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［창간 67주년 기념 특별기획］ 국회제도의 개혁 방향 상시 개원·법안실명제로 입법기능 정상화해야 ◇국회가 의제를 설정하여 심의하고 결정하는 입법과정이 활성화되어야 한다. 또 국회는 최고 입법기관으로서 민주주의를 중추적으로 이끌어야 한다. 행정부에 입법 주도권을 빼앗겨서는 안된다는 것이다.임성호 〈경희대 교수·정치학〉
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구체적인 국회제도 개혁안에 대한 논의에 앞서 기본 방향(목표) 정립이 필요하다. 그동안의 수많은 국회제도 개혁이 성공적 결과를 가져오지 못한 이유 중 하나는, 기본 방향에 관한 확실한 공감대 없이 다양하고 때로는 상충적인 목표들을 무작정 다 추구하려 했거나 때로는 정치적 편의를 위해 그때그때 선택적으로 추구해왔기 때문이다. 구체적 국회제도 개혁사항을 제시함에 있어서 다음과 같은 두 기본 방향을 대전제로 해야 한다. 첫째, 국회가 의제를 설정하여 심의하고 결정하는 입법과정이 활성화되어야 한다. 둘째로는 국회가 최고 입법기관으로서 한국 민주주의를 중추적으로 이끌어야 한다. 행정부에 입법 주도권을 빼앗겨서는 안 된다는 것이다.
1) 국회 상시개원 체제의 확립
국회가 입법기관으로서 활성화되기 위해서는 우선 의원들이 모여서 회의를 해야 한다. 애석하게도 우리 국회는 개원일수가 짧을 뿐 아니라 개원 중에도 여야간 교착상태에 따른 공전으로 심의가 열리지 못하는 경우도 잦다. 이러한 경향은 해가 갈수록 더해지고 있어 큰 우려를 자아낸다. 전세계적으로 정책사안이 늘어나고 복잡해짐에 따라 의회 개의 일수가 늘어나고 있는 추세와는 정반대 현상이다.
이런 상황에, 국민회의 시안이 국회 상시개원 체제 확립을 강조하고 있는 점은 다행스러운 일이다. 헌법에 정기국회는 일년에 100일을 초과할 수 없다고 규정되어 있지만, 매월 초 30일 회기의 임시국회가 자동개회될 수 있도록 국회법을 개정할 경우 위헌 소지는 피할 수 있을 것이다. 물론 현재도 필요하다면 언제든지 임시국회를 열어 중요한 사회쟁점을 다룰 수 있다지만, 임시국회를 열기 위한 여야간의 합의가 항상 쉬웠던 것은 아니다. 개원이 정치적 거래 도구로 전락한 경우도 허다했다. 그러므로 법제도로 국회 상시 개원을 보장해야 한다.
상시 개원이 가능하다면 당해연도의 의사일정도 캘린더식으로 미리 결정할 수 있을 것이다. 이럴 경우 각 의원과 정당은 법안발의 등 의사활동에 대한 계획을 미리 세워 국정수행에서 안정성, 지속성, 체계성을 제고할 수 있다. 국민회의 시안이 의사일정 캘린더 제도 도입을 천명하고 있어 그 성과가 기대된다.
2) 법안실명제를 통한 의원들의 법안발의 촉진
우리 국회는 입법과정의 첫 단계인 법안발의 단계에서부터 활성화되지 못하여, 의제설정(agenda setting) 기능에서 행정부에 주도권을 빼앗겨왔다. 대부분의 역대 국회에서 의원발의 법률안보다 행정부제출 법률안의 수가 많았다. 행정부의 권위주의적 독주가 계속되던 70년대와 80년대 중반까지 특히 의원발의가 위축되었다가 그 후 상황이 호전되었지만 소위 문민정부하에서 그 비율은 다시 뚝 떨어져 오늘에 이르고 있다. 국회가 주로 행정부제출 법안을 다루다보니 행정부에 대한 위상이 떨어질 뿐 아니라, 「사회적으로 중요하지만 행정부가 꺼리는」 사안들이 의제로 설정되지 않는 등 입법과정이 활성화되지 않는다.
법률안 상정 주도권을 국회가 되찾기 위해서 어떠한 방안을 고려할 수 있을까? 국민회의 시안은 법안실명제라는 바람직한 방안을 제안한다. 즉 법안발의자를 지금처럼 「홍길동의원, 이몽룡의원, 연흥부의원 외 50인」식으로 하는 대신에, 한 명의 발의자(sponsor)를 명기하고 나머지는 찬성자(co-sponsor)로 분류하는 방안이 그것이다. 입법화된 법률안은 발의자 이름을 따서 「성춘향 법안」 등으로 비공식적인 이름을 붙일 수도 있다. 이처럼 법안실명제가 도입되면 의원들은 자기의 지명도와 정치적 영향력을 늘리기 위해서라도 많은 법안들을 발의하게 될 것이다.
