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2차 정부조직개편 시안 1억짜리 만드느라 46억 낭비했나 20세기를 마감하고 21세기를 여는 시점에 마련된 2차정부조직개편 시안은 21세기를 외면한 「제자리」개편안이다. 행정의 민주화는 도외시한 채 효율성만 강조한 졸속 개편안이다. 비싼 돈 들여 이런 시안을 만든 기획예산위 자체가 개편대상이다.황성돈 〈한국외대 국제지역대학원 교수〉 제 2차 정부조직개편 시안, 그것은 바로 판도라의 상자였다. 지난 3월8일 기획예산위원회 주관 공청회에서 제2차 정부조직개편 시안이 일반에 공개되는 순간, 그것은 바로 판도라의 상자 뚜껑이 열리는 순간이었다. 그리스 신화의 호기심 많은 여인 판도라가 하늘에서 가지고 온 상자를 여는 순간 온세상으로 고통과 저주가 퍼져나가고 신의 축복인 희망만 상자속에 남게 되어버렸듯이, 이번 정부조직개편 시안이 발표되면서 이를 고통과 저주로 느낀 관가는 물론이고 정가와 관련 이익단체들이 반발하며 크게 술렁이고 있다. 공청회 바로 다음날인 3월9일 과천 청사에서 열린 국무회의는 바로 이 반발의 압권이었다. 대통령 직속 기관인 기획예산위원회가 다루고 있는 시안을 대통령이 버젓이 지켜보는 앞에서 장관들이 강하게 성토하고 나서는 희귀한 일이 벌어진 것이다. 발언한 장관들마다 겉으로는 그럴싸한 논리를 들이댔지만 본질은 권한 싸움이요, 자기 밥그릇 지키기였고, 변하기 싫다는 것 그 이상을 벗어나지 못했다. 정부조직개편이라는 것 자체가 본질적으로 기존 이권구도의 재편을 내포하고 있는 것이기 때문이었다. 이번에 발표된 정부조직개편 시안은 크게 두 가지 점에서 과거 정부조직개편에 비해 이색적이다. 첫째는 정부조직의 골격을 바꾸는 하드웨어적인 개편방안에 더하여 정부조직을 운영하는 방식, 즉 소프웨어상의 변화도 함께 제시하고 있다는 점이다. 둘째는 대한민국 헌정사상 처음으로 정부조직을 바꾸는 데 민간 경영컨설팅 회사들을 대거 참여시켜 각급 행정기관들의 문제점을 진단케 하고, 이들이 내놓은 개편안을 이번 정부조직개편 시안에 모태로 삼았다는 점이다. 그리고 이 컨설팅 비용으로 46억원이라는 결코 적지 않은 국민의 혈세를 정부가 지불했다고 하는 점도 인상적이다. 그러나 이번 정부조직개편 시안의 내용과 이 시안이 나오기까지의 제반 과정, 그리고 이번 개편작업을 둘러싸고 벌어진 정부 공무원들과 장관들의 행태와 이를 다루는 대통령의 행동 양식을 볼 때, 실망과 우려를 금할 수 없다. 이번 정부는 20세기를 마감하고 21세기의 첫 장을 여는, 역사적으로 매우 진귀한 특권을 가진 정부라는 데 이의가 있을 수 없다. 사실상 이번 정부에서는 마지막이 될 이번 정부조직개편 작업에 21세기적 담론이 담겨야만 하고, 실제로도 그럴 것이라는 규범론적 기대가 많았던 이유도 바로 여기에 연유한다. 이번 시안의 제목 자체가 「21세기 지식·정보사회에 대비한 정부운영 및 조직개편 시안」이다. 그리고 정부조직 개편의 필요성을 역설하고 있는 이 문건의 첫 페이지 첫 문장은 「21세기 지식·정보사회에 대비한 지식창조형 행정체계 구축」으로 시작되어, 「새로운 밀레니엄 시대의 자율형 조직체계로의 전환」 「인력개발, 정보통신, 문화기능 등을 지식집약적으로 재설계」 「국민의 다양한 지식과 능력을 결집시킬 수 있는 정부-시민 사회의 파트너십 형성」 등 낯익은 온갖 21세기적 담론들로 이어진다.
