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西海 교전 파장 의도된 서해 도발 DJ 햇볕정책 침몰시키나 베이징 차관급 회담을 앞두고 한국측의 낙관적인 분위기에 찬물을 끼얹은 것이 이번 서해 교전사태였다. 남측의 일방적인 구애를 북한이 모질게 내친 격이다. 중인환시(衆人環視)리에 사랑을 거부당했으니 한국으로서도 이제 내놓고 예전처럼 행동하기는 어렵게 됐다. DJ 햇볕정책은 어디로 향할 것인가송문홍 동아일보 신동아 기자 "예 상보다 수위는 높지만, 일찍부터 일어날 가능성이 있다고 생각했던 일이 실제로 터졌다. 현 시점은 한국의 입지가 과거 어느 때보다 취약해져 있는 상태이고, 반면에 북한이 선택할 수 있는 카드는 계속 증가하던 상황이기 때문이다. 앞으로 한국정부가 북한에 끌려 다니는 국면이 한동안 계속될 것 같다.” 6월15일 오전 서해 연평도 부근 해상에서 남북 해군함정 사이에 교전사태가 터진 직후, 국내 한 정보전문가는 이런 ‘관전평’을 내놓았다. 북한 경비정의 북방한계선(NLL) 침범이 9일째 계속되던 와중에 터진 이번 사건에서 북한 어뢰정과 경비정 등 함정 6척이 침몰하거나 심하게 파손됐다. 이 전문가는 “금강산관광과 베이징 남북 차관급회담의 추이를 지켜봐야하겠지만, 이번 사태가 보다 심각한 국지전 양상으로 발전하지는 않을 것”이라고 덧붙였다. 실제로 한국정부는 이번 사태로 인해 심각한 난관에 봉착하게 될 것으로 보인다. 김대중(金大中) 대통령은 사건이 일어난 당일 대북 포용정책을 일관되게 유지할 생각이라고 천명했지만, 햇볕정책은 안팎의 도전에 직면할 것이 분명하다. 지금까지 애써 공개적인 언급은 피했지만 ‘DJ 햇볕정책 노선’에 내심 불만을 갖고 있던 미국측으로부터 좀더 노골적인 비판에 직면할 수도 있다. 무엇보다 국내 여론의 향배는 DJ 햇볕정책의 탄력성 유지 여부에 결정적인 변수로 작용할 것이다. 여러 정황으로 보아 북한의 이번 서해 도발은 ‘계산된 행동’이라는 게 여러 대북문제 전문가들의 일치된 평가다. 그렇다면 과연 북한의 계산은 무엇일까? 그리고 그 계산의 배경을 이루는 북한의 정세 인식, 다시 말해 최근 한반도 상공을 흐르는 기류의 성격은 어떤 것일까? 마지막으로 그 기류 속에서 햇볕정책의 향방은 어떻게 될까?
여러 전문가들은 이번 서해 교전사태의 절묘한 타이밍에 ‘감탄’을 금치 못하고 있다. 6월 15일 이전에 한반도 주변에서 있었던 주요 이벤트들을 짚어보면 ▲ 윌리엄 페리 미 대북정책 조정관의 평양방문(5월25∼28일)과 미국의 금창리 지하시설 사찰(5월20∼24일) ▲6월21일 중국 베이징에서 남북 차관급회담 개최 합의(6월3일) ▲ 북한 김영남(金永南) 최고인민회의 상임위원장의 중국 방문(6월3∼7일) 등을 들 수 있다. 무엇보다 이번 사건이 남북 차관급회담을 눈 앞에 둔 시점에서 일어났다는 사실은 시사하는 바가 크다. 작년 4월 이후 14개월만에 재개되는 차관급 회담에서 한국은 북한에 비료 20만t을 제공하고(이중 10만t은 6월20일까지 북한에 전달), 이산가족 문제를 차관급 회담의 의제에 올리기로 합의했다. 작년에 열린 차관급 회담과 이번 회담을 비교해보면, ‘거래품목’은 동일하지만 ‘거래조건’에서 일부 변화가 생긴 셈이다. 즉 작년 회담에선 상호주의 원칙을 내세워 비료와 이산 가족문제의 동시 교환을 주장하다가 끝내 협상이 깨져버렸지만, 이번에는 ‘유연한 상호주의’ (혹은 상호주의의 포기)를 통해 남측이 먼저 비료를 제공하고 난 뒤에 이산가족 문제를 협의하기로 했다는 것. 이와 관련, 김대통령은 6월1일 러시아와 몽골 순방을 마치고 가진 기자간담회에서 “며칠만 기다리면 남북관계 진전을 알리는 좋은 소식이 있을 것”이라고 말했는가 하면, 임동원(林東源) 통일부장관은 “정부는 차관급 회담을 앞으로 최고위급(정상) 회담으로 발전시킨다는 복안을 갖고 있다”며 강한 기대감을 표시했다. 한국측의 이런 낙관적인 분위기에 찬물을 끼얹은 것이 이번 서해 교전사태였다. 남측의 일방적인 구애(求愛)를 북한이 모질게 내친 격이라고 할까. 중인환시(衆人環視)리에 사랑을 거부당했으니 한국으로서도 이제 내놓고 예전처럼 행동하기는 어렵게 됐다. 한 전문가의 말. “지금까지 사실 우리 정부가 남북대화 재개를 위해서 굉장히 서둘러왔다는 것은 여러 면에서 감지할 수 있었다. 남북관계 해빙에 대한 기대감도 상당히 높았던 것 같다. 그런데 이번 사태로 예전 속도를 유지하기는 일단 어려워지지 않겠나…. 무엇보다 중요한 것은, 북한이 변화한 게 아무 것도 없는데, 우리 정부만 나서서 국민들 분위기만 띄우려고 애를 써왔다는 말이다.”
