때로는 국가 안보와 정권 안보 간 혼동을 불러일으키기도 했다.

그러면 그간 국가 정보기관이 중심적으로 수행해온 통합 기능과 동원 기능은 없어도 되는 것인가? 결코 그렇지는 않다. 국가 안보상 국가 정보기관의 중추 역할이 필요 불가결한 만큼 또한 통합력과 동원 기능은 국정 수행상 필요 불가결한 것이다. 다만 이제는 국가 정보기관의 국가 안보 기여 기능과 통치권자의 국정 수행을 보좌하는 양대 기능이 별개로 모두 원활히 수행되도록 해야겠다.

앞에서 잠시 언급한 바와 같이, 문민 정부 출범 이후 국가 정보기관의 부정적 기능이 상당 부분 차단된 것은 다행이라 하겠으나 국정 수행에 필요 불가결한 ‘통합’ 및 ‘동원’ 기능을 수행할 대체 구조의 출현이 이루어지지 못한 것은 아쉬운 점이라 하겠다.

그런데 그 과정에 검찰이 국가 정보기관이 맡았던 동원 기능을 수행하는 기구로 서서히 자리잡기 시작했으며, 특히 국민의 정부 출범과 동시에 검찰이 확연히 동원 기능 수행의 실체로 등장하고 있다고 본다. 그러나 검찰이 동원 기능을 수행하는 것은 중대한 문제점을 내포하고 있다. 검찰이 국정 수행상의 동원 기능 수행 기구가 되어서는 안 되는 이유를 몇 가지 제시하면 다음과 같다.

검찰이 국정원 역할을 대신해선 안 되는 이유

첫째, 검찰은 우리 국가와 사회의 법 질서를 유지해주는 최후의 보루로서 끝까지 국민의 신뢰를 받아야 하는 조직이다. 그런데 국정 수행상의 동원 기능은 행정 조직뿐만 아니라 모든 이익 집단과 정당 세력까지도 국가 체제 속에서 유기적으로 움직이도록 하는 ‘고도의 정치 행위’이다. 만일 검찰과 같은 법 집행 기관이 동원 기능에 이용될 경우, 우리 정치 현실에서 목도하듯이 검찰 조직은 항상 반대적 정치 세력으로부터 정치적 공격 대상이 되기 십상이다. 또 이로 인해 검찰은 국민들로부터 국가 질서 유지의 기본인 법 집행 기능마저 의심받고 신뢰를 상실하는 결과를 초래할 가능성이 있고, 이렇게 될 경우 법의 존엄성은 반감될 수밖에 없다. 검찰이 국정 수행상 동원 기능을 감당하는 상황이 지속되어 과거 중앙정보부가 받았던 원부(怨府)로 지탄을 받게 된다고 가정해 보자. 우리는 필요에 따라 제2, 제3의 중앙 정보부를 만들 수는 있으나 제2, 제3의 검찰은 만들 수 없다는 사실을 직시하고 백년대계를 세우는 안목을 갖고 검찰 운용 문제를 바라보아야 할 것이다.

둘째, 국정 수행상의 통합 기능과 동원 기능은 조직 원리상 한 조직체 속에서 양대 축으로서 상호 보완적·유기적으로 수행되어야 하는데, 검찰은 조직의 기능이나 특성상 국가 정책 통합 기능을 수행하기 불가능하다. 특히 국정 수행은 정치적으로 고도의 민감성이 수반되는 업무가 많은데 언론에 투명하게 노출되어 있는 검찰 조직의 성격상 이러한 업무에는 적합지 않다고 하겠다.

결론적으로 현재 우리가 처한 냉전 체제 해체 이후의 제반 안보 환경을 감안할 때, 국가 정보 기관은 국가 안보의 중추 기관으로서 지속적으로 성장·발전하도록 제도적으로 보장받음과 동시에 국정 수행에 필요 불가결한 통합력과 동원 기능을 갖춘 통치 구조를 만들어야 하겠다.

구체적 방법론은 필자의 문제 제기를 통해 공론화되기를 바라는 마음이나, 우선 고려해볼 수 있는 방안은 과거 국가 정보기관이 담당했던 국정 수행상의 순기능 중 현재의 제반 여건으로 사실상 차단된 기능과, 그동안 검찰이 담당해온 동원 기능 중 정치적 반대 세력과 국민들로부터 순수성을 의심받는 기능들을 묶어 원활한 통치 행위를 보좌할 수 있는 통치 구조 재편 작업을 시급히 착수할 시점이라고 생각한다. 21세기를 코앞에 두고서도 국정원과 검찰의 역할을 둘러싸고 언제까지 정치공방과 국력 낭비를 되풀이할 것인가.