마이다스동아일보[동아일보매거진:신동아9904월호]

시론

김대중 정부가 빠질수 있는 ‘신자유주의 함정’

왜 빅딜을 해야 하는지, 해야 한다면 어떤 빅딜이 바람직한지, 왜 외자유치를 해야 하는지, 그러자면 어떤 유의 외자유치가 바람직한지 면밀히 따져봐야 한다.

안병영 〈연세대 교수·행정학〉

어 느 시대나 그 시대를 휩쓰는 사조(思潮)가 있기 마련이다. 1950년부터 약 4반세기 동안 유럽을 풍미했던 시대정신은 사회민주주의였고, 그 제도적 표현은 복지국가였다. 그러나 1980년을 전후하여 유럽 전역에서 사민주의는 거의 퇴조했고, 복지국가는 위기로 몰렸다. 이러한 시대변화를 견인한 가장 큰 동력은 세계화였고, 그 이념적 바탕은 신자유주의였다.

그후 약 20년이 경과한 오늘, 서구에서는 신자유주의를 표방하던 우파정권이 줄지어 무너지고 다시 사민주의가 급부상하고 있다. 역사는 다시 반전(反轉)하는가. 그러나 오늘날 서구의 사민주의는 20~30년 전의 그 사민주의가 아니다. 냉전시대의 사민주의는 자본주의와 마르크스주의 간의 「제3의 길」을 추구하였으나, 오늘의 사민주의는 오히려 자유주의와 구(舊) 사민주의 간의 「제3의 길」을 지향한다. 그러므로 오늘의 사민주의는 자유주의의 세례를 받고 그에 적응한, 변모한 사민주의다. 그런 의미에서 유럽에서 신자유주의에 대한 저항이 움트고 있는 것은 사실이지만, 세계의 시계는 아직도 신자유주의를 가리키고 있다.

주지하듯이 세계화주의자들은 국가를 불신하고 시장을 신뢰한다. 따라서 자유시장을 부추기는 모든 가치들을 빠짐없이 선호한다. 자유화, 탈규제, 민영화, 경쟁, 효율성, 유연화(柔軟化) 등이 그것이다. 바로 이 신자유주의는 전후 서구에 나타난 계급적 타협의 산물인 복지국가는 물론 개발도상국의 발전주의 국가까지도 똑같이 무력화시키면서 이제 전세계를 휩쓰는 시대정신으로 부상했다. 이제 많은 이가 세계화와 신자유주의는 「불가항력적이고, 아무도 통제할 수 없는 힘」으로 인식하고 있고, 바로 그 때문에 그 위력은 더욱 위협적이다. 그런 의미에서 신자유주의는 이미 신화성(神話性)을 지닌다.

세계화는 실로 불가역(不可逆)의 기세로 세계를 휩쓸고 있다. 자본, 재화, 노동, 정보, 문화가 국경을 넘어 전지구적으로 교류·확산되고 있고, 글로벌 생산네트워크의 형성, 금융자본의 세계화가 급속도로 진행되고 있다. 정보통신혁명, 운송혁명, 생산기술혁명이 세계화를 가속화하는 데 크게 기여하고 있다. 경제적 세계화가 주도하고 있으나 정치·이념적 세계화도 빠른 속도로 확산되어, 이제 「신자유주의적 국정운영양식(neo-liberal mode of governance)」이 많은 나라에서 뿌리내리고 있다.

세계화의 그림자

신자유주의자들에 따르면, 경제적 세계화는 경쟁·혁신·기술개발·자원의 효율적 배분을 통하여 최대한의 경제적 복지를 가져올 수 있다고 주장한다. 그러나 이러한 가정은 세계의 부국(富國)들이 빈국(貧國)들의 경제적 발전잠재력을 키워주고, 민주적 국정운영능력이 신장되도록 도와줄 때, 그리고 글로벌 번영을 함께 나눌 때 비로소 가능한 것이다. 그런데 불행히도 현실적 국제정치 경제질서는 그렇지 못하다.