그러면 서해 도발을 감행한 북한의 속셈은 무엇일까? 정부출연 연구기관의 한 전문가는 이에 대해 ‘성동격서(聲東擊西)’라는 고사성어로 비유했다. 즉 서해에서 분쟁을 일으킴으로써 베이징 차관회담에서 실리를 구하려 한다는 것. 그러나 사실 이런 분석은 이번 차관급 회담이 합의된 직후부터 일각에서 제기돼왔다. 북한은 작년 차관급 회담이 결렬된 이래 “남측이 비료를 주겠다면 언제든지 당국간 대화를 재개할 수 있다”고 얘기해왔다. 한편 이산가족 문제는 남측에선 인도적 문제라고 보지만, 북측은 정치적 문제라는 입장을 이제껏 바꾼 적이 없다. 이렇게 볼 때 남측이 상호주의 원칙을 깨면서까지 당국간 대화에 나서기를 희망하자 북측으로선 “일단 주겠다는 것은 받고 나서 이산가족문제는 또 다른 빌미를 만들어 깨면 되는 것”이라고 생각했을 법하고, 그 ‘빌미 만들기’가 이번 서해 도발로 현실화됐다는 것이다. 보다 적극적으로는 북한이 미·북간 대화채널 강화, 궁극적으로는 미국과의 평화협정 체결을 목표로 이번 서해 도발을 일으켰다고 보는 시각도 있다. 한 전문가의 말. “서해사태는 북한이 미국과의 평화협정 체결을 노리고 벌인 것이라고 봐야 한다. 북의 전략이란 게 사실 굉장히 일관되고 뻔하다. 경계선도 애매한 바다에서 일촉즉발의 위험한 상황을 조성해서 미국으로 하여금 평화협정을 협상 의제로 받아들이게 하려는 것이다. 마침 페리 미 대북정책 조정관도 북한과 협상을 하겠다고 했으니 타이밍도 잘 들어맞지 않는가.” 마지막으로 이번 사태의 배경에 대한 한 정보전문가의 분석은 이렇다. “최근 들어온 첩보에 의하면, 해주·남포쪽 북한 해군 관계자들의 일처리 솜씨가 서툴러 사태가 필요 이상으로 확대됐고, 북한 내부에서 ‘지금은 남북대화에서 일정 선을 그어야 할 때’라는 목소리가 힘을 얻었으며, 무엇보다 미국쪽에서 북한에게 ‘묘한 메시지’를 전달한 때문이라는 얘기가 있다. 여기서 묘한 메시지란 ‘기본적으로 남북간에 일정 정도 긴장이 없으면 미·북간 현안 해결이 어려워지지 않겠느냐’는 것이었다고 한다.” 결론적으로 이번 서해 교전사태는 6월21일 남북 차관급 회담에 대응한 북한과 미국 정보당국의 ‘합작품’이란 말인데, ‘상식을 뒤엎는’ 이 말의 배경을 여기서 한두 마디로 설명하기란 불가능하다. 한반도 정세 전반을 짚어본 뒤에야 비로소 그 의미를 알 수 있으리라는 것이다. 아무튼 DJ 햇볕정책은 먹장구름을 만났다. 이제 관건은 ‘DJ 햇볕’이 그 먹장구름을 뚫고 계속 북한 땅을 내려쪼일 수 있을지의 여부. 이 부분을 전망해보려면 지난 몇개월간 한반도 상공을 흘러온 기류를 먼저 살펴보고, 그 속에서 햇볕정책 1년 6개월의 공과를 따져보는 게 필요하다.
