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DJ정부 출범1년 한국사회의 권력이동 《정권이 바뀌면 필연적으로 권력이동 현상이 나타난다. 권력이동은 인적 변화에서 시작된다. 요직에 자기사람을 포진시켜 권력 기반을 다지는 것이다. 김대중정부에서 뚜렷이 나타나는 호남 약직은 그런 움직임의 하나다. 우리 사회의 주요 부문에서 권력이동은 어떻게 전개되고 있을까. 권력이동은 사회 발전을 견인할 수 있는가.》유영을·송문홍·윤영호·박성원 〈동아일보 신동아부 기자〉 금년 2월 말이면 김대중(金大中) 정부가 출범한 지 만 1년이 된다. 한국 현대정치사 최초로 수평적 정권교체를 이룩한 김대중정부는 집권 1년 동안 우리 사회에 많은 변화를 가져왔다. 그 대표적인 예가 권력이동 현상이다. 권력이동은 인적 변화에서 시작된다. 사회 각 부문의 요직을 여권 또는 친정부 인사로 교체하면서 권력이동은 본격화된다. 지난 1년 동안 우리 사회의 권력이동 현상을 보면 「호남 약진 영남 퇴진」의 「서고동저(西高東低)」로 요약된다. 이는 김대중 정권이 호남이라는 지역적 연고를 바탕으로 하는 데에서 오는 「당연한」 현상이기도 하다. 정치 선진국인 미국에서도 정권이 바뀌면 파워엘리트는 집권자의 고향 출신 또는 개인적으로 가까운 인사들로 충원된다. 지미 카터 전 대통령의 「조지아 사단」, 로널드 레이건 전 대통령의 「캘리포니아 마피아」, 클린턴 대통령의 「아칸소 사단」 등이 그런 사례다. 이들은 행정부의 「이너서클」로서 권력의 중추를 맡아 보스를 보필한다. 물론 이들은 각종 인사청문회 등을 통해 그 자격을 사전에 검증받는다는 점에서 우리와 차이가 있긴 하지만…. 김대중 정부 장관들의 출신지역을 살펴보면 정권 교체를 실감할 수 있다. 국무총리를 비롯한 18명의 장관 중 호남출신은 27.8%로 김영삼 정권 초기내각의 20%보다 높다. 반면 영남 출신은 37.4%에서 16.7%로 크게 낮아졌다. 정부내 파워엘리트 집단인 1급 이상 공무원에서도 호남 약진은 두드러지게 나타난다. 98년 8월 현재 새 정부의 호남출신 비율은 23.8%로 김영삼 정부의 12.7%보다 거의 두 배 가까이 늘었다. 반면 영남출신은 41.2%에서 28.9%로 줄었다. 공직사회의 물갈이가 대대적으로 이루어지고 있음을 알 수 있다. 청와대 안기부 군 검찰 등 이른바 권력핵심부서를 보면 호남 약진은 더욱 두드러진다. 청와대 수석비서관 6명 중 3명이 호남 출신이며, 안기부는 1, 2차장과 요직인 수사국장을 호남 출신이 맡고 있다. 또 군은 천용택 국방장관을 필두로 육군총장 기무사령관 등의 요직을 호남인맥이 차지하고 있으며, 검찰에서는 김태정 총장을 비롯해 상당수 요직을 호남인사가 장악하고 있다. 과거 「영남정권」에서 이들 부서에는 호남 출신이 거의 없다시피 했다. 권력이동을 실감케 해주는 또 하나의 영역은 정부산하기관 공기업 등의 준공공 부문이다. 이들은 정부의 중핵(中核) 집단은 아니나 나름대로 중요한 역할을 수행하는 기관들이다. 이들 조직 역시 정권 교체와 함께 대대적인 물갈이가 이루어졌다. 이런 현상은 우리 사회의 상부구조에 근본적인 변화가 도래하고 있음을 예고한다. 「뉴 리더」들이 속속 진입하면서 파워엘리트가 대폭 교체되고 이들에 의한 변화가 가속될 것이다. 