마이다스동아일보[동아일보매거진:신동아9812월호]

이슈논쟁-공무원 계약제

찬:외부인사 충원으로 행정의 생산성 높여야

《「철밥통」이라는 공무원 사회에도 경쟁원리 도입이 필요하다. 유능한 외부인사의 공직임용 확대는 새로운 지식과 기술을 도입함으로써 행정전문성과 생산성을 높일 수 있다.》

하태권 〈서울산업대 교수·행정학 〉

정부 가 추진하는 정책이나 사업의 성공 여부는 궁극적으로는 그것을 계획하고 집행하는 정부인력, 즉 공무원의 자질과 능력이 가름한다고 볼 수 있다.

근래 영국 호주 뉴질랜드 등 선진국에서 고위 직업공무원에 대해 계약제 임용방식을 도입하는 등 공무원에 대한 인사관리의 개혁을 위해 다양한 노력을 기울이는 것도 정부목표의 달성에 대한 인적자원의 중요성을 인식한 결과라고 할 수 있다.

우리 정부도 소위 IMF사태로 일컫는 국가 경제적 위기상황에 처해 「경쟁원리의 도입을 통한 공직사회의 생산성 제고」를 「100대 국정과제」의 하나로 선정하고, 이를 위해 연봉제와 성과상여금제를 도입하고, 외부전문가의 계약제 임용을 확대하는 등 공무원제도 전반에 대해 대대적인 개혁작업을 시도하고 있다. 특히 계약직 공무원제도의 확대는 한국 공무원제의 역사적 전통인 직업공무원제의 근간을 뒤흔드는 것으로, 이에 대해 만시지탄이라는 재촉과 격려가 있는가 하면 다른 한편에서는 「졸속개혁」이라는 우려와 저항이 동시에 나타나고 있다.

직업공무원제란 젊은 나이에 공직근무를 시작해 장기간 근무하면서 공직을 평생의 직업으로 삼는 제도를 말한다. 직업공무원제는 장기근무를 유도하고 업무처리의 공정성을 보장하기 위해 강력한 신분보장을 제공한다. 따라서 직업공무원제는 신규채용이 원칙적으로 최하위 계층에서만 허용되며, 상위계층에의 결원은 내부승진을 통해 충원하는 폐쇄적 임용체제를 근간으로 하고 있다.

이러한 직업공무원제의 특성에 따라, 한국 정부의 공무원 임용행태 역시 매우 폐쇄적인 특징을 보여주고 있다. 최저 직급인 9급을 제외하고 8급이상 공무원의 대부분은 승진에 의해 임용되고 있으며, 승진임용 비율은 직급이 높을수록 증가하고 있다.

국가공무원의 경우, 6급이상(5급 제외) 공무원의 96.6%∼99.4%가 승진으로 임용되고 있으며, 고등고시를 통해 매년 신규채용이 정기적으로 이루어지고 있는 5급 신규임용에서조차도 10명 중 7명은 내부승진으로 임용되고 있다. 지방공무원의 경우에는 국가공무원보다 승진 임용비율이 높다.

그러나 우리 정부의 공무원 임용행태처럼 상위직급에서도 외부 인사를 신규채용하지 않고 내부승진에만 의존하는 것은 결코 바람직하지 않다. 이것은 비단 정부뿐만 아니라 민간부문을 포함한 모든 조직에서 마찬가지다.

철밥통, 무사안일, 복지부동, 탁상공론, 현실성 결여, 행정편의주의, 관료주의, 권위주의, 봉사정신의 결여, 전문성 부족, 생산성 낙후, 과다한 규제와 공직부패 등 정부관료제와 공직사회에 대해 분출되고 있는 많은 비판들은 대부분 공직사회의 폐쇄적인 임용관행에 기인하고 있다고 볼 수 있다.

상위직급에서 내부승진에만 의존하다 보니 승진이 개인의 업적이나 능력 또는 자격 등의 실적에 의하기보다는 주로 「밥그릇(경력)」 순으로 이뤄질 수밖에 없다.

경력 순으로 하는 것이 인사에 따른 잡음을 없애고, 조직의 안정성을 훼손하지 않는 가장 손쉬운 방법이기 때문이다. 이러한 상황에서는 더 생산적이며 창의적인 업무수행이나 개인의 능력발전을 위한 경쟁은 필요 없거나, 있다고 해도 매우 제한적일 수밖에 없다. 열심히 근무한다 하더라도 어차피 밥그릇이 차야 승진이 될 거라면, 공연히 긁어 부스럼이 될 수도 있는 위험을 감수하기보다는 윗사람이나 동료들의 눈밖에 나지 않도록 조신하게 처신하며 순서를 기다리는 것이 승진에 유리하기 때문이다.

