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권두 시론 DJ개혁, 시간이 별로 남지 않았다 《가장 시급한 개혁대상인 정치개혁이 이루어지지 않는 상황에 누가 누구를 향해 개혁을 실천하려고 요구할 수 있겠는가. 정치개혁이 바로 「제2의 건국」을 이루는 일이다.》허영 〈연세대 교수·헌법학〉 金大中 정부 1년이 지나고 1999년을 맞이했다. 지난 1년간 김대통령은 경제적인 구조조정에 어느 정도 성과를 올렸다. 지지부진하던 5대 재벌그룹의 구조조정 추진 합의도 힘으로 얻어냈다. 우리 나라의 해외 신인도가 점점 좋아지고 있다는 보도도 있다. 지금 여러 가지 정황을 종합해 볼 때 특별한 변수가 없는 한 우리의 경제사정은 머지않아 늪에서 빠져나올 수 있다는 밝은 전망이 대세를 이루고 있다. 고통스러운 한 해를 보낸 우리 국민으로서는 참으로 다행한 일로 느끼지 않을 수 없다. 그런데 DJ(김대중)의 대선공약인 동시에 김대중 정부가 출범할 때 국민에게 굳게 약속한 정치개혁은 지금까지 아무것도 이루어진 것이 없다. 김대통령 1년간의 개혁 중 실망스러운 부분이다. 우리는 비능률의 상징이 되고 있는 정치제도와 정치패턴의 개혁 및 부정부패의 척결 없이 결코 정치선진국 대열에 낄 수 없다. 그렇기 때문에 경제의 구조조정 못지않게 정치개혁도 시급한 과제다. 우리가 불행한 IMF(국제통화기금) 사태를 맞게 된 이유는 경제 구조뿐 아니라 잘못된 정치제도에도 책임을 돌려야 할 부분도 많다. 경제적인 구조조정과 함께 정치개혁을 반드시 성사해야 할 당위적인 이유다. 김대통령은 경제계의 구조조정에 앞서 과감하고 획기적인 정치개혁을 통해서 재벌과 노동계에도 모범을 보여주는 것이 바람직한 순서였을 것이다. 그런데 지금 모든 것이 거꾸로 가고 있어 아쉽다. 우리 경험에 비추어 볼 때 정권 초기에 정치개혁을 실현하지 못하면 시간이 흐를수록 정치권은 불합리한 낡은 틀에 안주하고 마는 경향이 있다. 정치권 스스로가 정치를 개혁하는 일이 명분과 당위성처럼 쉽지 않기 때문이다. 그렇지만 정치개혁은 김대중 정부의 성패가 걸린 절대 과제이다. 유감스럽게도 김대중 정부는 정치개혁을 새해 상반기 안에 처리하는 것으로 미뤄두고 있다. 국회에 「정치구조개혁입법특위」가 여야 동수 24명으로 구성되긴 했어도 정당간 의견 차이가 커서 합의안을 만들지 못하고 있다. 정치개혁에 대한 전망은 매우 불투명해졌고 자칫 물 건너갈 가능성이 커지고 있다. 금년의 여러 가지 정치변수와 정치일정을 생각할 때 시간이 정말 촉박하다.