그 과정에 구세력과 갈등도 빚을 것이다. 이는 건국 이래 한번도 국가경영의 중심에 서지 못했던 소외계층과 소외지역으로 정권이 넘어간 데 따른 당연한 현상이다. 그러나 문제는 있다. 정권 교체에 따라 파워 엘리트를 교체한다 해도 두터운 관료사회의 벽을 뛰어넘는 데는 한계가 있다는 것. 대통령제하에서 대통령은 엄청난 권력을 갖고 있지만 한편으로는 「체제」의 포로에 불과하다는 게 정치학자들의 설명이다. 여기서의 체제는 자본주의나 사회주의가 아니라 관료주의를 말하는 것이다. 미래학자 앨빈 토플러는 그의 저서 『권력이동』에서 관료주의에 대해 이렇게 설파하고 있다. 『선거에서 아무리 많은 정당이 서로 경쟁하더라도, 그리고 어느 정당이 가장 많이 득표하는가에 상관없이 하나의 단일 정당이 항상 승리하고 있다는 것이 사태의 진상이다. 그것은 바로 관료사회라고 하는 「보이지 않는 정당(Invisible Party)」이다』 김대중 정권의 권력이동은 외연적으로는 그럴 듯해 보이지만 현대산업국가의 가장 지배적 권력형태인 관료주의의 벽에 부딪혀 어려움을 겪을지 모른다. 더구나 김대중 정권은 오랫동안 야당이었기에 그 어려움은 더욱 가중될 것이다.
김대중 정부는 전 정권으로부터 IMF체제라는 달갑지 않은 유산을 물려받았다. 새 정부는 경제회생과 개혁을 위해 총력을 기울여야 했다. 그 결과 집권 1년 만에 절대위기 상황을 벗어나 금년에는 플러스 성장까지 넘볼 정도가 되었다. 정부가 경제 문제에 큰 비중을 두게 되면서 부처간 위상에 많은 변화가 초래되었다. 조직내 권력이동인 셈이다. 김대중 정부는 경제개혁과 구조조정을 위해 금융감독위원회 기획예산위원회 등을 신설하고 감사원 공정거래위 등에 힘을 실어주었다. 그에 따라 이들 기관의 영향력이 막강해졌다. 과거 공정거래위는 경제기획원 또는 재정경제원에서 「밀린」 사람들이 가는 곳으로 인식돼왔으나 지금은 달라졌다. 경제부처 공무원 중에는 공정거래위에서 커리어를 쌓아보려는 사람이 적지 않다는 것이다. 이와 같은 부처간 위상 변화는 또 있다. 정부 조직 서열상 한참 밑에 있는 정보통신부 과학기술부 등이 21세기 대변화를 앞두고 주목받는 부서로 등장하고 있는 것. 일본도 이와 비슷한 경험을 한 바 있다. 과거 2급 부처로 인식되던 일본 우정성(郵政省)은 치열한 주도권 다툼 끝에 1985년부터 라디오 및 TV 방송에서 데이터 통신에 이르는 전체 전기통신산업의 개발책임을 떠맡았다. 그 결과 우정성은 고유의 금융기능과 전기통신 기능을 결합, 대부서로 발돋움했고 21세기 부처로 각광받게 되었다. 경제환경이 바뀌는 데 따라 부처간 권력이동 현상이 생긴다는 생생한 사례다. 경제개혁은 금융기관과 재계의 관계에도 변화를 초래했다. 과거 금융기관은 대출이라는 막강한 권한을 갖고 있었으나 한편으로는 재벌에 목을 매고 있는 힘없는 존재이기도 했다. 재벌은 「대마불사(大馬不死)」를 외치며 여신을 독과점, 오히려 금융기관의 운명을 좌우하는 공룡 같은 존재가 되었던 것. 새 정부는 바로 이런 문제점에 착안, 재벌 대수술에 나섰다. 금융기관을 퇴출 합병시키는 등의 방법으로 건실해지게 한 뒤 재벌 구조조정의 칼자루를 쥘 수 있도록 힘을 실어준 것이다. 이제 재벌의 운명은 금융기관이 좌우하게 되었다. 또 다른 의미의 권력 이동이 일어난 셈이다.