그러나 더 큰 성과를 위해 시안에서 제시되지 않은 추가적 방안들도 고려할 수 있다. 예를 들어, 법안발의자가 그 법안의 상임위 및 본회의 회부시 보고책임을 맡도록 하여 법안심의 과정을 주도할 수 있게 해준다면 의원들이 법안발의에 더 적극적으로 임할 것이다. 또한 이러한 발의자 보고책임제는 특정 법안의 관할 상임위 소속 의원만이 발의자가 될 수 있게 하면 소수의 당 지도자들이 정치적 이유로 법안발의를 독차지하는 것을 막는 효과도 있을 것이다.
한 걸음 더 나아가, 국회의 법률안 발의 기능을 더욱 강화하기 위해 행정부의 법안제출권을 제한하면 어떨까? 미국의 경우, 법안제출권은 유일하게 의원들만이 갖는다. 따라서 미국의원들은 의제설정을 비롯하여 입법의 전과정에 주도권을 쥘 수 있고 행정부를 효과적으로 통제할 수 있다. 행정부로서는 어떤 법안을 법률로 만들고 싶은 마음이 아무리 간절해도 의원 누군가가 그 법안을 의회에 대신 제출해주지 않으면 상정조차 할 수 없다. 행정부측으로서는 의원들의 눈치를 살피지 않을 수 없으므로 입법에 관한 한 의회가 주체이고 행정부는 의회의 통제를 받아야 한다는 원칙을 천명하는 것으로 상징적 의미도 크다 하겠다.
3) 소위원회 상설화의 득실
소위원회는 법안심의의 효율성과 전문성을 제고할 수 있다. 그러나 현행 체제에서는 소위원회가 상설되어 있지 않고 그때그때 필요성에 따라 구성되기 때문에, 심의에 효율성은 물론 지속성도 기하기 어렵고 의원들이 특정 정책분야에 특화된 전문성을 키우려 애쓰지 않게 된다. 국민회의 시안은 상임위별로 3개 이내의 소위원회를 의무적으로 상설하도록 규정함으로써 소위원회의 활성화를 꾀한다. 기본적으로 효율성, 지속성과 전문성을 위해 소위원회 활성화가 바람직하다.
그러나 법안심의의 중심이 소위원회라는 작은 단위들로 과도히 쏠릴 경우, 정책분야 이기주의 및 분야간 갈등, 전체적 조율 및 조정의 어려움, 사익을 매개로 한 이익집단 및 의원 간의 유착 등 부작용이 커질 수 있다. 그러므로 소위원회 활성화와 아울러 의원 모두가 심사에 참여하는 본회의도 같이 활성화되어야 그러한 부작용을 어느 정도 상쇄할 수 있을 것이다.
4) 법안축조심사 의무화
법안축조(逐條)심사는 신중한 정책심사 및 결정을 위해 꼭 필요하다. 그동안은 위원회에서 축조심사를 생략하는 것이 관행이 되어 소관 위원회 소속 의원들도 법안 내용을 잘 모르는 경우가 허다했다. 그러므로 국민회의 시안이 제안하고 있는 법안축조심사 의무화는 국회 입법과정의 활성화를 위해 매우 긍정적인 조치다.
5) 입법공청회 의무화
법안심의시 실시하는 입법공청회는 신중하고 타당한 입법결정, 국민의 정치사회화, 사회이익의 표출 및 사회갈등의 흡수, 국회 정책결정의 정통성 제고 등에 기여하는 바가 크다. 80년대 후반 이래 입법공청회의 빈도가 점차 늘고 있어 다행이지만 아직도 빈도가 절대적으로 높은 편이 아니고 연도에 따른 기복이 심하다. 특히 입법공청회가 여야간 정치적 합의에 따라서만 개최되다 보니, 사회적으로 중요하지만 갈등을 불러일으킬 소지가 큰 법안의 경우에는 정치적 합의를 쉽게 도출해내지 못해 공청회가 생략되곤 한다. 국민회의 시안이 모든 법안에 대한 입법공청회의 의무화를 제안했음은 환영할 일이다.