그러나 시안이 담긴 문건의 불과 몇 페이지를 넘기면서 그런 기대는 여지없이 무너져내린다. 시안의 본론 부분에서 이런 담론들을 반영하고 있는 개편방안들이 자취를 감춰버렸기 때문이다. 서론과 본론이 각기 따로 놀고 있는 것이다. 우선 정보통신부를 과학기술부와 함께 산업자원부로 통합하는 방안이 눈에 띄는데, 이는 이 문건을 작성한 사람들이 21세기 지식정보사회에 대해 얼마나 몰이해한지를 단적으로 나타내주고 있다. 정보통신의 문제를 산업의 문제, 기술의 문제로 이해하는 한 지식정보사회는 「먼 나라」의 이야기가 될 뿐이다. 이 시안의 작성자는 「전자결제 의무화 및 2000년부터 부처간 전자문서교환」 「50인 이상 모든 공공기관은 2000년말까지 웹사이트 개설」 「금년중 정보자원관리법 제정 추진」 등등 정보기술 활용제고 방안으로 제시된 것을 가지고 서론과 본론의 연관성을 주장할는지도 모르겠다. 하지만 이들 대부분은 정부가 이미 추진하고 있는 것에 약간의 조미료를 가미해 재탕한 것에 불과하다는 지적을 피하기 어렵다. 또한 이런 것은 정부조직개편의 논제가 아니라 행정정보화의 과제에 해당하는 것이다. 진정으로 「21세기 지식·정보사회에 대비한 지식창조형 행정체계 구축」이라는 21세기적 담론을 정부조직개편 작업에 담으려 했다면, 「전자정부」의 존재 이유와 정부-시민(네티즌) 간의 권리 및 책임 관계를 새롭게 정의하고, 기존 정부조직법, 공무원법과는 근본적으로 궤를 달리 하는 전자적 공간상에서의 정부조직 구조와 기능, 운영방법 등을 이번 시안에 주요 내용으로 담아냈어야 했다. 21세기를 외면하고 있다는 징후는 이번 시안의 다른 곳에서도 발견된다. 우리는 이미 지금으로부터 100년 전, 그러니까 19세기에서 20세기로 넘어가는 길목에서 당시의 국정 담당자들이 세기적 변화를 읽지 못하고 농경중심의 봉건왕정이라는 구시대적인 발상과 대안을 가지고 새로운 산업화 시대의 도전을 다루려 하다가 나라 전체를 결딴낸 경험이 있다. 작금의 IMF사태는 20세기에서 21세기로 넘어가고 있는 오늘의 길목에서 100년 전 실패를 되풀이한 결과일 뿐이다. 21세기는 시민 중심의 시대, 민간 시장 중심의 시대, 지방화 시대, 개방화·국제화의 시대가 된다고 누구나 입을 모은다. 이런 21세기적 변화를 제대로 다루려면 민간 시장중심의 경제발전전략, 그리고 지방분권형―자율경영형 정부운영전략으로 대선회할 필요가 있다는 것은 이미 이 시대 지성들의 오래된 조언이었다. 실패로부터 배우려는 의지가 없었던 탓인지, 아니면 능력이 모자라서인지 이번 정부조직개편 시안에는 이런 조언에 귀 기울인 흔적이 보이질 않는다. 설령 있어도 대부분 선언적 의미 그 이상을 넘지 못하는 방안이 제시되었다.