권력이동에 따라 파워 엘리트 집단도 바뀌고 있다. 현 정부에서는 재야인사와 시민운동가들의 제도권 진입이 본격화되고 있다. 한승헌(韓勝憲) 감사원장, 박권상(朴權相) 한국방송공사사장, 강문규(姜汶圭) 새마을운동중앙협의회장 등이 대표적인 인물이다. 이런 현상은 여권이 개혁주체 세력을 확보하고 지지기반을 확장하려는 데 따른 자연스런 움직임으로 해석된다. 김대중 정부에는 진보적 성향의 인사들이 많이 참여하고 있다. 정부와 이념적 성향이 비슷한 집단이 약진하고 있는데 이 역시 우리 사회 권력이동의 한 단면이라 할 것이다. 정권에 참여한 이들 진보적 인사들의 이념적 성향에 대해 한 정치학자는 「실험적 진보성」이라고 진단한다. 현실을 감안치 않고 검증되지 않은 이론을 마구 도입하려는 경향이 강하다는 얘기다. 김영삼 정권 초기에도 진보적 인사들이 정부에 합류했었다. 그러나 이들은 얼마 못가 파워 엘리트 그룹에서 탈락했다. 여러 가지 이유가 있겠지만 우선 김영삼 대통령 자신이 보수 색채가 강했기 때문이다. 그러나 김대중 대통령은 다르다. 김대통령은 기존 정치인보다 반 발짝 정도는 진보적이라는 게 정치학자들의 얘기다. 따라서 파워 엘리트 그룹의 인적 변화는 물론 이념적 측면에서도 과거 정부와는 사뭇 달라질 것으로 전망된다. 실제로 새 정부 들어 전교조·민노총의 합법화, 노조의 정치활동 허용 등의 조치가 이루어졌다. 이는 획기적인 일이다. 건국 이래 보수와 우익이 지배하던 한국사회의 대변화이자 우파의 퇴진이 예상되는 「사건」이라 할 만하다. 그런만큼 우파의 우려도 높아지고 있는 게 사실이다. 이에 대해 김대통령은 『개혁과 보수세력의 고삐를 쥐고 조화를 이루겠다』고 언급한 바 있다. 「시민권력 시대」는 열리는가 김대중 정부 들어 경실련 참여연대 환경운동연합 등 시민운동단체의 파워가 커지고 있다. 지난해 11월에는 참여연대가 약값 폭리 실태를 파헤치자 보건복지부는 즉각 약값 인하조치를 취했고, 강원도 영월의 동강댐 건설은 환경운동단체들의 강력한 반발에 부딪혀 건설교통부가 재조사에 들어갔다. 이처럼 시민단체들은 국가의 주요 정책 결정과 집행 과정에 적극 참여, 상당한 영향력을 행사하고 있다. 자발적 참여 속에 자신의 권리를 떳떳이 행사함으로써 시민 스스로 국가의 진정한 주인이 되는 「시민권력 시대」가 열리고 있는 것이다. 올 1월8일 창립대회를 연 「시민개혁 포럼」 간사 차명제씨는 『앞으로는 전통적인 국민국가의 대의민주주의 대신 시민사회를 중심으로 한 참여민주주의가 21세기의 주류를 이룰 것』이라고 전망했다. 시민운동단체의 약진 역시 우리 사회 권력이동의 한 단면으로 해석될 수 있다. 그러나 한편에서는 시민운동의 과열·정치화를 우려하기도 한다. 한 정치학 교수는 『시민운동단체가 권력이동의 통로로 작용하거나 권력계층 충원의 대기조가 되어서는 안 된다』고 지적한다. 우리 사회는 최초의 수평적 정권 교체를 계기로 격동의 변혁기를 맞고 있다. 그에 따른 권력이동 현상은 광범위하다. 실제 현장에서 어떤 변화가 일어나고 있을까. 청와대 행정부 권력핵심기관 정부산하기관 재계 언론계 시민단체 학계 등 우리 사회 각 부문에서 일어나고 있는 권력이동의 양태를 살펴보기로 하자(기사에 나오는 공직자들의 직책과 직위는 99년 1월15일 기준이며, 출신지역별 분류는 2급 이상 공무원을 대상으로 했음).