1999년 한 해는 우리 헌정의 앞날에 중대한 영향을 끼칠 정치적으로 중요한 프로그램이 많이 예정되어 있는 해이기 때문이다. 경제청문회가 열리면 정치권은 매우 소란스러워지고 국회 정개특위 활동도 중단될 가능성이 크다. DJ와 공동정부를 구성하고 있는 JP(김종필)는 머지않아 의원내각제 개헌의 합의사항을 관철하기 위한 적극적인 행보를 시작하게 될 것이다. 의원내각제 개헌을 실현해서 자민련의 활로를 찾고 JP의 정치적인 영향력을 높이기 위해서, 이른바 DJP협약을 성사시킨 자민련이 금년 봄을 지난 1년처럼 조용히 넘기지는 않을 것이다. 또 2000년 4월의 제16대 국회의원 총선을 앞두고 정치권은 크고 작은 이합집산을 거듭하면서 큰 폭의 정계개편이 이루어질 가능성도 배제할 수 없다. 야당과 시민단체의 강한 비판도 아랑곳하지 않고 조직을 다져나가는 제2건국위원회의 활동도 아리송하고 야당내의 분파작용도 심상치 않다. 15대 국회는 99년 하반기에 접어들면 사실상 파장분위기에 휩싸일 가능성이 크다. 따라서 김대통령이 진실로 정치개혁을 원하고 국민과의 약속을 지킬 생각이라면 늦어도 오는 6월 말까지는 정치개혁을 마무리해야 한다. 정치개혁을 성사시키지 못하고 개헌논란과 총선거의 태풍에 휘말리게 되면 어렵게 실현한 경제의 구조조정도 그 실효성이 제대로 나타날지 의문이다. 그러기 위해서는 김대통령이 먼저 지난 대선 때 JP와 합의하고, 국민에게 공약한 의원내각제 개헌문제에 대해서 자신의 생각을 하루 속히 분명하게 밝혀야 한다. 지금처럼 침묵으로 일관하거나 「나에게도 생각이 있지만 지금은 말할 시기가 아니다」는 모호한 태도를 보여서는 정치개혁은 결국 시기를 놓쳐 실종될 가능성이 크다. 정치개혁은 의원내각제 개헌과 불가분의 함수관계에 있는 문제다. 지금의 정부형태가 유지되는 경우의 정치개혁과 의원내각제로 개헌한다는 것을 전제로 한 정치개혁은 그 내용이 같을 수 없기 때문이다. 국회제도, 정당제도, 선거제도, 정치자금법 등은 정부형태에 따라서 그 내용과 기능이 모두 달라질 수 있는 법제도다. 따라서 정치개혁을 실현하기 위해서 길어야 6개월밖에 남지 않은 지금 김대통령은 분명하게 자신의 정치적인 구상을 먼저 밝히는 것이 정치개혁의 선결과제다. JP와의 정치적인 약속 및 국민과의 대의적(代議的)인 약속을 지켜 금년 말까지 의원내각제 개헌을 실현할 생각이면 그런 전제하에 정치개혁을 추진해야 한다. 반면 이런 저런 사정으로 개헌약속을 아예 지킬 수 없다거나, 개헌시기를 뒤로 미룰 생각이라면 공동정부를 구성하고 있는 자민련부터 먼저 설득하는 일을 서둘러야 할 것이다. 이 경우 JP와 자민련이 어떤 정치적인 선택을 하는가에 따라 우리 헌정의 방향은 정해질 것이다. 김대통령이 정치적인 신의 쪽에 무게를 둔다면 되든 안 되든 의원내각제 개헌 약속은 지켜야 할 것이다.
아무튼 김대통령은 의원내각제 개헌을 하든 안 하든 그에 적합한 정치개혁입법을 서둘러 실현하려고 노력해야 한다. 정치제도의 선진적인 개혁을 위한 입법도 필요하고 정치·관료부패 내지 정경유착의 근절을 위한 입법도 반드시 해야 한다. 첫째, 국회의 기능과 활동을 대의민주정치 이념에 맞게끔 개선해야 한다. 생산적인 국회가 되도록 의안심의방법을 바꾸고 국회의원 수를 대폭 줄여서 예산낭비를 막아야 한다. 국회의원을 250명으로 줄이자는 데 정당간에 대체적인 합의가 이루어진 모양이지만 가능하면 200명으로 줄이고, 그 대신 국회의원의 입법활동을 뒷받침할 수 있는 실질적인 입법보조기능을 획기적으로 개선·강화해줄 필요가 있다. 국회의원이 무자격 친인척을 보좌관으로 임명해서 국가예산을 낭비하는 폐단을 제도적으로 막아야 한다. 