세계화가 안고 있는 문제의 하나는 신자유주의자 및 다양한 글로벌 행동역들이 IMF 구제기금을 받은 나라를 포함하여 뒤진 나라들에게 제시하는, 혹은 강요하는 다양한 처방들이 실제로 「강제적 사회화」 과정이라는 것이다. 그것은 당사자간의 합의에 의한 것이라기보다 미국을 비롯한 선진자본주의 몇 나라 혹은 국제금융자본간의 명시적 혹은 묵시적인 합의의 결과라는 것이다. 따라서 여기서 처방을 제시하는 자와 이를 수용하는 자간에 분명한 권력격차가 존재하며, 이러한 관행은 민주적 합의과정과는 거리가 먼 것임에 틀림없다. 오늘날과 같은 글로벌 경제상황에서 가난한 나라들이나 개발도상국들은 너나 할 것 없이 재화를 수출해야 하고, 새로운 테크놀로지를 수입하고, 재정지원을 위해 손을 벌려야 한다. 따라서 이들 나라들은 경제적 세계화의 소극적 관련자일 수밖에 없다. 경제의 범지구화 과정은 신자유주의자들이 주장하듯이 「자연스러운 과정」이 아니라, 미국을 비롯한 서구 선진국 정부들이 조직적으로 노력한 결과라는 점이다.

무엇보다 범지구적으로 볼 때, 세계화는 불균등하게 진행되고 있다. 세계화는 미국과 유럽 그리고 일본이라는 세 개의 거시지역을 기본 축으로 전개되며, 따라서 자본·기술·투자의 이동은 이들 나라에 집중되고 있다. 또한 세계화가 진전될수록 이들 3극(極) 지역의 글로벌 경제와 그 바깥쪽에 있는 저개발국가의 비글로벌 경제 간의 연계는 점차 약화되고, 양자간의 격차는 더욱 벌어진다는 사실이다. 이러한 각국간의 신분격차는 이들 나라간 정치권력적 역학관계에서도 간단없이 투영된다. 약소국의 정치적 발언권은 날이 갈수록 약화되고, 따라서 글로벌 수준의 민주정치과정은 기대하기 어렵다.

세계화는 시장에서 승자에게는 상을 주고 열패자에게는 벌을 준다. 따라서 세계화의 흐름에 성공적으로 편승한 나라의 산업부문, 직종, 집단이나 개인은 경제적 풍요를 구가할 수 있다. 그러나 그 과정에 소외되거나 탈락된 나라의 산업부문, 직종 집단이나 개인은 경제적으로 크게 낙후해 앞선 자와 뒤진 자 간의 격차는 크게 벌어진다. 이처럼 세계화가 풍미하는 가운데 선·후진국을 막론하고 소득 불평등은 심화되고, 복지와 노동 부문은 크게 뒷걸음치며, 사회적 형평성과 연대성(連帶性)은 서서히 무너진다.

신자유주의 노선에 철저했던 영국의 경우, 1977년에 전체 인구 중 가장 부유한 20%의 소득이 가장 빈곤한 20%가 얻는 것의 4배였으나, 1991년에는 두 소득집단 간의 소득격차가 7배로 늘었다. 세계화의 충격 속에서 IMF 구제금융시대를 호홉하고 있는 우리의 경우도 빈부격차와 고용불평등은 심각한 사회현상으로 나타나고 있다. 최근 통계에 따르면, 한달 소득 55만원 미만인 최하위 가구 3.7%와 495만원 이상 가구 2.4% 간의 월평균 소득격차는 1997년 2분기 620만원에서 1998년 2분기 988만원으로 50% 이상 급격히 확대되었다. 그런가 하면 IMF파도에 고용불평등은 계속 심화되어 특히 저학력자, 여성, 장애인 등 우리 사회의 뒤진 자들은 실직의 아픔을 가장 먼저 체험하게 됐다. 계급적으로 볼 때, 노동계급의 사회경제적 입지는 크게 떨어진다. 세계화에 따라 기업들은 손쉽게 해외로 생산시설을 옮기고 저렴한 현지 노동력을 고용한다. 그런데 이동이 부자유한 노동자들은 구조조정과정에 대량실업을 당하고, 테크놀로지의 발전 등으로 직장불안정이 증대된다. 뿐만 아니라 노조 약화로 노동자의 권리를 위협받게 된다.

