마이다스동아일보[동아일보매거진:신동아9812월호]

이슈논쟁-공무원 계약제

반:공무원 정치화 가능성 높다

《현재 행정부는 계약임용제를 시행하기에 준비가 너무 부족하다. 정부 정책의 일관성과 연속성을 해칠 수 있다. 또한 공무원들을 정치도구화할 우려도 높다.》

진재구 〈청주대 교수·행정학 〉

최근 정부는 공무원의 성과를 향상시키기 위한 개혁조치의 일환으로 내년부터 3급 국장급 이상의 공무원에 대해서 계약제 임용을 실시하겠다고 발표했다. 또 이를 뒷받침하기 위해 중앙인사위원회를 설치하는 등의 내용을 담은 국가공무원법개정안을 마련했다.

이러한 발표 이전에 교육부는 대학의 경쟁력을 강화시키기 위해 대학교수에 대해 2000년 이후에 계약제 임용을 전면적으로 도입하겠다고 선언했다.

이 두 가지 사례에서 보듯이 정부는 국가경쟁력 강화 수단으로 공공부문의 구조조정과 함께 어떤 형태로든 공무원 신분보장의 철폐를 통해서 조직구성원의 경쟁을 유발하고 성과 향상을 꾀하겠다는 강한 의지를 표명하고 있다.

우리가 겪고 있는 경제위기가 단순히 경제정책의 실패에서 비롯된 것이라기보다는 오래 전부터 축적돼온 사회 전반의 구조적 문제에서 초래된 것임을 생각할 때, 이러한 정부의 의지는 경쟁력 강화라는 측면에서 매우 환영할 만한 것이다.

공무원 신분보장 철폐의 일환으로 일부 공무원에 대해 계약제 임용을 도입하겠다는 발상은 지금까지의 획일적이고 폐쇄적인 공무원 임용방식과 신분보장제도가 초래한 여러 가지 폐해를 고려해보면 당연한 수순인 것으로 보인다. 국가공무원법상 규정된 공무원의 신분보장 조항은 공직의 안정성을 보장함으로써 직업공무원제를 정착시키기 위한 중요한 수단이 되지만, 한편으로는 이른바 「철밥통」으로 비유되듯이 무능하고 부패한 공무원을 공직에서 배제하지 못하는 역기능을 갖고 있기 때문이다.

이와 같이 공무원 계약임용제는 그 취지가 바람직하기 때문에 학계와 언론계를 비롯한 많은 사람들이 공무원 계약제 임용이 마치 공무원과 공직사회의 경쟁력을 보장해주는 것으로 착각하고 있다.

무기 없이 전쟁에 뛰어드는 것

그러나 정부가 추진하고 있는 고위직 공무원을 대상으로 하는 계약제 임용은 그 취지가 바람직함에도 불구하고 우리의 인사행정 환경을 살펴보면 이 시점에 과연 성공할 수 있을 것인가에 대해 회의적인 시각을 갖지 않을 수 없다.

공무원의 계약제 임용이 현재로서는 문제가 있다고 생각하는 근거는 다음의 몇 가지 때문이다.

첫째, 정부가 공무원 계약제 임용 시행시기를 바로 내년이라고 발표했는데도 아직도 구체적인 시행방법이 마련되어 있지 않은 등 준비가 부족하다.

본래 계약제 임용이 성공하려면 당해 직위의 업무 목표가 명확히 정의되고 그에 비추어 성과가 정확하게 측정될 수 있어야 한다. 이러한 조건을 충족시키기 위해서는 상당히 오랫동안 직무에 대한 이해와 경험을 바탕으로 한 성과측정지표가 개발돼야 한다. 그러나 현실은 국가공무원법을 개정해 계약직 공무원을 3급 이상의 국장급 직위에 임용할 수 있도록 한 것 정도가 고작이다.

특정한 직위의 공무원을 계약에 의해 임용할 경우 계약기간을 얼마로 할 것인지, 계약 당사자는 누가 되어야 하는지, 재계약 여부를 판별할 수 있는 기준은 무엇인지 등에 대한 연구와 설계가 전혀 이루어지지 않고 있다. 이러한 준비부족은 형식적인 계약제를 초래하게 될 것이다.