국회를 상설화하고 실질적인 법안심의가 이루어지는 상임위원회와 상임위 소위원회의 회의도 의사록을 작성하고 공개해 헌법이 정하는 의사공개 원칙이 실질적으로 보장돼야 한다. 의정활동을 감시하겠다는 시민단체의 상임위 방청을 불허하는 비민주적인 국회운영은 더 이상 용납돼서는 안 된다. 예산결산위원회를 상설화해서 예산심의와 결산심사가 내실있게 이루어질 수 있도록 제도화하는 것도 필요하다. 국회의장이 당적을 떠나도록 하는 제도개혁도 바람직하지만 그 보다 더 중요한 것은 국회의장의 중립적인 국회운영이다. 고위공직자에 대한 인사청문제도를 도입해서 고위공직자의 사전검증이 가능하게 해야 한다. 헌법에서 국회의 임명동의를 받도록 규정한 국무총리, 감사원장, 대법원장, 헌법재판소장, 대법관은 물론이고, 국무위원과 국가정보원장, 검찰, 국세청, 경찰청 등 권력기관(이른바 「빅 4」 기관)의 장을 임명할 때는 반드시 인사청문절차를 거치도록 법제화할 필요가 있다. 국무위원, 안기부장 등 「빅 4」의 인사청문제도에 대해서 일부에서 주장하는 위헌론은 전혀 설득력이 없다. 인사청문제도 그 자체가 국민생활과 직결되는 고위공직자의 자질을 사전에 대의(代議)적으로 검증해 국가작용의 절차적 정당성을 확보하기 위한 것이므로 결코 위헌일 수 없다. 헌법에 국회의 임명동의를 받도록 규정한 헌법기관은 인사청문회가 가능하고, 그 밖의 기관은 인사청문회를 하면 위헌이라는 논리는 진부한 헌법해석학적 발상이다. 지금은 헌법을 기능적으로 이해해서 헌법의 대의민주적인 통제기능을 중요시 하는 시대이다. 그런데도 국민회의가 야당시절 강력하게 주장하던 인사청문제도에서 이른바 「빅 4」를 제외하기로 당론을 정한 것은 개혁정신의 후퇴가 아닐 수 없다. 국민생활에 직접적인 영향을 끼치는 「빅 4」를 인사청문회 대상에 반드시 포함시켜야 한다. 둘째, 정당의 지구당을 폐지해서 경비요인을 최소한으로 줄이고 정당공천 등 정당의 의사결정을 상향식인 민주적인 방법으로 바꾸는 등 정당제도를 획기적으로 개혁해야 한다. 우리의 정치제도 중에서 가장 후진적이고 비민주적인 정당제도의 개혁 없이 민주발전은 기대할 수 없다. 이제 우리 정당도 모든 계층의 국민을 지지세력으로 확보하기 위해 천편일률적인 정책을 백화점식으로 나열한 것이 아니라, 특정계층의 국민을 표적으로 삼는 특색 있는 정강정책을 개발해서 국민이 정책에 따라 정당을 선택할 수 있게 해야 한다. 정당민주주의란 바로 그런 것이다. 셋째, 선거제도를 민주적으로 개혁해야 한다. 정당공천을 받은 지역구 후보자가 얻은 표를 그 소속정당의 득표로 의제(擬制)해서 전국구의석을 배분하는 불합리한 전국구제도부터 고쳐야 한다. 독일식이든 일본식이든 정당투표제를 도입해서 국민에게 정당선택권을 실질적으로 보장하고, 정당 득표율에 따라 전국구 의석을 배분하는 정당국가적인 개혁이 이루어져야 한다. 그리고 투표가치의 평등을 실현할 수 있는 선거구의 재조정을 통해서 국민의 의사를 그대로 대의기관의 구성에 투영할 수 있는 민주적인 선거제도로 개혁해야 한다. 그에 더하여 국회의원을 비롯한 선거직 공직자가 정당공천을 받아 선출된 후에는 적어도 임기의 중간시점까지는 마음대로 당적을 바꾸지 못하도록 제도적인 장치를 강구할 필요가 있다. 개인적인 이해득실에 따라 정당의 당적을 마음대로 바꾸는 「철새정치인」의 행태가 고쳐지지 않고는 정치의 진정한 개혁은 불가능하다. 국민이 총선거를 통해서 정해준 국회의 정당별 의석분포가 선거 후에 권력과 돈에 의해 인위적으로 바뀌는 정치풍토 속에서 무슨 정치개혁을 기대할 수 있겠는가. 지역구 국회의원도 전국구 국회의원처럼 당적을 바꾸면 의원직을 잃도록 선거법을 고쳐서라도 「철새정치인」의 날개를 꺾어야 한다.