최 근 있었던 주요 이벤트 중에서 핵심적인 사안이 ‘페리 방북’이라는 데에 이견을 다는 전문가는 별로 없다. 미국 대통령의 친서와 한·일 정상의 구두 메시지를 지니고 방북한 페리 미 대북정책 조정관의 행보가 향후 한반도 기류에 미치게 될 결정적인 영향력 때문이다. 몇 달 전부터 조율과정을 거친 페리 조정관의 이번 방북은 미국의 향후 대북정책 권고안인 이른바 ‘페리 보고서’가 나오는 마지막 단계로 인식돼왔다. 그러나 페리 조정관은 방북 후 워싱턴에서 가진 한 강연에서 보고서 제출시기가 “올 하반기로 늦춰질 것”이라고 밝혔다(6월10일 메리디언 국제센터). 이는 지난 2∼3월 금창리 지하 핵시설 문제로 들끓던 워싱턴의 격앙된 분위기에 비하면 한결 가라앉은 것이고, 방북 직후 회견에서 “수주 이내”라고 대답했던 것과도 상당히 달라진 뉘앙스다. 보고서가 연기된 이유에 대해서 페리 조정관은 “한반도에서 전쟁상태 종식이나 군사적 긴장완화같은 정책 목표들을 어떻게 달성할지에 대해서 아직 확신이 서지 않았다”고 말한 것으로 알려졌다. 그러면서 그는 강석주(姜錫柱) 북한 외교부 제1부상을 미국으로 초청했다. 이런 와중에 6월15일자 ‘중앙일보’는 1면 머릿기사로 페리가 방북해서 전달한 한·미·일 3국의 대북 포괄접근방안에 대해서 북한측이 분명한 거부의사를 밝혔다고 보도했다. 이 기사에는 “북측의 이런 거부반응은 처음부터 예상했던 것이며, 페리 조정관은 북측의 태도변화를 기대하면서 미 의회와 행정부에 제출할 보고서 작성을 늦추고 있다”는 정부 당국자의 논평이 덧붙여졌다. 이 부분에 대한 한 전문가의 평가는 이렇다. “북한이 협상을 완전히 거부하지는 않으리라고 생각한다. 페리 조정관이 방북 때 포괄협상안에 대한 북측의 반응을 듣지 못한 채 나왔고, 그랬기 때문에 강석주 부상을 미국으로 불러 북측 답변을 듣겠다는 것 아닌가. 기본적으로 북한은 한국을 배제한 미·북 협상 구도로 몰고 가려고 할 터인데, 미국도 내심 이것을 바라고 있을 가능성이 많다….” 한편 금창리 지하시설 문제는 5월20∼24일간 미국조사단의 1차 현지조사가 이뤄진 상태다. 아직 공식적인 조사결과는 발표되지 않았지만, 미 국무부는 “조사단이 지하의 광대한 면적에 텅빈 터널들이 뚫려 있는 미완공 장소를 발견했으며, 북한이 터널에 원자로를 설치하기 위한 준비를 했다고 말할 수는 없다는 게 조사단의 초기 평가”라고 밝혔다(5월27일 미 국무부 브리핑). 그런데 이는 작년 8월 이래 미국 조야가 합심해서 그토록 호들갑을 떨어온 데에 비하면 사뭇 싱거운 평가가 아닐 수 없다. 미국 첩보위성이 텅빈 터널을 놓고 핵시설 운운해왔다는 것은 상식적으로 말이 안되기 때문이다. 미국조사단의 현장조사가 이뤄지기 직전인 5월 18일만 해도 일본 NHK방송이 미 국방당국의 위성사진 자료를 제시하면서 금창리에 원자로 냉각수용으로 보이는 2개의 댐과 4개의 터널 등이 있다고 폭로했었다. 그러나 여러 전문가들은 “이같은 ‘용두사미식의 결론’은 일찌감치 예견됐던 것”이라고 말한다. 국내 한 전문가의 설명. “미국으로선 금창리 지하시설이 더 이상 군사시설로 전용되지 않는 게 중요하다. 금창리가 핵시설로 드러나면 미국으로서도 제네바 합의의 기본틀을 유지할 수 없게 된다. 94년 제네바 합의에 부속된 비밀문서, 경수로 공급협정 등에 ‘영변 재처리시설의 대체시설을 만들지 않는다’는 내용이 들어 있기 때문이다.” 다시 말하면 미국으로선 지금 당장 금창리 지하시설의 확실한 실체를 밝히는 것은 바람직하지 않고, 북한의 향후 핵활동을 동결시키는 것만으로 족하다는 것. 이런 맥락에서 미국이 금창리 지하시설에 대한 최종 판단을 빠른 시일 안에 발표할 가능성은 별로 없다는 게 대체적인 시각이다. 이는 그동안 금창리 지하시설 문제가, 그것이 핵시설 여부인지와는 상관없이, 미국의 ‘정치적인’ 대북 견제도구로 주로 활용돼왔음을 보여주는 대목이다.
이런 모든 일들은 도대체 무엇을 의미하는 것일까? 이를 위해서는 작년 하반기 이후 미국측의 대북 동향이 어떻게 흘러왔는지를 살펴봐야 한다. 미국에선 작년 8월 ‘뉴욕타임스’의 금창리 지하시설 첫 보도 및 북한의 대포동 미사일 시험발사 이후 대북 강경론이 부쩍 힘을 얻어오던 상황이었다(‘신동아’ 1999년 4월호 ‘DJ식 일괄타결 vs 미국식 일괄타결’ 참조). 지난 3월 초에는 의회 내 공화계 보수파 인사들의 2단계 대북정책 권고안인 ‘아미티지 보고서’가 공개되면서 군사적 대응수단의 선택 여부를 놓고 한·미간에 한때 갈등국면이 연출되기도 했다. 이와 함께 한국의 햇볕정책에 대한 미국측 관계자들의 조심스런 비판도 그 빈도와 심도가 점차 강해져왔다. 