아직 우리에게는 진정한 평가 도구도, 경험도 없는 상황이다. 지금까지 우리 정부는 공무원의 성과와 근무태도를 평가하기 위해서 4급 공무원을 대상으로 하는 인사평정제도와 5급 공무원 및 그 상당 계급의 공무원을 대상으로 하는 근무성적평정제도를 도입해왔지만 그 운영에 있어 너무 형식적이라는 비판이 상당히 제기돼왔다. 그리고 3급 이상 공무원에 대해서는 아예 성과 평가가 없었다.

새 정부 들어 내년부터 2급이하 공무원까지 평가 범위가 확대될 예정이지만 이 또한 성공 여부가 미지수다. 이런 상황에 가장 혁신적인 조치라고 할 수 있는 계약임용제를 도입하는 것은 무기없이 전쟁에 뛰어드는 것과 다를 바 없다.

둘째, 계약제는 정부정책의 일관성과 연속성에 부정적으로 작용할 가능성이 있다. 정부가 계약제의 일차적 적용대상을 중앙부처 3급 이상의 국장급 공무원으로 한 것은 고위직 공무원의 무사안일을 극복하고 책임행정을 이끌어내기 위한 것으로 보인다. 그러나 계약제 임용이 추구하는 성과 지향성은 공무원들로 하여금 단기적이고 즉효적인 인기위주의 정책을 남발하게 할 가능성이 높다.

그렇잖아도 순환보직에 의한 자리바꿈이 심해서 많은 국장급 공무원들이 자신의 재임기간에 정책 신설과 개폐를 반복함으로써 정부정책의 일관성과 연속성이 훼손된 사례를 많이 보아온 터였다. 그런데 기간을 정한 계약제 임용이 국장급 공무원에게 단기적 목표 설정과 처방에만 매달리도록 한다면 큰 문제가 아닐 수 없다고 생각한다.

정부부처의 국장급 공무원들은 정책 집행자가 아니라 정책 결정자인 경우가 많다. 따라서 이들의 판단이 갖고 있는 영향력은 실로 막대하다. 이들이 조급한 판단과 성급한 결정을 하도록 내모는 것은 결코 바람직한 일이 아니다.

기관장들 인사행정 식견 없어

셋째, 국장급 공무원의 계약제 임용은 우리의 정책결정체제를 감안할 때 형식적이 될 가능성을 내포하고 있다. 본래 계약제 임용은 고용주가 분명해야 하고, 계약의 토대가 되는 성과가 개인에게 국한되어야 한다.

그러나 현재 정부가 추진하고 있는 계약제의 경우 누가 고용주로서 역할을 수행하는 것인지 분명하지 않다. 고용주가 분명해야 한다는 것은 계약 당사자를 누구로 지정하느냐의 문제 뿐만 아니라, 실제적으로 추구하는 목표와 성과 척도를 누가 설정하느냐의 문제이기도 하다.

현재와 같이 중앙정부의 인사정책을 전문적, 체계적으로 연구하고 그 집행을 뒷받침하는 인사행정기관이 부재한 데다 각 부처 장관의 재임기간이 국장급보다도 짧은 인사관행에 비추어볼 때, 고용주로서 역할을 제대로 수행할 주체가 불분명하다.

혹자는 새로 출범할 중앙인사위원회가 고용주 역할을 수행할 것이라고 기대하고 있으나 중앙인사위원회가 그러한 역할을 수행하려면 기관이 설립된 후 상당 기간 각 부처의 국장급 직위에 대한 직무분석을 실시해 당해 직위가 추구하는 근본적 목표가 무엇인지를 먼저 파악해야 되고 이를 토대로 성과의 척도가 개발돼야 한다.

그러나 새로 출범하게 될 중앙인사위원회의 조직설계도 구체화돼 있지 않은 상황에 이 기관이 그러한 역할을 제대로 수행할 것이라고 기대하는 것은 무리다.

혹자는 당해 부처 장관이 고용주로서 역할을 수행하면 될 것이라고 하나 현재의 상황에서는 이 또한 미덥지 않다. 앞에서 지적한 대로 우선 장관의 재임기간이 지나치게 짧은 데다가 인사행정에 대한 전문적 식견이 거의 없는 기관장들이 자체적으로 소속 국장급 공무원들을 대상으로 한 성과평가시스템을 설계하고 운영할 수 있다고 가정하는 것은 현실을 모르는 처사다.

인사행정에 관한 한 가장 발달해 있는 미국의 경우를 보더라도 고용주 역할은 장관이 수행하지만, 그러한 장관의 역할은 대통령 직속의 인사관리처(office of personnel management)라고 하는 중앙인사행정기관이 전문적으로 뒷받침해주기 때문에 가능하다.