서구 선진국의 경우 이미 자본주의의 황금기에 완벽에 가까운 사회보장체제를 구축하고 1970년대 이후 고성장·저실업의 경제상황을 맞았다. 그러나 대부분의 개도국은 사회안전망이 제대로 갖춰지지 않은 형편에서 급격하게 저성장·고실업 상황으로 변화하였기 때문에 세계화의 충격에 대한 사회적 면역력은 현저하게 낮은 실정이다. 더욱이 이들 나라의 사회복지 공급체계는 고성장·저실업을 전제로 설계되었기 때문에 현재와 같은 저성장·고실업의 경제상황에 적절하게 대처하기 어렵다. 이래 저래 세계화의 격류 속에서 뒤진 나라, 뒤진 계급, 그리고 뒤진 자들은 엄청난 멍에를 짊어지고 살아가지 않으면 안 된다.

1997년의 아시아 외환위기에서 보듯 무엇보다 투기성 단기자금의 급속한 이동은 후진국 국민들을 엄청난 고통으로 몰아넣었다. 문제는 단기적으로 이를 해결할 수 있는 뾰족한 방안이 별로 눈에 띄지 않는다는 것이다. 최근 이러한 세계화 추세와 신자유주의에 대해 비판의 소리가 높다. 교황 요한 바오로 2세는 지난 1월 남미를 순항하던 길에 『세계화한 경제는 사회적 정의의 원칙에 따라 점검받아야 하며, 신자유주의는 이익과 시장의 법칙을 유일무이한 절대선으로 간주해 오히려 빈곤과 불평등을 심화시켰다』며 세계화 비판의 강도를 높였다. 바로 얼마 전 폐막한 스위스 다보스 세계경제포럼(WEF)에서도 「세계화 책임론」이 거론됐는데, 여기서 코피 아난 유엔 사무총장은 『이제 단기적 이익만을 추구하는 글로벌 시장과 인권·환경 등 인류의 보편적이고 소중한 가치 중 하나를 선택해야 할 순간』이라고 설파했다. 최근에는 미국의 유력지 「워싱턴 포스트」까지도 『미국이 요구하는 개방된 시장경제로 인해 세계경제가 차례로 무너지고 있는 현실을 보면서 세계화에 의문을 제기하지 않을 수 없다』고 지적하기에 이르렀다.

「문민정부」 세계화와 크게 다를 것 없는 「국민의 정부」

돌이켜보면 1995년 이후 세계화는 김영삼(金泳三)정부의 주요 국정지표로 등장했다. 김영삼 정부의 「세계화 비전」은 장밋빛 기대로 가득 차 있었다. 우리의 모든 생활영역이 하루 빨리 세계화되어야 하며, 그렇게 되면 우리 나라도 「세계중심국가」가 될 수 있다고 보았다. 그런 의미에서 세계화는 분명히 정의되지도 않은 채, 마치 금과옥조처럼 떠받들어졌고, 그것이 안고 있는 어두운 그림자에 대해서는 별다른 회의나 우려가 없었다.

그러나 문민정부가 신자유주의 교리에 따라 섣불리 시행한 시장자율화정책은 이른바 환란(換亂)을 불러들이는 요술피리가 되고 말았다. 무분별한 금융규제완화는 금융위기를 유발했고, 정부의 투자조정 부재(不在) 내지 산업정책의 실종은 재벌들의 과도한 팽창을 부추겼다. 여기에 환율정책의 실패, 그리고 국제투자자본의 공세가 결합되면서 환란을 맞게 된 것이다.