이번 정부조직 개편 시안이 21세기적 변화를 내다보고 만든 것이라는 평을 받을 수 있으려면, 적어도 20세기 산업화 시대 정부주도 경제발전전략의 산실 역할을 했던 경제기획원과 재무부의 합체인 재정경제부, 산업정책의 주력부대였던 산업자원부, 그리고 중앙집권적 정부운영전략에 모태가 되었던 구 내무부와 구 총무처의 합체인 행정자치부에 대해서만은 근본적인 메스를 가했어야 한다. 그러나 이번 시안에서 이 조직은 모조리 살아남았고, 산업자원부 같은 경우는 21세기의 고도 지식정보사회화 경향과 탈산업사회화 경향을 고려할 때 오히려 더욱 특화시켜도 부족할 정보통신부와 과학기술부를 끌어안게 해 더욱 몸집이 부풀려지는 방안이 제시되었다. 이런 점에서 볼 때, 이번에 나온 정부조직개편 시안은 제목과 서론 부분에만 21세기적 담론이 그저 장식용으로 언급되었을 뿐, 실제 내용에서는 21세기적 요구를 대부분 외면했다는 비판을 면키 어렵다. 또한 제목 및 서론이 본론과 따로 놀고 있다는 것은 개편 방안을 발굴할 때에는 이번 개편의 철학과 방향에는 무신경이었다가, 개편 방안이 다 모아지고 난 다음에야 사후적으로 내용과 맞지는 않지만 대통령이 말한 21세기 지식정보사회가 어떻고, 민주주의와 시장경제의 병행발전이 어떻고 하는 식의 억지 모자를 씌운 것임을 짐작케 한다. 그 결과 이 시안은 대통령에게 잘 보이려 하거나 대통령의 후광을 이용해보려는 얄팍한 관료적 술수로 인해, 진짜 춘향이 될 수 있었던 귀중한 사안들을 억지춘향이로 전락시켜버린 전형적인 과시형 정부 문건이 되고 말았다. 시안 내용에는 민간의 기업경영에서 강조되는 성과, 경쟁, 생산성, 감축과 같은 효율성 담론들이 주류를 이루고 있다. 개방형 임용제도, 책임운영기관화, 성과관리제도 도입, 복식부기제도 도입 같은 것이 그런 것인데, 이 제도는 모두 민주화가 상당한 수준으로 진척된 이후 영미에서 추진되기 시작한 것이다. 우리의 경우에는 외형적인 의미에서의 정치민주화가 이제 겨우 시작 단계에 있고, 정부기관을 운영하는 방식에서나 각종 제도에 여전히 권위주의적인 요소가 팽배해 있다. 이런 상태에서 효율성에 초점을 맞춘 제도를 도입하려는 것은 초등학교 과정을 거치지 않고 바로 대학 교재부터 펼쳐 드는 격이다. 아무리 정부 기관들이 효율적으로 조직된다 해도 공정성이나 정치적 중립성, 대표성과 같은 행정민주화에서 중요시되는 원리와 원칙이 기본적으로 확보되지 않으면, 효율성 제고가 제한적이 되거나 오히려 비민주주의의 효율화를 극대화시켜 위험하기까지 하다. 이번 시안에는 행정의 민주화라는 측면에서 볼 때 중요한 사안들이 아예 취급되지 않았거나(예：행정절차법 개정, 특별검사제, 경찰·국세청·국정원·금감위·중앙인사위원회와 같은 권력남용의 개연성이 큰 기관에 대한 정치적 중립화 방안 등), 취급되었더라도 효율성과 관련된 방안에 비해 내용이 구체적이질 못하다(예：국민고충처리위원회, 법률구조공단, 국세심판소 등 국민의 권리구제와 관련된 기관들에 대한 개편방안, 고객헌장제도 확대 방안 등).