청와대는 권력의 숨결이 가장 직접적이고 전면적으로 배어 있는 조직이다. 대통령을 가장 가까이서 보좌하는 청와대팀의 어느 한구석에 이상이 생기면 그것은 곧바로 권력 전체, 곧 대통령의 통치에 이상징후로 나타난다. 때문에 대통령은 청와대 진용을 가장 믿음직스럽고 충성스러운 멤버로 구성하기 위해 골몰할 수밖에 없다. 청와대의 주인이 바뀐, 그것도 사상 최초로 정권교체를 통해 새로운 대통령을 맞은 지난 1년간 청와대가 인물이나 조직 면에서 확 바뀌는 것은 당연한 일일지 모른다. 청와대의 인적 개편에서 두드러지는 것은 역시 영남출신 퇴조, 호남출신 약진이다. YS정권 말기에는 비서관급 이상 가운데 영남출신이 45%로 가장 많았고 호남출신이 극소수인 5%였던 데 비해, 현재 영남과 호남 비율은 각각 23%와 32%로 역전됐다. 특히 YS시절 약진했던 PK출신은 26%에서 11%로 급감했다. DJ의 청와대는 다양한 인맥들로 구성돼 있다. 김중권(金重權) 비서실장처럼 민정계로서 6공 때 이미 청와대에서 일한 사람, 강봉균(康奉均) 정책기획수석처럼 YS시절 핵심관료로 성장한 인사, 이강래(李康來) 정무수석처럼 DJ진영에서 진입한 사람 등 배경과 성향이 다양한 사람들이 섞여 있는 팀이라는 것이다. 정권교체를 이루긴 했지만 여권내에 풍부한 자체 인맥을 구축하지 못했던 소수정권이기 때문이다. 비서관이나 행정관급으로 내려가면 더욱 다양한 출신 배경 때문에 같은 청와대 비서진간에 한솥밥 먹은 지 1년이 돼가는 지금도 서로 얼굴을 모르는 경우가 허다하다.
인물 교체뿐만 아니라 조직과 기능의 변모도 컸다. DJ가 대통령에 당선된 뒤 「작지만 효율적인」 정부를 구현키 위해 가장 먼저 착수한 작업이 바로 청와대 축소개편이었다. 그 결과 정무 경제 외교안보 행정 민정 공보 사회복지 정책기획 농림해양 총무 의전 등 11개 수석실을 정책기획 정무 경제 외교안보 사회복지 공보 등 6개 수석실로 줄였다. 비서관급(1·2부속실장 포함)도 50명에서 34명으로(추후 일부 직제조정으로 현재는 37명), 비서실 인원(행정관급 이상 기준)도 222명에서 172명으로 줄었다. 이러한 조직축소는 「무소불위의 권부」로 인식돼온 청와대의 거품을 제거하는 데 강조점을 둔 것이다. 이를 위해 YS정권시절 정무수석과 경제수석 등에 주어졌던 장관급 대우도 차관급으로 환원됐다. 「옥상옥」의 권력기관으로 인식돼온 청와대의 「정부조직 조정기능」을 대부분 폐지하는 대신 국정보좌 및 국정홍보 기능에 중점을 둔 것이다. 김대통령은 비서실 구성 직후 『비서는 비서일 뿐』이라는 말로 비서실 운용구상을 밝힌 바 있다. 웬만한 일은 장관을 통해 대통령이 직접 챙길 수 있다는 자신감의 표현일 수 있다. 실제 김대통령은 사안 하나하나를 직접 꼼꼼히 챙기는 스타일이고, 수석비서관들은 대통령에게 책잡히지 않기 위해 이를 따라가기 바쁘다는 게 요즘 청와대 사람들의 얘기다. 「선생님」의 「가르침」을 받으며 따라 배우는 데 머물 뿐 적극적으로 대통령의 허점을 지적하고 때로는 일정 방향으로 끌고가는 창발성은 찾아보기 어렵다는 것이다. 청와대 일각에서는 『대통령은 커졌는데 청와대는 작아졌다』는 말로 이런 분위기를 전하고 있다. 대통령과 비서진의 관계가 때로는 대통령을 「위험한 최전방」에 그대로 노출시키고 있다는 우려도 있다. 