넷째, 정치자금의 투명성·효용성과 공평성을 높일 수 있도록 정치자금법도 고쳐야 한다. 정경유착의 폐단을 방지한다는 의미에서도 정치자금의 투명성을 제도적으로 확립하는 일은 정치부패를 척결하기 위한 필수조건이다. 그러기 위해서 정치자금은 정치선진국처럼 반드시 등록된 은행계좌를 통해서만 입출금하도록 규제할 필요가 있다. 다섯째, 부패방지를 위한 획기적인 제도개혁이 있어야 한다. 부패방지법, 돈세탁방지법, 내부고발자보호법을 새로 제정하고 공직자윤리법을 강화하는 것은 정치권을 비롯해서 공직자들의 부정부패와 정경유착을 방지할 수 있는 불가결한 제도적인 장치다. 특히 부패방지를 위한 제도적인 개혁에서 빼놓을 수 없는 것이 특별검사제도 도입이다. 국민회의가 야당시절 일관해서 도입의 필요성을 주장하던 특별검사제도를 이제 여당이 되었다고 해서 딴소리를 하는 것은 국민의 신뢰를 저버리는 처사다. 국민회의는 만년 여당일 수 없다. 언젠가 야당으로 역할이 바뀌었을 때에도 대비하는 긴 안목이 필요하다. 검찰의 정치예속적인 경향이 전혀 달라지지 않은 상황에서 정치인과 고위공직자의 부정부패를 검찰의 손으로 공평무사하게 수사할 수 있다고 믿는 국민은 거의 없다. 특별검사제를 배제한 부패방지입법은 아무런 실효를 기대할 수 없다. 따라서 부패척결을 통해서 진실로 「제2의 건국」을 하겠다는 의지가 있다면 부패방지입법에 반드시 특별검사제도를 함께 도입해야 한다. 그리고 공직자윤리법의 내용을 강화해서 민원부서의 공무원은 7급 공무원까지도 재산등록 의무자에 포함시키고, 공무원은 어떠한 명목으로도 금품을 받지 못하도록 선물신고 의무를 확대할 필요가 있다. 공무원의 부정과 비리를 청산하지 못하면 김대중 정부의 개혁정책도 성공할 수 없다. 여섯째, 인권보장의 획기적 개선을 위한 인권법 제정도 시급하다. 김대통령이 대선에서 공약한 인권법 제정과 인권위원회 설립은 김대중 정부의 의지가 담긴 개혁과제에 속한다. 따라서 인권법은 권력을 휘두르는 수사기관의 인권침해적인 횡포를 효과적으로 방지할 수 있도록 내실있게 만들어야 한다. 그러기 위해서 새로 설립하는 인권기구는 수사기관으로부터 완전히 독립성이 보장된 국가기구로 해야 하며, 모든 인권침해사건을 조사해서 시정을 권고하고 경우에 따라서는 시정을 명령할 수 있도록 강력하고 실질적인 권한을 부여해야 한다. 우리의 인권상황은 과거의 군사통치시대에 비하면 개선된 점이 많지만 아직도 인권선진국과는 거리가 멀다. 국민의 기본권이 실질적으로 보장되지 않고, 인권침해에 대한 실효성 있는 구제수단이 마련되지 않는다면 정부의 장밋빛 정책과 구호는 공허하게 들릴 수밖에 없다. 특히 권력적인 수사기관의 인신권(人身權) 침해가 묵인되고, 불법적인 전화도청에 의해서 국민 사생활이 침해되는 반(反)법치국가적인 국가작용이 획기적으로 개선되지 않고는 「국민의 정부」는 역대 정권과의 차별성을 주장할 수 없다.
개혁은 혁명보다 어렵다고 한다. 특히 정치개혁은 중이 제 머리 깎는 격이어서 더욱 더 어렵다. 그렇지만 정치개혁을 하지 않고는 우리가 당면하고 있는 미증유의 국난을 실질적으로 극복하기는 어렵다. 대통령의 강한 집념과 의지로 5대 재벌의 구조조정도 이루어낸 마당에, 정치개혁을 통해서 정치와 경제가 새로운 패러다임에 따라 운영될 때 우리는 비로소 지금의 고통스러운 IMF상황을 극복할 수 있을 것이다. 만에 하나 99년 상반기 중에 정치개혁이 실현되지 않거나 또 연기되는 사태가 생기면 그것은 바로 김대중 정부의 좌절인 동시에 국가에 불행이 아닐 수 없다. 가장 시급한 개혁대상이 개혁되지 않는 상황에서 누가 누구를 향해서 개혁을 실천하라고 요구할 수 있겠는가. 우리처럼 정치의 영향이 절대적인 나라에서 부패와 비능률, 고비용의 정치구조를 그대로 둔 채 사회, 경제, 문화의 모든 영역에서 의식과 관행이 달라질 것을 기대한다는 것은 연목구어(緣木求魚)일 뿐이다. 김대통령이 진정 우리 나라를 2000년대에 걸맞은 경쟁력 있는 새로운 나라로 세울 생각이 있다면, 이제는 강한 의지를 가지고 국민과 약속한 정치개혁을 시급하게 실현하는 데 모든 정치력을 발휘해야 한다. 그 길만이 진정한 「제2의 건국」을 이루는 일이다. |
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