이번 시안에 나와 있는 방안 중 공무원의 신분에 가장 광범위한 영향을 끼치는 방안이 바로 개방형 임용제도를 확대하겠다는 방안이다. 이 제도 자체는 공직사회를 민간과 경쟁케 해 공무원들로 하여금 부단하게 자기 능력을 발전시키지 않으면 견디기 어렵게 만들고, 전문성을 높여 궁극적으로는 정부 행정의 효율성을 높이는 데 매우 효과적인 방안이기 때문에 반드시 확대·시행되어야 할 제도임엔 분명하다. 그러나 시안에 나와 있는 방안만을 가지고 시행에 들어가는 경우, 엄청난 부작용이 예상된다. 우리나라 정부의 고위직 30% 내외가 정실인사, 엽관제 소동에 휘말리게 될 위험이 크다. 개편방안을 마련하는 과정에 효율성만 생각했지 행정민주화에서 강조되는 공정성을 간과해 나타난 결과다. 즉 이번 시안에는 개방형 임용 대상 직위를 상세하게 규정토록 함으로써 임용권자의 불합리한 재량의 여지를 대폭 축소시키는 방안, 이를 위한 직무분석 업무 전담기구를 설치하는 방안, 그리고 사후적으로는 그 직위에 임용된 사람이 실제로 자격을 갖춘 자인지를 감사하고 잘못됐을 경우 실질적으로 인사권자를 처벌하고 시정을 요구할 수 있는 권한을 제3의 기관에 주는 방안들이 함께 제시되었어야 했는데 그렇지 않다. 실제로 미국 주정부의 경제분석관 직위는 자격요건의 하나로 「대학에서 통계학 분야 강좌를 9학점 평균 B 이상을 취득한 자일 것」이라는 사항이 들어있을 정도로 임용자의 자격요건이 대단히 상세하게 정의돼 있다. 직무분석 전담 기구와 자격요건을 정하는 권한, 그리고 인사감사 및 시정조치권은 시안에서 설치를 건의하고 있는 중앙인사위원회의 정치적 중립화 방안이 추가되는 것을 전제로 이 위원회의 주요 권한으로 부여되는 것이 바람직하다고 생각된다. 이번에 나온 정부조직개편 시안에 행정민주화에서 중요시되는 사항이 미흡하리라는 것은 이번 시안의 기초안을 배출한 정부기관 경영진단 작업 자체가 회계법인 중심의 민간컨설팅 회사들에 맡겨진 것을 보며 예견할 수 있었다. 필자는 지난해 9월경 진념 기획위원장 초청 행정개혁시민연합 조찬 정책토론회에서 시민단체와 세계적인 민간전문컨설팅회사가 공동으로 참여하는 정부경영진단을 건의한 바 있고, 진념위원장은 이를 쾌히 받아들여 두 세 개 중앙행정기관을 대상으로 한 경영진단 계획서를 만들어달라고 했다. 세계적인 민간전문컨설팅 회사가 참여하는 관계로 비용이 많이 잡혀야 했는데, 당시 기획예산위원회에는 3억원의 연구비 예산 밖에 없어 결국 비용 문제로 인해 이 계획서는 채택되지 못했다. 그후 기획예산위원회는 예산청에 요청하여 43억원을 추가로 지원받아 모든 중앙부처와 몇몇 지방자치단체들까지 진단 대상으로 확대시켜 정부경영진단 사업공모를 발표했다. 그러나 참가 대상에 시민단체들은 아예 제외돼 있었다. 공모에 참여한 단체들에 중립적인 시민단체들을 컨소시엄 방식으로 참여케 하는 것을 의무화하기만 했어도 이번 시안이 그처럼 행정민주화를 도외시한 채 효율성 위주로 흐르지는 않을 수 있었을 것이다.
경영진단 참여기관을 선정하는 과정도 개운칠 못했다. 경영진단 대상이 될 기관의 종사자가 심사위원으로 들어오도록 함으로써, 향후의 경영진단 자체가 속된 말로 「짜고 치는 고스톱」이 될 개연성을 잉태했다. 심사 결과 발표 때에는 떨어졌던 기관이, 나중에 경영진단 대상기관이 추가되면서 공개경쟁 없이 다시 선정되기도 했다. 「제척사유」의 문제가 심각한 경우도 발생했다. 재정경제부에 대한 경영진단을 재정경제부의 결정에 사실상 회사의 성패가 달릴 수도 있는 한 회계법인이 담당했던 것이다. 