김대중(金大中)정부도 세계화와 신자유주의에 대해 매우 수용적이다. 물론 IMF 구제금융이라는 특수여건이 그것을 강제하는 측면이 있는 게 사실이지만, 그보다는 김대통령 자신도 글로벌 경제 속에서 한국이 살 길은 세계경제 게임의 법칙을 정확히 이해하고, 이에 전략적으로 대처하는 수밖에 없다고 생각하는 듯하다. 이와 연관하여 「국민의 정부」가 경제사회적 주요 쟁점에 관한 사회적 합의를 위해 노·사·정위원회를 구성한 것은 의미있는 제도적 쇄신이라고 본다. 그러나 김대중 정부의 경우도 김영삼 정부와 마찬가지로 신자유주의가 「교조화(敎條化)」될 수 있는 위험은 상존한다.

여기서 신자유주의에 지나치게 편향되는 경우 정책과정에 야기될 수 있는 두 가지 위험을 지적하지 않을 수 없다. 그 하나는 민주적 합의과정은 소홀해지기가 십상이라는 점이다. 정책결정과정에서 경제적 효율성과 같은 경제적 잣대가 유일 잣대로 부상하면 경제기술적 접근이 모든 문제해결에 열쇠가 된다. 이는 자칫 기술관료주의, 즉 테크노크라시의 발호를 부른다. 실제로 많은 나라에서 국제자본과 국제금융기관과 깊이 연관된 신자유주의 테크노크라트들이 실질적 권력을 구사하는 경우가 많다. 또한 신자유주의 아젠다가 정책과정을 압도하게 되면 상대적으로 집행권은 강화되며, 의회를 비롯한 민주적 제도와 정치과정을 뒷전으로 물러나게 된다. 김대중 대통령이 「민주주의와 시장경제의 병행발전」을 주장하고 있으나, 신자유주의의 신화화(神話化)는 민주주의 자체를 형해화(形骸化)할 위험마저 함축하고 있다.

다음 신자유주의가 금과옥조로 부상하는 경우, 그것은 무분별한 정책시행을 재촉하고 이는 정책실패를 부를 수 있다는 점이다. 즉 정책시행에 앞서 정책화할 수 있는 여건이나 하부구조, 관행, 잠재능력이 갖춰져 있는지, 시기나 대상이 적절한지 면밀히 따져보지 않고 맹목적으로 정책을 시행하는 경우가 많고, 이러한 경우 으레 정책은 실패로 돌아간다. 문민정부 시절, 정부―재벌―은행의 삼각고리가 마련한 경제의 악순환에 의해 시장 자체가 크게 왜곡되어 있었기 때문에 재벌의 구조개혁 등 철저한 구조개혁 없이 시장주의가 제대로 작동할 수 없었다. 그러나 세계화의 구호는 정경유착과 관치금융의 그늘 아래서 지대추구에만 급급한 재벌들에게 국제경쟁력을 높인다는 명분으로 대폭적인 자율성을 부여했고, 그 결과는 경제파탄으로 이어졌다.

「국민의 정부」도 크게 다를 바 없다. 정부조직 개편에서 경영진단이나 기능분석은 뒷전에 미뤄두고 무조건 다운사이징과 감원부터 생각하는 것이나, 따져보지도 않고 아예 몇십% 규제철폐를 선언해 버리는 일, 또한 이것 저것 가리지 않고 민영화를 서두르는 일 등이 그것이다. 교조화의 수렁에 빠지기 시작하면 본래 목표를 잃어버리고 수단만 남는다. 즉 왜 빅딜을 해야 하는지, 해야 한다면 어떤 빅딜이 바람직한지, 왜 외자유치를 해야 하는지, 그러자면 어떤 유의 외자유치가 바람직한지 면밀히 따져봐야 한다. 그런데 자칫하면 빅딜, 외자유치라는 수단적 가치가 신성시되고 그것들 자체가 정책목표가 돼버린다. 더욱이 그것이 정치지도자의 흔들릴 수 없는 정책지표로 설정되면 관료들은 위아래 할 것 없이 그 실질가치보다 명목가치에 집착하여 무늬만 비슷한 가시적 산출물을 만들어내는 데 모든 노력을 경주하게 된다. 바로 이것을 경계해야 한다.