우리의 경우 계약제 임용의 형식성을 벗어나려면, 장관의 실질적 인사권 행사와 중앙인사행정기관의 인사정책에 관한 전문성이 결합돼야 하는데 이것이 현재로서는 가능하지 않다는 것이다.

형식적 계약제는 무용

다음으로 우리 정부의 정책결정체제가 개인적인 성과를 토대로 하는 계약제 임용에는 부합되지 않는다는 측면도 있다. 우리 정부의 정책결정체제는 품의제에 의한 집단적 의사결정체제다. 따라서 특정 정책의 공과를 어느 개인의 탓으로 돌리기에는 한계가 있다. 이러한 특성 때문에 현재 실시하고 있는 개인별 성과측정과 이를 기초로 한 특별상여금제도도 겉돌고 있다. 따라서 특정 개인의 생존문제가 걸린 계약제 임용은 도입되더라도 형식적이 되기 쉽다.

이러한 추론은 현재 추진되고 있는 연봉제의 경우에도 마찬가지로 적용이 가능하다. 집단의 공과를 개인의 공과로 환산하는 데는 많은 무리가 뒤따를 뿐 아니라 조직구성원간 이해관계에 따른 반발도 만만치 않을 것이다.

마지막으로, 계약임용제 도입에 있어서 또 다른 성공의 열쇠는 고용주의 도덕성이다. 개인적 성과가 명확히 드러나기 때문에 비교적 계약제 임용방식 도입이 적합한 분야로 인식되고 있는 대학교수와 같은 직종도 고용주의 도덕성 때문에 그 본질이 훼손되는 경우를 우리는 너무 많이 보아왔다.

정부내에서도 고용주가 누가 될 것이냐 못지 않게 선정된 고용주가 얼마만큼 도덕성이 있느냐도 중요하다. 정부내에서 고용주의 도덕성이 계약대상 공무원에게 미치는 영향은 하향적 의사결정에 익숙한 우리의 공직풍토에서 공무원을 정치화시킨다는 점이다.

정부가 제대로 된 성과평가 장치도 없이 고위직 공무원에 대한 계약제 임용을 도입하려는 시도는 미국의 고급공무원단(senior executive services) 제도에서 착안한 듯하다. 미국은 인사행정에 대한 전문화가 발달해 있어서 각 부처에서 이러한 제도를 도입하는데 거의 불편을 느끼지 않을 정도다. 그러나 우리의 경우 인사행정을 전문적인 행정관리의 한 분야로 인식하지도 못하고 있는 게 현실이다.

따라서 공무원의 「철밥통」 문제를 해결할 실마리는 성공 가능성이 없는 형식적인 계약제 도입보다는 개방형 임용체제를 전면적으로 도입해 외부 인력을 공직내에 원활하게 유입시키고 이를 통해 기존 조직구성원과 경쟁을 유발하는 것에서 찾아야 한다.

정부는 최근 외부 전문가를 임용할 수 있는 직위인 「개방형 임용직위」라는 것을 지정하고 그 임용요건을 설정하였다. 그러나 잘 살펴보면 이른바 개방형 임용직위로 지정된 분야가 극히 협소하고 임용요건이 지나치게 엄격하게 설정돼 있어서 원천적으로 외부인력을 유치할 의사가 없는 것처럼 보인다.

우리의 행정현실을 감안할 때 공무원간 경쟁을 유발하고 이를 통해 공공부문의 경쟁력을 제고하기 위해서는 계약제 임용을 확대하기보다는 먼저 일반직 공무원이나 특정직 공무원과 같은 경력직 공무원에 대한 폐쇄형 임용체계를 개방형 임용체계로 전환하는 실질적인 노력이 선행되어야 한다.

여기서 실질적인 노력이란 제도는 있되 적용의 엄격성으로 인해 사문화될 가능성이 높은 현행 개방형 임용체계를 보완해야 한다는 것이다. 즉 임용직위의 범위를 대폭 확대하고 그 임용요건도 경력이나 계급 위주가 아닌 분야별 전문지식의 수준을 중심으로 설정해 공무원 임용경로를 다양화해야 한다는 것이다.

현 정부가 이렇게 기본적으로 해결해야 할 문제를 뒤로 하고 표면적으로는 가장 혁신적인, 그러나 현실적으로는 가장 준비가 덜 돼 있는 계약제 임용을 도입하려는 것은 「개혁의 유행병」에 너무 도취되지 않았는가 하는 우려를 낳게 한다.