지난해 말 반도체 빅딜 등에 대통령이 직접 전면에 나서 「칼자루를 쥐어 보이며 위협」함으로써 「신관치 경제」 시비를 부른 것이나, 예고되지 않은 신정휴무 조기단축을 대통령이 직접 「총대」를 메고 나선 일 등이 그 예로 지적된다. 물론 대통령이 나섰기에 수석들이 적극적으로 움직이고 관련부처에 대해 「말발」이 서는 경우도 적지 않다. 빅딜과 관련해 강봉균 경제수석이 강한 목소리를 내면서 경제부처들의 전면에 나서고 있는 것이 그 대표적 예라고 할 수 있다. 그러나 대통령이 비중을 크게 두고 있는 경제와 통일 분야 수석, 그리고 야당시절과 다름없이 김대통령의 「애니콜 입과 귀」 노릇을 하고 있는 박지원(朴智元) 수석 정도를 제외하고는 다른 수석들이나 비서관들의 목소리는 상대적으로 약해졌다는 평이 많다. YS시절 개혁의 브레인으로 학계에서 영입돼 나름대로 대통령에게 개혁적 아이디어와 마인드를 적극적으로 불어넣는 역할을 했던 이각범(李珏範) 정책기획수석이나 박세일(朴世逸) 사회복지수석과 달리 김태동(金泰東) 정책기획수석이나 조규향(曺圭香) 사회복지수석에 대해서는 추진력이나 장악력 면에서 의문을 제기하는 시각도 없지 않다. 특히 교육관료 출신의 조수석은, 같은 관료출신으로서 관료사회를 장악하고 빅딜 등 재벌개혁을 속도감있게 밀어붙이고 있는 강봉균 경제수석과 여러 면에서 비교되곤 한다. 이들 수석실을 포함해 다수 비서관실은 정부부처와의 관계에서 과거와 같은 「힘의 우위」를 누리지 못하는 게 현실이다. 과거 정부부처에서는 청와대에 파견근무하는 것을 힘과 능력의 상징으로 여겼지만 이제는 파워도, 사후 자리보장도 과거만 못하다는 인식이 퍼지면서 파견근무를 기피하는 부처가 많다. 결국 청와대비서실의 대외적 권한과 위상은 전체적으로 볼 때 약화됐다는 얘기다.
그러나 청와대 내부의 역학관계는 또 다른 차원의 문제다. 내부관계의 주된 특징은 비서실장의 역할이 강화된 점과 공식 시스템의 중시를 들 수 있다. 특히 비서실장은 종전에는 기획조정과 통치사료 등 2개 비서관실을 직할했으나 직제개편으로 총무 의전 민정 법무 행사기획 상황실장 등 6개 비서관급을 직접 거느리게 됐다. 총무나 의전 민정은 과거 독립된 수석실이 맡았던 기능이다. 특히 민정과 법무는 공직인사 자료작성 및 사정, 민심동향 파악 등을 전담하는 부서이며 상황실은 전체 수석실 업무와 연관된 상황체크 및 보고업무를 맡은 「종합레이더」 부서다. 비서실장은 제도적으로 파워부서를 직할하게 된 데다가, DJ가 영남권 끌어안기 차원에서 중용한 김중권 실장이 명쾌한 일처리 솜씨와 장악력을 바탕으로 맹활약하면서 어느새 「권력 2인자」로 불리기에 이르렀다. 당에 대해서는 누구에게도 무게를 실어주지 않고 「원격조종」 해왔다는 평을 듣는 김대통령이지만 김실장에 대해서는 의도적이라 할 만큼 힘을 실어주고 있다. 김대통령은 모든 비서관들의 보고시 김실장을 경유하도록 하고 있다. 김종필(金鍾泌) 국무총리나 박태준(朴泰俊) 자민련총재와의 주례회동을 뺀 거의 모든 행사에 김실장을 배석시키고 있다. 김대통령이 비서실장을 중시하게 된 이유는 YS시절 청와대가 국정 주요현안에 대해 비서실장 외에도 정무수석이나 차남 김현철씨 등 다선(多線)의 보고채널을 가동했다가 공조직이 흔들리고 청와대가 권력투쟁에 휘말렸다는 교훈 때문이다. 김대통령은 특히 YS가 임기 초 민주계 출신 정치인인 박관용(朴寬用)의원을 비서실장에 기용했던 것과 달리, 비록 기반과 배경이 다르지만 여당 사무차장과 정무수석을 지내면서 청와대와 관료집단의 속성을 이미 체득한 김실장을 과감히 기용하는 실용주의적 스타일을 드러냈다. 