실제로 언론 보도에 의하면 재정경제부에 대한 경영진단 결과가 재정경제부에 유리한 쪽으로 나오게 된 것은 재정경제부 모 실장이 당해 회계법인의 경영진단팀에 사실상의 압력을 행사한 것과 무관치 않은 것 같다. 시안에 대한 공청회도 많은 하자를 보였다. 우선 공청회 토론자에게 시안이 전달된 것이 공청회 불과 이틀 전인데다가, 토론자로 선정된 사람 중에는 정부조직개편과 운영시스템에 관한 한 아마추어들도 있었다. 재정경제부와 금융감독위원회 사이의 기능 조정과 관련된 개편 방안은 공청회 토론자에게 준 문건에서는 복수안으로 되어 있었는데, 이틀 후 실제 공청회 당일 배포된 시안에는 단일안으로 탈바꿈해 있는 해프닝도 있었다. 얼마나 정신없이 공청회가 준비되고 서둘러 진행됐는지와 재경부를 비롯한 관계기관들 사이의 접전이 촌음을 다투며 얼마나 치열했는가를 짐작케 하는 대목이다. 정부가 주관하는 공청회가 늘 그러하듯이 기획예산위원회(경영진단조정위원회)가 주최한 공청회 사안의 중대성에 비추어볼 때 참여단체의 범위나 발언자에게 주어진 시간 모두가 요식 행위, 그 이상의 의미를 갖기 어렵게 짜인 것도 아쉬운 점으로 남는다. 이런 점에서 볼 때 이번 정부조직 개편 시안이 졸속으로 나오게 된 것은 이런 과정상의 졸속과 결코 무관치 않다고 생각된다. 앞에서 언급했듯이, 공청회 바로 다음 날인 3월9일 과천에서 대통령 주재로 열린 국무회의에서 장관들은 장관들대로, 대통령은 대통령대로 국민에게 큰 실수를 저질렀다. 한 나라의 장관 정도 되면, 그것도 국사를 논의하는 국무회의 자리쯤 되면 한 부처의 수장으로서가 아니라 국가 전체의 입장에서 문제를 보고 대안을 논의할 수 있어야 한다.
그러나 그날 기획예산위원회의 정부조직개편 시안에 대해 성토한 장관들의 발언 내용을 살펴보면 과연 이들이 장관인지 아니면 주사인지 가늠키 어려울 정도로 자기 부처의 굴레를 못 벗어나고, 자기 부처 밥그릇 지키기에 연연하고 있음을 느끼게 된다. 게다가 어떤 장관은 자신의 미션을 아예 공무원(국민이 아니라)의 후생과 사기를 담당하는 것으로 규정지으며 이번 시안이 너무 크게 보도되어 공직사회가 크게 동요하고 있다고 성토했다. 그러면 지난 1년 내내 구조조정으로 인해 은행이나 기업에 근무하던 사람들이 크게 동요하는 것은 괜찮고 공무원들이 동요하는 것은 무엇을 근거로, 왜 안된다는 말인가. 관존민비 의식이 판을 쳤던 구시대 권위주의적 발상의 단면이다. 국민에 대해 크게 실수한 것이다. 대통령도 실수하긴 마찬가지였다. 언론 보도에 의하면 그날 대통령은 「최종안이 아니다」라며 장관들 달래기에 급급했다. 민간부문에서의 구조조정에 대해서는 초지일관 부족하다며 더 강한 구조조정으로 몰아붙였던 이가 바로 대통령 자신이었고 정부였다. 그러던 정부가 자신들의 구조조정안에 대해서는 직원들이 동요하니 신중해야 한다고 장관들이 입을 모으고 대통령은 이를 엄히 꾸짖기보다는 달래기에 급급한 것을 보며, 그동안 졸지에 직장에서 해고되어 엄청난 고통을 겪고 있던 수많은 사람들은 분노의 도를 지나 아예 할 말을 잃을 수밖에 없었다. 대신 이날 대통령은 고차원적인 정치 전략을 선보였다는 해석이 사회 일각에서 나오고 있다. 대통령은 내각제와 같은 미묘한 정치적 사안과 맞물려 있고, 연립정권이라는 구조적 한계 상황에 대통령의 여러 권한(특히 예산권과 개방형으로 임용되는 민간인을 포함한 고위 공무원에 대한 인사권)이 강화되는 내용을 담고 있는 이번 정부조직개편에 대해 국무총리가 중심이 돼 국무위원들 사이에 충분한 의견수렴과정을 거쳐 더 좋은 방안을 내놓도록 하라고 주문한 것이다. 시안의 원래 내용을 크게 바꾸는 것이 정치적으로 큰 부담이 될 수밖에 없는 총리에게 문제의 공이 자연스럽게 넘겨졌다. 