비근한 예가 5월 말에 발표된 미 의회조사국(CRS) 보고서. ‘한국의 햇볕 정책과 그 정치적 맥락’이라는 제목의 이 보고서는 “김대중 정부의 햇볕정책은 초당적 지지를 받지 못하는 김대통령 개인의 정책”이며, “김대통령은 정상회담 등 남북관계 개선을 통해 정치적 입지를 강화하려 하고 있으나, 대북정책에서 사실상 상호주의를 포기한 채 햇볕정책에만 매달릴 경우 더 큰 양보를 기대하는 북한의 도발에 의해 한국의 안보가 흔들릴 위험성이 있다”고 신랄하게 경고했다． 한편, 미국 내의 이런 기류에 대해서 한 전문가는 DJ정부 출범 이후 한·미간의 역할론 차이로 설명하기도 했다. “98년 내내 DJ정부는 정경분리에 입각한 경협을 강조하고, 북한에 대한 지원사격에 열심이었다. 김대통령이 작년 6월 워싱턴을 방문해서 대북 경제제재 해제를 요청한 게 대표적인 예다. 한 마디로 한국은 ‘좋은 사람(good guy)’ 역할만 하려고 했다. 반면에 미국은 금창리 지하핵시설의 예에서 보듯 군사·안보에 치중하는 ‘악역(bad guy)’ 역할을 주로 해야했다.” 이런 상황에서 미국이 내놓은 카드가 대북정책 조정관이라는 직책의 신설이었다. 그리고 이 자리에 중량급 인사인 윌리엄 페리 전 국방장관을 임명했다. 여러 전문가들이 무릎을 치며 감탄하는 게 바로 이 대목이다. 즉 페리 대북정책 조정관이라는 카드는 한·미 공조체제에서 한국에 끌려다니던 미국이 주도권을 잡는 결정적인 동인이 됐다는 것. 이것이 이른바 ‘페리 효과’인데, 한 정보 전문가는 이렇게 말했다. “미국이 페리 전 국방장관을 대북정책 조정관으로 임명한 것은 일차적으로 국내용이다. 의회 내 공화계 강경파의 반발을 무마하고, 차기 정권의 대북정책 기조를 입안하기 위한 역할이 그에게 주어졌다는 말이다. 그런데 현재 국면에서 보면 ‘페리 조정관’은 이보다 훨씬 다목적이었다는 사실이 분명해지고 있다. 즉 자꾸만 독자 노선으로 나가려는 한국을 ‘무력화’시키고, 미국 차기 정권의 한반도 주변에서의 입지를 보다 확실하게 강화시키겠다는 의도를 가진 것이었다는 말이다. 그런 점에서 앞으로 언제 나올지도 모르게 된 페리 보고서는 일종의 ‘공갈포’였다고 할 수밖에 없다.”
페리보고서가 공갈포라는 말은 그 내용이나 제출 시기 등이 미국의 이해관계에 따라 좌우된다는 뜻인데, 이 대목에 대해서는 조금 장황한 배경설명이 필요하다. 김대중정부가 출범 이래 일관되게 견지하고 있는 햇볕정책의 배경에는 ‘한반도 문제의 재(再)한반도화’, 즉 “더 이상 우리 문제에서 주변 강대국들에게 끌려다니기 싫다”는 인식 구조가 깔려 있다. 이는 김대통령과 대북정책에 관한 한 김대통령의 분신으로 불리는 임동원 통일부장관의 기본적인 대북 인식, 즉 “북한은 대화가 가능한 상대”라는 생각과 일맥상통한다. 이런 인식이 보다 직설적으로 표현된 것이 올해 초 김대통령이 발언한 “한반도 냉전구조를 종식시켜야 한다”(1월4일 국가안전보장회의) “한반도 분단에 책임있는 강대국들이 한반도 평화에 적극 협력해야 한다”(3·1절 기념사) 등이었다. 김대통령이 북한문제의 근본적인 해결책으로 제시한 일괄타결론도 같은 맥락에서 나온 것. 여기서 한 걸음 더 나아간 게 “북한은 최근 미군이 ‘평화군’으로 남는다면 남한에 주둔 해도 좋다는 말을 했다”(4월6일)는 김대통령의 발언 해프닝, 즉 ‘주한미군 지위변경’ 문제였다. 이 발언은 그 파문의 심각성을 깨달은 정부가 급히 국가안보회의(NSC)를 소집해 입장을 재정리함으로써 진정됐지만, 미국에겐 대단히 충격적인 발언이었으리라는 게 한 전문가의 말이다. “평화유지군(PKF)이란 분쟁 당사자 양측이 합의할 경우에만 들어올 수 있고, 어느 일방이 나가라고 요구하면 즉각 철수해야 한다. 코소보, 마케도니아, 보스니아 등 이제까지 모든 전례가 그렇다. 따라서 대단히 불안정한 지위인 평화유지군은 한반도에 심대한 국익이 걸려 있는 미국으로선 결코 받아들일 수 없는 구상인 셈이다. 다시 말해서, 주한미군 지위 변경이 평화유지군을 의미하는 것이라면 한미동맹은 해소될 수밖에 없다.” 그는 또 “김대통령 주변의 리버럴한 이데올로기들은 ‘주한미군의 역사적 사명은 끝났다'고 공공연히 말하고 다니는데, ‘그 이후’에 대한 구체적인 구상이 없이 이런 얘기를 하는 건 보수와 진보의 구별을 떠나서 정말 심각한 문제”라고 비판했다. 결론적으로 미국은 이제까지 페리 보고서를 손에 쥐고 흔들어 보임으로써 김대통령의 이런 ‘독자노선’을 성공적으로 견제할 수 있었다. 즉 북한이 1단계 포용정책을 받아들이지 않을 경우 2단계 무력행사를 고려해야 한다는 미국 내 보수파의 강경론 (물론 ‘최후의 수단’이라는 단서가 항상 따라 다녔지만)이 한국을 줄곧 긴장시켰고, 보고서 제출 시기를 계속 늦춤으로써 한국측의 진을 뺐다는 것. 실제로 김대통령의 주한미군 지위변경 발언 해프닝 이후 한국이 점차 미국의 눈치를 살피는 국면으로 전환됐다는 게 여러 전문가들의 진단이다. 한·미·일 고위정책협의회가 운영되고 있다지만, 이것 역시 ‘정책조율’이 아니라 미국의 입장을 주도적으로 관철시키는 도구가 아니냐는 것이다.