그러나 무엇보다 정책당국자들이 명심해야 할 일은 신자유주의 정책을 편협하게, 또 외곬로 관리하는 경우 자칫 이 사회의 인간적 가치와 사회정의가 손상된다는 점이다. 많은 실증적 자료들이 세계화의 덫에 걸린 많은 나라에서 빈곤과 불평등이 심화되고 환경과 인권이 소홀해짐을 뒷받침하고 있다. 따라서 세계화시대의 정치가는 시장의 역동성과 효율성을 최대한 살리면서, 인간적 가치와 사회적 형평을 동시에 이루기 위한 각고의 노력을 하지 않으면 안 된다.

정실주의·연고주의·부정 부패

세계화가 드리우는 그림자를 우리가 아무리 알고 있다 해도 그 도도한 역사적 흐름에 정면으로 대적할 수는 없는 게 사실이다. 따라서 우선 세계경제 및 사회·문화의 게임 법칙을 바르게 또 정확하게 이해하고, 이에 전략적으로 대응하는 것이 중요하다. 그러기 위해서는 우선 우리 자신이 세계의 흐름을 숙지하고, 경제를 비롯한 모든 삶의 영역에서 표준화된 국제적 기준과 제도·관행과 비공식적 규범, 여기에서 기대되는 수준과 통용되는 거래방식 등을 익히 알아야 한다. 비록 그것이 강대국들이 세계를 주도하기 위해 자신들에게 유리하게 만들어 낸 규범과 제도라고 할지라도, 적어도 단기간에 그것을 바꿀 수 없는 한 그에 적응하고, 그 틀을 바탕으로 하여 우리 이익을 극대화할 수 있는 전략을 세우는 것이 중요하다.

우리의 사고와 행동양식이 세계적 기대수준에 이르지 못하는 한 우리는 세계화 흐름에서 뒤질 수밖에 없다. 그런 의미에서 우리 사회에 뿌리박고 있는 정실주의, 연고주의, 부정과 부패를 하루 바삐 불식하고, 법과 제도를 국제수준으로 정비하며, 더 투명하고, 일에 입각한 거래관행을 내면화하지 않으면 안 된다.

다음, 경제의 기본을 튼튼히 하는 것이 필요하다. IMF 위기를 맞게 된 데는 여러 가지 원인이 있겠지만 역시 우리 경제의 구조적 취약성에 기인하는 바가 컸다. 그런 의미에서 정부―재벌―은행의 삼각고리를 혁파하기 위한 구조개혁은 반드시 성공하지 않으면 안 된다. 이에 더하여 물가안정, 저축증대, 국제수지의 균형 등 거시경제적 균형을 지속적으로 유지하는 일도 현재와 같이 불안정한 국제금융제도하에서는 최악의 상황을 예방할 수 있는 최소한의 안전판이다.

아울러 우리 사회 전체의 민주화가 더욱 진척될 필요가 있다. 위에서 밝혔듯이 신자유주의적 아젠다가 정책결정과정을 지배하게 되면, 자칫 기술관료주의가 발호하기 쉽고, 의회 등 민주적 정치과정은 약해질 개연성이 크다. 따라서 주요한 사회경제적 쟁점의 사회적 공론화가 필요하며, 이 과정에 참여민주주의의 확산이 요구된다. 이와 연관하여 노·사·정위원회가 사회적 합의기구로 정착하는 일이 중요하다. 또 같은 맥락에서 「국민의 정부」 출범 1년을 넘긴 시점에 아직 정치개혁이 지지부진하다는 것은 안타까운 일이다.