폐쇄형 임용체제의 문제점

또한 폐쇄형 임용체제에서는 공직 이외에 개인 기업을 포함하는 민간 조직에서 근무경험을 쌓을 기회가 거의 없다. 따라서 공무원들은 외부환경의 변화나 국민의 요구에 둔감해질 수밖에 없다.

특히 우리처럼 규제위주의 권위주의적 행정문화에 익숙한 사회에서는, 공무원들은 자연스럽게 관료적 타성에 빠져 공직의 침체를 가져올 뿐만 아니라 외부환경이나 행정수요의 변화에 신속하게 대응할 필요성을 심각하게 느끼지 않게 된다. 따라서 고객중심 행정체제로 전환하기는 어려워지는 반면 규제에 따른 각종 부조리가 발생할 여지는 더욱 커지게 된다.

이 밖에 공직임용의 폐쇄성은 행정의 전문성과 책임성을 저하시키는 치명적인 약점을 갖고 있다. 대체로 폐쇄형 임용체제는 계급제에 바탕을 두고 전문행정가보다는 일반행정가 중심의 인사체제를 이루고 있기 때문에, 승진이나 전보 등의 경력발전경로가 개방형 임용체제에 비해 상당히 넓게 설정된다. 따라서 한 직위에서 오래 근무하기보다는 여러 직위를 거치면서 다양한 업무경험을 쌓을수록 승진에 유리하다.

실제로 5급 이상 국가 및 지방공무원의 승진과 전보 실태에 대한 연구결과에 따르면 5급 공무원의 경우 한 직위에서의 평균재직기간은 부처별로 평균 13∼21개월, 과장급(4급) 공무원의 경우 평균 14∼24개월에 불과한 것으로 나타나고 있다. 더욱이 특정 정책분야의 실무사령탑이라고 할 수 있는 국장급에서는 8∼18개월로 계장과 과장급보다 현저하게 짧아지고 있다.

따라서 공공정책의 입안 및 집행에 필수적인 공무원들의 직무분야별 전문능력이 날로 다원화·고도화하는 행정수요에 제대로 대응하지 못하고 있는 실정이다. 업무추진의 적극성과 책임성 역시 저하되는 결과가 초래되고 있다.

현 정부도 공직임용의 폐쇄성에 따른 문제점을 해결하기 위해 고급공무원의 경우 외부 임용비율을 확대하기로 결정했다. 최근, 정부는 중앙부처 소속 실·국장급 직위의 30%에 이르는 200여개 직위를 개방형 직위로 확대 지정해 내년부터는 이들 직위에 계약에 따라서 외부전문가를 임용할 수 있도록 했다. 이를 촉진하기 위해 현재 실·국장 및 과장은 계약직 공무원이 맡을 수 없도록 되어 있는 관련 법규도 개정할 방침이다.

외부 인재 충원의 긍정적 효과

정부의 이러한 조치는 유능한 외부 인재의 충원을 촉진할 것으로 기대되고 있다. 유능한 외부 인사의 공직임용 확대는 새로운 지식과 기술의 공직유입을 용이하게 함으로써 행정의 전문성 제고라는 절박한 요구에 부응할 뿐만 아니라, 개인의 능력과 직무를 일치시킴으로써 행정의 생산성을 향상시킨다는 실적주의 원칙과도 부합된다.

더욱이 이는 승진과 보직관리에서 현직 공무원과 외부 인사의 경쟁을 불가피하게 한다. 그래서 공직분위기를 쇄신하고, 재직 공무원들의 자기발전을 촉진하며, 무능하거나 무사안일한 공무원들의 자진사퇴를 유도하고, 민간분야에서 쌓은 다양한 경험을 공직에 유입해 정부 정책의 현실타당성을 높여주며, 연봉제나 성과상여금과 같은 실적급 보수체계의 확립을 촉진하는 등 긍정적 효과도 초래할 것으로 기대된다.

그러나 다른 한편에서는 고급공무원의 계약임용 확대 조치에 대해 직업공무원의 신분보장을 약화시켜 직업공무원제의 근간을 훼손할 뿐만 아니라 행정의 안정성과 공정성 및 일관성을 약화시킨다는 비판도 제기됐다. 또 현직 공무원의 승진기회를 줄여 하위직 공무원의 사기를 저하시키고 젊고 유능한 인재의 신규임용을 어렵게 한다는 것이다. 이러한 비판은 개혁에 대한 지나친 우려거나, 개혁을 반대하는 관료적 이기주의의 변명일 가능성이 크다.