이제 북한의 최근 대외관계를 살펴볼 차례다. 북한의 대외활동 중에서 가장 눈에 띄는 이벤트는 김영남 최고인민회의 상임위원장의 중국 방문(6월3∼7일)이었다. 홍성남(洪成南) 총리와 백남순(白南淳) 외무상, 김일철(金鎰喆) 인민무력상, 최태복(崔泰福) 노동당비서 등 약 50명의 대표단과 함께 중국을 방문한 김영남의 행보가 주목받은 이유는 향후 동북아 질서재편과 관련한 조중(朝中) 관계의 앞날을 점칠 수 있는 중요한 계기였기 때문이다. 이 방문은 특히 미국내 여론을 들끓게 만든 중국 스파이 사건과 유고주재 중국대사관 오폭(誤爆) 사건으로 미·중 관계가 악화돼 있는 상황에서 이뤄졌다는 데 관계자들의 관심을 모았다. 즉 북한이 미·중 갈등상황을 여하히 자국 이익을 최대한 보장받는 방향으로 활용하느냐가 관전 포인트. 이와 관련, 한 중국쪽 소식통은 “요즘 베이징에선 미국의 패권주의에 노골적으로 불만을 표시해온 러시아까지 포함해서 이른바 미·일에 대항하는 ‘북·중·러 3각동맹’ 얘기까지 거론되고 있다”고 전했다. 그는 그 근거로서 ▲발칸반도에 NATO가 진주하는 것에 대한 불안감이 극도로 증폭돼 있는 러시아로서는 앞으로 동북아에서 새 활로를 찾을 가능성이 높고 ▲중국은 장쩌민(江澤民) 주석의 유럽순방이 별무 성과로 끝나는 등 대외관계에서 미국의 패권 때문에 한계를 느끼고 있으며 ▲북한은 중·러가 동병상련의 입장에 있을 때 자신이 강력한 대미 협상력을 가질 수 있다고 생각한다는 점 등을 들었다. 흥미로운 것은 장쩌민 중국 국가주석이 김영남 상임위원장을 만난 자리에서 “남북한의 관계개선을 희망하며 북한이 미국, 일본, EU 등 서방국가와 관계를 개선해 최종적으로 관계를 정상화하는 것을 지지한다”고 말한 대목. 액면상으로 보면 북한을 놓고 벌이는 미·중 경쟁에서 한 발 빼는 입장을 보인 것이다. 이에 대해 한 중국 전문가는 “중국은 세계적 문제에서 미국과 패권적 딜레마에 빠져 있지만, 지역적 문제인 동북아 안정을 위해 북한의 대미·대일관계 개선을 지지한 것”이라고 설명했다. 그러나 이번 김영남 방중에 대한 전문가들의 대체적인 평가는 북한은 ‘대미 협상력 강화를 위한 중국 카드’를 확보했다는 것이다. 즉 북한은 미국으로부터 더 많은 것을 얻어내기 위해서 ‘중국 카드’를 활용할 수 있고, 반대로 중국으로부터 더 많은 것을 끌어내기 위해 ‘미국 카드’를 활용할 수도 있게 됐다는 것. 이렇게 볼 때 북한은 미국, 중국, 러시아 등 한반도 주변 4강 모두에 대해 최근 몇 년 사이 가장 활발한 접촉을 벌이고 있다고 볼 수 있다. 페리 방북, 김영남 방중 외에도 6월 초에 이고르 이바노프 러시아 외무장관의 방북 등이 이어졌기 때문이다.