비서실장을 중시하는 김대통령의 청와대는 박정희(朴正熙) 정권 때부터 5·6공에 이르기까지 막강한 권한을 행사했던 청와대경호실장의 기능을 「경호」기능에 국한시키고, 비서실이 명실상부한 국정보좌기능을 수행하는 정상적 체제를 정착시켰다. 김실장은 김대통령의 「힘실어주기」를 바탕으로 사정작업과 야당의원 영입, 심지어 대기업 빅딜에 이르기까지 주요 현안 전반에 깊숙이 간여해왔다. 반면 YS시절 장관급 대우를 받으며 선임수석으로서 실질적으로는 비서실장을 뛰어넘는 일이 잦았던 정무수석실은 현재 「실세」라기보다는 실무부서로 자리잡아가고 있다. YS가신 출신으로 때로는 「핏대」를 드러내며 국정 전반에 걸쳐 YS의 전위대 역할을 했던 이원종(李源宗) 정무수석과 달리 조용한 실무기획형의 이강래 수석을 앉힌 것 자체가 DJ의 의중을 잘 드러내는 대목이다. 이강래 수석이 사정의 정보흐름에서 비켜나게 된 것도 「사정과 정치는 별개」라는 김대통령의 판단에서 비롯된 것이다. 그러나 박주선(朴柱宣) 법무비서관―김중권 실장―김대통령으로 이어지는 사정관련 정보흐름에 정무수석이 소외됨으로써 정무기능의 약화를 초래했다는 지적도 없지 않다.
비단 정무뿐만 아니라 다른 수석실도 대부분 비서실장 중심의 운용체제에 의해 「제어」되고 있다는 것이 과거와 다른 점이라고 청와대 관계자들은 입을 모은다. 공식 업무분장보다는 신뢰할 수 있는 소수 측근에게 전권을 주다시피했던 YS와 달리, DJ는 비서실장을 중심으로 각 수석실이 철저히 소관업무 중심으로 움직여야 불필요한 잡음과 무리수를 예방할 수 있다는 생각이 강하다. 이 때문에 결과적으로 어느 수석이나 측근도 이른바 「실세」로 행세할 수 없도록 만들고 있다는 것이다. 이원종 정무, 홍인길(洪仁吉) 총무수석 등으로 대표되던 YS시절 실세비서관들과 달리 DJ가 청와대에 기용한 당 출신들은 대체로 정치판 경력이 길지 않은 30~40대의 「합리적 신세대」들이다. 또한 YS시절에는 당료출신 행정관들까지 최형우(崔炯佑)계다, 김덕룡(金德龍)계다, 서석재(徐錫宰)계다 하는 식으로 정치지향성이 강했으나 DJ청와대의 당료출신들은 특정 계보색이 엷다. DJ가 이를 용납지도 않는다. 이 때문에 상대적으로 비서진이 「탈정치화」되고 능력·실적주의 인사가 이루어질 수 있는 토대를 마련했다는 평가다. 그러나 최근 청와대는 김중권 실장을 중심으로 몇 가지 내부 문제점을 보완하기 위한 작업을 거의 마친 것으로 알려졌다. 2월 말 취임 1주년을 전후해 지난 1년간의 청와대 운용에 대한 평가를 토대로 비서실의 부분적인 조직개편과 인사를 단행키 위한 것이라는 얘기다. 규모 축소에 지나치게 연연하여 대통령을 보좌하는 일에 어려움을 겪는 부서가 생겼고, 일부 부서에 기능중복 등의 문제도 제기되고 있기 때문이다. 민정과 법무를 통합해 정보와 민심동향에 대한 종합적 판단을 맡는 민정수석실을 부활하는 문제도 한때 검토됐으나 보류됐고, 실업대란에 대비한 노사문제 전담비서관 신설, 정무와 공보수석실 운영 개선 등이 현재 검토중인 청와대 내부 개편의 주된 내용들로 알려지고 있다. 박성원<동아일보 신동아 기자> ◆행정부 ◆재계 ◆금융계 ◆학계 ◆시민단체 ◆언론계
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