세계화시대에 국가의 역할과 연관하여 최근 콕스(R. Cox)는 매우 함축성 있는 견해를 피력하고 있다. 그는 세계를 휩쓰는 「하이퍼 자유주의」(hyper-liberalism)의 격류 속에서 국민국가가 취할 수 있는 유용한 접근으로 국가 자본주의 방식을 제시한다. 이는 첫째, 산업경쟁력 제고 정책과 둘째, 뒤진 집단에 대한 생산적 복지정책으로 구성된다. 국가 자본주의는 우선 세계시장을 나라가 발전하는 데 도움을 줄 수 있는 본원적 결정인자로 적극 수용한다. 아울러 국제 경쟁력을 높이기 위해 국민생산의 주도적 분야를 적극적으로 지원하는 산업정책을 펼친다. 예컨대 지식산업에 대한 집중적 연구개발투자가 그것이다. 이 과정에 경제의 전략적 목표 및 부담의 배분 등에 대해 주요 사회세력간에 민주적 합의가 필요하다.

이와 아울러 국가가 힘써야 할 부분은 뒤진 집단과 지역에 대한 사회적 보호다. 즉 이들을 생산성 있는 집단으로 전환시키기 위해 일정기간 도와주는 것이다. 교육훈련, 기술력 제고, 배치전환지원 등의 적극적 노동시장정책이 그 대표적 예다. 따라서 국가는 낙후산업이나 비능률적인 산업을 지원하기보다, 시장의 잣대로 볼 때 생산성을 높이려고 스스로 애쓰는 집단에 적정한 유인을 제공하는 방식을 쓴다는 것이다. 그러나 국가는 시장압력과 뒤진 집단 사이에 적절히 개입하여, 후자가 세계화에 따른 구조조정의 부담을 홀로 짊어지지 않도록 배려한다. 말하자면 국가가 나서서 세계화에 적응하되, 세계화에 따른 부작용은 가능한 한 줄이려는 접근이다. 세계화의 결실을 가능한 한 늘리면서, 동시에 생산적 복지를 통하여 사회의 분절화·비통합화·양극화를 막으려는 입장이다.

세계화의 거센 도전 속에 국민국가는 얼마간 침식되고 있는 게 사실이다. 그러나 국가의 힘은 아직도 강대하며, 국가는 아직도 정의와 혁신, 그리고 책임을 기대할 수 있는 유일 최고의 심급이다. 그런 의미에서 국가는 지방정부와 시민사회와 더불어 세계화의 빛을 극대화하고, 그 그림자를 최소화하기 위한 진지한 노력을 계속해야 할 것이다.

끝으로 세계화의 부정적 영향을 줄이기 위한 다양한 양상의 국제적 연대를 생각할 수 있다. 그 하나의 가능성이 지역공동체적 접근이다. 만약 유럽연합이 단순한 경제통합의 단계를 넘어 「사회헌장(Social Charter)」을 통해 사회경제적 약자를 보호하기 위한 적절한 제도적 장치를 의무화한다면, 또한 글로벌 기업의 투자유치를 위한 세금 적게 매기기 등 「바닥을 향한 경주」를 포기하고, 큰 규모의 자본 및 외환거래에 대해 적절한 세금을 부과한다면, 유럽지역차원에서 일정 수준의 복지국가제도를 유지하는 것도 그리 어렵지 않게 될 것이다. 이렇게 되면 미국에서 불어오는 과도한 신자유주의의 외풍을 막아가며, 사회적 형평과 정의를 강조하는 유럽 특유의 국정운영 방식이 되살아날 수 있을 것이다. 이와 연관하여 최근 아시아 통화기금(AMF : Asian Monetrary Fund)의 창설이 다시 논의되는 것도 같은 맥락에서 우리의 관심을 끈다.

「인간의 얼굴을 한 세계화」를 위한 노력은 이제 국민국가를 넘어 지역공동체 그리고 초국가적 차원으로 번져가야 할 것이다.