한편 북한의 국내사정은 작년에 비해 월등 나아졌다는 게 일반적인 평가다. 여기에는 그동안 꾸준히 유입된 해외 원조와 함께, 특히 금강산관광 6개월 동안 현대그룹이 북한에 지불한 대가 1억5000만 달러의 현금이 큰 역할을 했다는 것. 한 북한경제 전문가의 말이다. “현대그룹의 금강산관광은 흔히 햇볕정책의 상징적인 성과로 손꼽히지만 그만큼 부작용도 많았다. 가장 심각한 게 현대그룹 이외 여타 한국기업의 대북경협 사업이 DJ정부 출범 이래 사실상 중단됐다는 점을 들 수 있다. 여기엔 물론 작년의 IMF 상황도 원인이 됐지만 다른 일면으론 현대그룹의 ‘통 큰’ 사업규모가 ‘대북사업 입장료’를 대폭 올려놓았다는 점도 크게 작용했다. 올해 들어서는 사실상 북한 방문 비자를 받은 한국 기업인이 거의 없을 정도다. 이렇게 보면 김대중정부의 정경분리 원칙과 경협확대 노력이 오히려 경협에 마이너스 요인으로 작용했다고 볼 수도 있다.” 그는 북한측의 나아진 경제사정을 보여주는 하나의 예로 라진·선봉지역의 최근 변화상을 예로 들었다. 북한의 대표적인 경제특구로 개방의 가늠자 역할을 했던 이 지역의 명칭이 작년 하반기 이래로 ‘자유경제무역지대’에서 ‘자유’를 뗀 그냥 ‘경제무역지대’로 불리고 있으며, 북한 내부에서 라진·선봉지역을 담당해온 조직과 관료들의 위상이 약화됐다는 것. 앞의 북한경제 전문가는 “라진·선봉지역이 ‘자본주의 오염의 위험’ 속에서 7년간 유치한 외국자본이 6300만 달러에 불과했지만 ‘오염의 위험성’이 별로 없는 금강산 관광은 6개월 관광의 대가가 1억5000만달러였다는 사실이 북한당국에 주는 시사점이 클 것”이라고 말했다. 한편 북한은 지난 4월9일 최고인민회의 제10기 제2차회의에서 ‘생산수단에 대한 사회주의적 소유에 기초하고 있는 계획경제’와 ‘자립적 민족경제 토대를 강화하기 위한 인민경제 계획법’을 채택했다. 여기서 대두된 것이 자립적 민족경제 건설노선과 사회주의 계획경제 노선. 이에 대한 전문가들의 설명은 이렇다. “자립적 민족경제 건설노선은 북한이 한국의 IMF 상황을 목도하면서 개혁·개방에 소극적인 입장이 강화되고 있음을 보여주는 하나의 예가 될 수 있다. 다시 말해 북한은 ‘경제를 개방하면 언제라도 남한처럼 미 제국주의자들에게 당할 수 있다’는 교훈을 얻었다는 것이다. 한편 인민경제계획법은 지난 몇 년간 ‘계획’을 세울 수 없을 정도로 침체됐던 북한 경제가 이제 웬만큼 정상화되고 있음을 보여준다. 이 법에 의거해 내년도 계획을 세우려면 올해 10월 경까지 각 단위에서 통계숫자가 올라가야 한다. 북한이 최근 베이징 차관급 회담을 수용해서 비료 20만t을 받겠다고 나선 것도 내년도 계획 수립을 위한 자원확보라고 볼 수 있는 셈이다.”
대 북정책은 김대중 정부의 ‘전공’으로 첫 손에 꼽히는 분야다. 지금까지 실시된 대부분의 여론조사에서도 국민들이 김대중 정부가 가장 잘하고 있다고 손꼽은 분야가 바로 대북정책 부문이다. 그러나 전문가 그룹의 평가는 이런 일반적인 시각과는 조금 다르다. 한 관계자는 이를 두고 “이 정부가 매를 벌고 있다”고 표현했다. “DJ정부의 가장 안타까운 점이 온당한 비판을 수용하는 데에 인색하다는 점이다. 그동안 햇볕정책에 대해서 한마디 하면 마치 보수반동, 수구파로 몰릴 것같은 분위기가 계속돼왔는데, 이런 태도는 이 정부가 아직까지도 야당 체질에서 벗어나지 못하고 있는 게 아닌가 하는 생각을 갖게 한다. 정책이란 건전한 비판을 수용하고 국민적 합의를 형성하면서 내용적으로 충실해진다. 그런데 이 정부는 비판을 용납하려 하지 않았다. 비유하자면, 권투선수는 작은 펀치를 무수히 맞아가면서 맷집을 키워나가는 것인데, 이 정부의 햇볕정책은 그런 작은 펀치를 모두 피하려고 하다가 나중에 강 펀치 한방에 KO당할 수 있다는 것이다.” 다른 한 북한 전문가는 얼마 전 대북정책 관련 세미나에 참석했을 때의 경험담을 얘기했다. “그 날 행사에는 학자 출신으로 DJ정부 대북정책 이론가로서 정부에 들어간 사람이 나와서 발표를 했는데, 그가 세미나 후 식사할 때 ‘햇볕정책에 대해 이러쿵 저러쿵 말들이 많은데, 비판을 하려면 대안을 제시하라’고 말하는 것을 얼핏 들었다. ‘저건 아닌데…’ 하는 생각이 들었다. 햇볕정책 자체를 반대하는 사람도 물론 없지는 않을 것이다. 그러나 대부분 학자들은 햇볕 정책이라는 기본 원칙에는 동의하면서, 그 구체적인 내용과 정책집행과정에 대해서 비판을 제기하고 있는 것이다. 정부 안에서 일하는 사람들은 이걸 아직도 ‘햇볕정책 자체에 대한 반대’로 생각하고 있다는 게 안타까웠다….”