국무총리로서는 설령 시안 내용이 원하는 것이 아니라 해도 대다수가 대통령 사람이라고 할 수 있는 국무위원들과 의견을 수렴하는 과정에 원래의 시안을 크게 바꿀 수 없을 것으로 예상된다. 그렇게 되면 국회의 캐스팅 보트를 쥔 총리의 손까지 거치면서도 대통령의 권한이 강화된 정부조직개편안이 국회에 제출될 수 있게 되는 것이다. 과연 그렇게 될지는 앞으로 두고 볼 일이지만 진정으로 국민의 대통령이라면 이날 대통령은 최소한 다음과 같은 요지의 말을 하며 장관들을 엄히 꾸짖었어야 했다. 「국민이 우리를 주시하고 있다. 민간부문에서의 구조조정을 강하게 요구한 것이 바로 우리였고, 그에 따른 고통을 참아달라고 부탁했던 것도 우리였다. 그런데 우리 자신에 대한 구조조정안에 대해 왈가왈부하는 것은 우리 스스로를 부정하는 일이고, 국민을 속이는 일이다. 국민에게 사죄하는 의미에서라도 우리 스스로의 구조조정에 따른 고통에 동참하는 모습을 보이자. 그래야 진정한 국민의 정부가 되는 것이고, 이 나라가 제 모습을 갖추게 된다」
애초 사업집행적 성격이 강한 2, 3개의 기관들을 대상으로 시범적으로 하려 했다가 중앙의 17개 전부처와 4개 위원회, 2개 처, 8개 지방자치단체로 확대시켜 19개 민간컨설팅 회사와 정부출연연구기관에 총 46억원이라는 세금을 주며 시행한 정부기관 경영진단이 과연 국민이 볼 때 가치있는 투자였는지에 대해 이견이 나오고 있다. 이 경영진단 작업 결과가 이번 정부조직개편 시안 내지는 이것의 초안이 되었던 경영진단 결과 보고서라면, 정부조직개편 분야의 많은 전문가들이 지적하고 있듯이, 과잉투자로 보인다. 왜냐하면, 제안된 건의안들이 전혀 새로운 것이 아니기 때문이다. 보고서와 시안에 나와 있는 대부분의 방안들은 이미 오랫동안 이들 사이에 회자되어오던 방안들이었다. 행정학 분야의 한 원로는 『그런 방안을 내는 데 무엇하러 46억원이나 나라 돈을 축내야 하나. 1억원 정도만 한국행정학회에 주어 부탁했었으면 그보다 훨씬 더 좋은, 정부운영 철학에 바탕을 두고 민주성과 효율성 양자에 균형된 초점을 맞춘 방안을 만들어 낼 수 있었을 것이다』라며 기획예산위원회에 사려 깊은 예산 사용을 주문했다. 이번 정부조직개편 시안에는 성과주의 예산제도 도입방안이 들어 있다. 기획예산위원회가 이런 안을 주도할 바엔, 기획예산위원회 스스로가 모범을 보일 필요가 있다. 필자가 알기로는 이번 사업이 그동안 기획예산위원회가 대외적인 일로 사용한 가장 큰 예산지출 행위였다. 기획예산위원회 스스로 이번 사업에 대한 성과평가를 제3의 기관에 의뢰해 그 결과를 일반에 공개해야 할 것이다. 지난 3월8일 공청회는 첫번째 판도라의 상자가 열린 것에 불과하다. 앞으로 국무회의, 국회에서 계속 새로운 방안이 등장하게 될 것이다. 물론 시안에서 크게 달라지는 것은 없겠지만. 또 국회 통과 이후에도 각 부처 직제개정 작업과 정부운영 시스템 혁신과 관련한 각종 방안들이 진행되면서 크고 작은 방안들이 모습을 드러낼 것이다. 이런 일련의 과정이 또 다시 고통과 저주를 불러일으키는 제2, 제3, 아니 수십 개의 판도라의 상자가 계속 열리는 것이 될 것이냐, 아니면 이 나라에 축복과 희망의 실현을 가져다주는 것이 될 것이냐는 전적으로 대통령을 비롯한 국정 담당자들이 얼마나 정치적인 이해로부터 벗어나 개혁을 위해 대승적으로 생각하며 정부조직개편 작업에 임하느냐에 달려있다. 지금처럼 해가지고는 정부조직개편작업은 차라리 안 하는 것이 낫다. |
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