첫째, 계약임용은 공석이 된 직위부터 2∼3년에 걸쳐 단계적으로 실시하되, 개방형 직위에 외부 인사를 임명하기 위해 현직 공무원을 강제로 퇴출시키는 것은 가능한 한 삼간다는 것이 정부의 기본방침이다.

또한 개방형 직위에는 무조건 외부 인사만을 임용하는 것이 아니라, 현직 공무원과 외부 인사의 경쟁을 통해 적임자를 선발해 임용하도록 되어 있다. 따라서 현직 공무원도 능력만 갖추고 있으면 얼마든지 개방형 직위에 임용될 수 있을 뿐만 아니라, 비슷한 조건일 경우에는 현직 공무원이 경쟁에서 유리할 것이라는 점은 불을 보듯 뻔하다.

더욱이 2∼3년 후에도 모든 개방형 직위에 계약직 임용이 전면적으로 적용되기보다는 오히려 일부 직위에만 한정적으로 적용될 가능성이 훨씬 크다. 이것은 고도의 전문지식이나 기술을 갖춘 민간전문가의 신규채용을 용이하게 하기 위해 그동안 실시해왔던 특별채용이나 개방형 전문직위와 같은 임용제도의 활용이 매우 저조한 데에서도 충분히 짐작할 수 있다. 결국 계약제 임용이 직업공무원의 신분보장을 약화시킴으로써 직업공무원제의 근간을 훼손시킨다는 주장은 기우에 불과하며, 오히려 개방형 직위에 외부임용이 적극적으로 활용될 수 있도록 지속적으로 관심을 갖고 지켜볼 필요가 있다.

관료적 이기주의 불식해야

둘째, 모든 개방형 직위에 민간전문가가 임용된다 하더라도(실제로 이와 같이 될 확률은 거의 없다), 개방형 직위는 중앙부처 소속 실·국장급 직위의 30%에 불과하다.

더욱이 일단 계약직 공무원이 임용된 직위라 하더라도 계약기간이 끝나면 다시 경쟁할 기회가 주어진다. 따라서 한국공무원의 승진 기회는 영국이나 독일, 프랑스 등 직업공무원제적 전통이 강한 나라에 비해서도 상당히 모습은 편이라 할 수 있다. 결국 계약제 임용은 승진기회를 축소시킴으로써 현직 공무원들의 사기를 저하시킨다는 주장 역시 관료적 이기주의를 반영하는 것이라 할 수 있다.

셋째, 위에서 제시한 바와 같은 논리로 계약직 임용이 공무원의 빈번한 교체를 초래함으로써 행정의 안정성과 일관성 및 책임성을 저해한다는 주장 역시 설득력이 약하다.

오히려 계약제 임용은 공직분위기 쇄신에 필요한 신진대사를 촉진하고 다양한 경험과 시각을 공직에 유입하여 행정의 공정성과 현실타당성을 제고하는 효과가 있다. 또 계약제 임용은 계약 해지나 연장이 계약기간의 업무실적에 따라 결정되기 때문에, 업무에 대한 책임감을 약화시키기보다는 오히려 적극성과 책임성을 향상시킬 수 있다.

끝으로 계약제 임용은 성과중심적 관리체제이기 때문에 유능한 인재의 공직유입을 저해하기보다는 오히려 촉진할 가능성이 크다.

결론적으로 우리 나라 정부관료제의 전문적인 직무수행능력과 경쟁력을 제고하고 행정수요에 대한 관료적 대응성과 봉사성을 향상시키기 위해 시대착오적인 각종 행정제도와 규정이나 절차의 개혁 못지 않게 고급공무원에 대한 계약제 임용이 반드시 시행되어야 한다.

그러나 오랫동안 지속돼온 인사관행은 공무원들의 의식과 행태 속에 깊이 박혀 있으므로, 제도의 개혁만으로 단시일 내에 소기의 성과를 거둘 수 있기를 기대하는 것은 금물이다.

따라서 계약제 임용 확대에 따른 충격을 완화하고 졸속시행으로 인한 부작용을 최소화하기 위한 노력이 필요하다. 즉 계약제 임용을 고도의 전문성을 요구하는 직위에서부터 점진적으로 확대하고, 현직 공무원들에게 전문적인 직무수행능력의 향상을 위한 충분한 교육기회를 제공해야 한다.

한편 유능한 민간전문가의 공직임용을 촉진하기 위해 계약에 따른 신분상의 불안정을 상쇄할 정도의 충분한 물질적 보상과 함께 업무실적에 대한 객관적이며 공정한 평가기제가 마련돼야 한다.