먼저, 거칠게나마 햇볕정책의 1년4개월의 비용-효과분석을 시도해보자. 햇볕정책에 들어간 ‘비용’의 경우 우리 정부와 민간 비정부단체(NGO) 등이 작년 2월 DJ정부 출범 이래 북한측에 제공한 현금과 현물을 계산하면 총 4897만 달러에 이른다(자료 ‘대북지원 현황 및 향후 추진방향’ 1999년 5월11일자 통일부 인터넷 웹사이트). 여기에는 올 3월 한적(韓赤) 주도로 북한에 지원한 비료 5만t(약 180억원)이 포함돼 있다. 그러나 6월21일 베이징 차관급회담의 성사 조건으로 북한에 주기로 한 비료 20만t의 비용은 빠져 있다. 또 금강산관광의 대가로 현대가 북한에 지불한 돈 1억5000만 달러(98년 12년∼99년 5월까지 매달 2500만달러)가 있다. 두 가지를 합치면 1억9897만 달러. 우리 돈으로 하면 약 2388억원에 해당된다(환율 1달러=1200원 기준). 이 돈을 1998년 2월25일부터 1999년 5월 말까지의 날수 약 460일로 나눠보면, 약 5억2000만원이 나온다. 즉 DJ정부는 출범 이래 5월 말까지 하루도 빠짐없이 매일 북한에게 5억 2000만원씩을 지원해줬다는 얘기다. 1998년이 IMF라는 초유의 사태로 온 국민이 허리띠를 졸라매야 했던 시기였다는 점에서 보면, 5억2000만원은 결코 작은 돈이 아니다. DJ정부는 단순히 경제적으로만 북한을 지원한 게 아니었다. 김대통령이 ▲미국에게 대북 경제제재를 해제하라고 요청하고 ▲미국과 일본이 북한과 수교하는 것이 바람직하다고 말했으며 ▲북한이 선호할 수 있는 일괄타결안을 제시하고 ▲주한미군 지위변경에 관해 언급한 일 등등이 모두 북한을 ‘고려한’ 발언이었고, 이는 돈으로 환산할 수 없을만큼 큰 지원이었다. 이런 ‘투자’는 물론 북한이 전향적으로 남북대화에 나오고 한반도 평화통일을 위해 한걸음 나아가자는 취지에서 이뤄졌다지만, 북한은 남측이 주는 것만 받고 챙기면서 남쪽의 기대에는 부응하지 않았다. 햇볕정책 1년4개월간 우리가 얻은 것이라곤 사실상 금강산 관광 뿐인데, 이나마 북쪽에게는 당국간 협상의 결과가 아닌 기업간 교류의 산물로 인식되고 있을 뿐이다. 오히려 북한은 한국에 대한 비난 공세를 갈수록 높여왔다. 최근 베이징에서 만난 한 소식통은 “북한 내부에선 ‘DJ보다는 차라리 YS가 나았다’는 얘기가 나오고 있을 정도”라고 전했다. 북한은 햇볕정책을 ‘독이 든 사과’로 인식하고 있다는 것이다. “북한에선 DJ정부가 남북경협을 오히려 가로막고 있다고 생각하고 있는 듯하다. 자기네는 이런저런 한국기업들의 대북사업 진출 노력에 여러 차례 협조적으로 나왔는데, 한국의 통일부가 현대그룹 외에는 대북사업 진출 업체를 계속 가로막아 왔다는 것이다. 그들은 자기네 땅에서 하는 사업에 대해서 마치 통일부가 독점권을 쥐고서 흔드는 모양새라고 비난하고 있다.” 그런 점에서 금강산 관광개발을 둘러싼 현대그룹의 독점권 확보 문제는 앞으로 난항을 겪을 것으로 보인다. 금강산관광 협상 당시 우리 정부와 현대그룹측은 “30년 독점권을 확보했다”고 했지만, 북한측에서는 “독점권을 준 일이 없다”고 맞서고 있기 때문. 따라서 북한은 향후 현대그룹이 외국인 관광 등 새 사업을 시작할 때마다 개별 협상을 해야 한다는 입장을 고수하고 있는 것으로 알려졌다. 다시 베이징 소식통의 말이다. “금강산 관광은 남쪽에서 문제가 일어나지 않는 한 어쨌든 계속될 것이다. 관광이 계속되는 한 북한은 현대그룹으로부터 돈을 받을 수 있으므로 적어도 북한측이 먼저 문제를 제기 하지는 않을 것이기 때문이다. 그러나 관광 개시 6개월이 지난 지금 통일교가 제출한 금강산 1일관광 사업건도 마냥 방치해둘 수 없는 상태이고 현대측의 독점권 문제도 어떤 식으로든 결론을 내야 할 입장이기 때문에 잡음이 일어날 소지가 크다.”
그러면 햇볕정책의 1년 4개월에는 어떤 비판의 소리가 있는지 여러 전문가들의 의견을 종합해서 열거해보자. 첫째, 한 정보전문가는 “햇볕정책 1년 4개월 사이에 한국은 활용할 수 있는 카드를 거의 다 써버렸다”고 말한다. 미국은 지난 몇 달간 소위 ‘페리효과’의 약효를 톡톡히 봤고, 중국은 최근 김영남 방중으로 대북 연결고리를 재점검했다. 일본 역시 무라야마 도미이치 전 총리를 단장으로 한 의원단이 평양을 방문할 준비를 하는 등 본격적인 대북 교섭에 나설 움직임을 보이고 있다. 반면에 우리는 시종 포용정책을 견지하는 과정에서 성과는 없이 북한에게 보여줄 수 있는 것을 다 보여줬다. 남북대화를 서두르지 않겠다고 누차 공언했으면서도 실제론 굉장히 서둘렀다는 흔적이 곳곳에서 감지된다는 것. 일과성 해프닝으로 그쳤지만 주한미군 지위변경 문제까지 나왔다는 것도 그런 예 중 하나이고, 이는 오히려 미국을 불편하게 만드는 결과를 가져왔다. 앞의 정보전문가는 “이제 한국이 북한에 대해 독자적으로 내보일 카드로 과연 어떤 것이 남아 있는지 묻고 싶다”고 덧붙였다. “비근한 예가 6월21일 베이징에서 예정된 차관급 회담이다. 이 회담은 우리가 작년에 견지했던 상호주의를 포기했기 때문에 성사된 것이다. 엄밀하게 말하면, 우리가 북측에 주기로 한 비료 20만t은 북측이 이산가족문제를 회담 의제로 받아들이게 한 조건이지, 이산가족 문제의 해결에 대한 대가는 아니지 않느냐는 말이다. 우리가 기왕에 천명한 원칙을 저버리면서까지 당국간 대화를 서둘러야 할 이유가 무엇인지, 거기서 우리가 기대하는 것이 무엇인지에 대해서 정부는 대답해야 한다. 북한이 비료를 받은 뒤 이산가족 문제 협의를 거부할 때 우리의 대응책은 무엇인지, 아니면 그런 결과를 회피할 보장각서라도 받을 작정인지를 분명하게 밝혀야 한다는 것이다.” 둘째, 이렇게 서두르다 보니 결과적으로 북한의 입장만을 강화시켜준 꼴이 됐다. 우리의 처지와는 반대로 지난 1년 사이에 북한이 활용할 수 있는 카드는 오히려 늘어났다는 것인데, 그 결과 의미있는 남북대화는 더 멀어졌다는 게 여러 전문가들의 말이다. 한편 북한은 미국과 양자간 대화를 열 가능성을 남겨 두고 있고, 그 과정에서 강화된 중국 카드를 활용할 수 있다. 경제적으로도 최악의 상황에서 벗어났다는 게 대체적인 분석이다. 한 전문가의 말. “과거에는 예를 들어 김달현 북한 부총리가 서울을 방문한다든지 하는 류의 게임이 있었다. 그런데 화해협력을 그토록 강조한 이 정부에 와서는 상징적인 의미 외에 실제적인 교류 협력 효과는 미약한 금강산관광 말고는 도대체 이뤄진 일이 없다. 정부는 ‘북한이 거부해서 안됐다’고 항변하겠지만, 그런 북한을 끌어내는 게 바로 전략 아닌가. 솔직히 말해 지금으로선 향후 실속있는 교류가 이뤄질 수 있을지도 의심스럽다.”
셋째, 우리 정부는 지금까지 냉전체제 해체, 일괄타결 등 추상적인 원칙을 주로 천명했을 뿐 그것을 어떻게 현실화시키겠다는 식의 구체적인 전략·전술을 아직까지도 갖고 있지 못하다는 비판이다. 이는 달리 말하면, 햇볕정책 자체에 단계별로 세분화, 구체화된 목표치를 과연 갖고 있느냐는 질문이다. “대통령이 냉전구조 해체를 얘기한 뒤로는 더 불안해진 느낌이다. 코소보니 보스니아 사태가 모두 대안도 마련돼지 않은 상태에서 냉전구조가 해체됐기 때문에 일어난 게 아닌가. 이 정부의 일부 이데올로그들이 주한미군의 역사적 사명이 끝났다고 말하는 것도 같은 맥락이다. 문제는 냉전해체 이후에 우리가 한반도의 향후 전망에 대해서 어떤 구상을 갖고 있는가인데, 예를 들어 북한과 협정을 맺는다고 해서 그것만으로 우리의 안전이 확실하게 보장되는 것은 아니라는 말이다.” 넷째, 김대통령은 “주변 4강으로부터 햇볕정책에 대한 지지를 이끌어냈다” “미국과 일본이 북한과 관계를 정상화하는 게 바람직하다” 등의 발언을 했는데, 주변 4강에 대한 협조와 승인을 얻는다는 외교가 오히려 4강을 한반도에 끌어들여서 우리의 선택권을 고갈시키는 결과로 나타나지 않을지 심사숙고해야 한다는 것이다. 한 안보전문가의 말. “지금 한반도 주변에는 일·러간 평화조약, 중·러간 전략적 동반자관계 등등 연쇄적인 질서재편이 일어나고 있고, 이런 일들은 우리 안보에 심대한 이해관계를 갖는 사항들이다. 그런데 우리는 이런 4강의 움직임을 도외시한 채 남북한 관계에만 매달려왔다. 항상 4강 외교를 통해서 햇볕정책의 지지를 얻어냈다는 식이다. 그러나 진정한 의미의 안보정책이란 남북 관계 이전에 주변 4강과의 항구적, 근본적인 관계를 설정하는 일이다. 그런 점에서 우리에겐 안보정책이 없는 것이나 마찬가지다.” 다른 한편 한반도 주변정세에서 한국이 왕따당하는 현상을 우려하는 목소리도 높다. 그동안 한국은 나름의 ‘독자노선’을 지향하면서 미국에게 “유사시에 과연 한국을 믿을 수 있겠는가”라는 의구심을 갖게 했다. 한국 정부는 중국에게 의지할 수도 있다는 기색을 얼핏 비치기도 했지만, 중국으로선 남북한 관계에서 어느 한 편의 손을 들어줄 처지가 아니다. 그렇다고 일본이나 러시아와 긴밀한 관계를 설정해놓은 것도 아니고 보면, 유사시 우리 입장을 대변해줄 세력이 과연 누구이겠느냐는 질문이다. 지금 한반도는 격랑 속으로 들어가고 있다는 데에 대부분 전문가들은 동의한다. 과연 햇볕 정책은 그 격랑 속에서 살아남을 것인가.
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