6) 본회의 대정부 질문 활성화
소수 의원들로 구성되어 특정 정책분야만 다루는 상임위보다는 모든 의원들로 구성되어 모든 분야를 다루는 본회의가 대의민주주의에 기본이 된다. 의회내 토의민주주의를 위해서 본회의 토론이 활성화되어야 하는데, 비단 법안에 대한 의원들간의 토론 뿐 아니라 중요 현안들에 대한 대정부 질문을 통한 행정부처장이나 관료들과의 토론도 중요하다. 행정부에 대한 입법부의 위상 강화라는 차원 뿐 아니라, 중요 정책쟁점의 사회적 환기 및 여론조성이라는 견지에서도 본회의 대정부 질문은 중요하다.
그러나 현체제하의 대정부 질문은 여러 가지 문제점을 안고 있다. 질문과 답변이 모두 구체성을 결여하는 경우가 많고, 의원들의 정치적 선전장으로 전락해 토론을 통한 상호간의 설득 노력을 찾아보기 어렵다. 이에 국민회의 시안은 「선(先) 서면질문 후(後) 답변」 방식을 제안한다. 질의자는 48시간 이전에 서면질의하고 행정부측의 구두답변 또는 서면답변을 들은 후 일문일답의 보충질의를 할 수 있도록 하자는 것이다. 기존 제도보다는 분명히 진일보한 제안으로 토론의 활성화에 도움이 될 것이다.
다만, 서면질의 시한인 48시간을 지키다보면 적실성을 잃을 수 있는 현안일 경우에는 대정부 질의를 어떻게 할지에 대한 논의도 필요하다. 자칫 급한 현안에 대한 대정부 질의가 구조적으로 봉쇄될까 걱정된다.
7) 전원위원회제도
국민회의 시안이 제시한 전원위원회제도는 본회의에서의 토론 및 수정 작업 활성화를 위해 유익하다. 그동안은 본회의 심의가 형식적이었고 무더기 졸속입법이 많았는데, 전원위원회제도는 그러한 문제점들을 어느 정도 감소시킬 것이라 기대된다. 전원위원회제도는 본회의에서 수정안 채택을 용이하게 하는 목적을 지닌다. 국민회의 시안은 재적의원 4분의 1의 요구로 특정 법안의 전원위원회 회부를 결정하고 재적의원 5분의 1 출석에 출석의원 과반수 의결로 수정안을 채택하여 본회의에 원래의 상임위안과 함께 상정할 수 있도록 규정하고 있다. 그런데 재적의원 4분의 1의 요구가 있어야 전원위원회로 회부할 수 있다는 것은 너무 까다로운 규정이 아닌가 생각된다.
8) 표결기록제의 허실
14대 국회에서 표결기록제가 도입되어 재적의원 5분의 1의 요구로 실시토록 하였지만 아직껏 실시된 적이 없다. 각 의원의 찬반여부가 드러나지 않아, 개개 의원을 평가하기 어려웠고 따라서 책임정치가 실현될 수 없었다. 국민회의 시안은 원칙적으로 모든 표결에 투표자 및 찬·반의원의 성명을 기재토록 하는 표결기록제를 제안하고 있다.
이 제도의 도입 당위성에 동감하지만, 경직된 정당기율 때문에 개별 의원이 자기의 소신에 따라 투표하기 어렵다는 현 상황을 고려할 때 과연 특별한 의미를 가질 수 있을까 의구심이 든다. 특히 정당간 갈등과 대립을 초래하는 중요 법안의 경우에는 엄격한 정당투표로부터 이탈하기가 더 어려워질 것이다. 오히려 표결 내용을 밝히는 바람에 의원들로 하여금 교차투표(cross-voting)를 못하게 하는 역효과를 내지 않을까 걱정된다. 앞으로 우리나라 정당체제가 좀 더 유연해지고 개별 의원들의 행동을 집단주의적 정당기율로 얽매는 경향이 줄어든다면 이런 걱정은 할 필요가 없겠지만, 현 상황에서는 도입이 능사일 수만은 없다.
9) 의정과정의 투명화
상임위 및 본회의 심사 등 국회 입법과정이 일반인에게 투명하게 공개될 때, 국민의 알 권리가 보장될 뿐만 아니라 의원들이 관심과 주의를 더 기울이며 성의있고 신중하게 입법활동에 임하게 될 것이다. 또한, 정치적 이유에 의한 담합, 기습 표결처리와 같은 다수당의 일방적 전횡, 단상점거 등 소수당의 추태 등이 어느 정도 억제될 수 있으며 부분적으로나마 책임정치가 구현될 수 있을 것이다.
의정과정 공개는 입법활동의 향상을 위해서 뿐만 아니라 정치·정책 정보의 대국민 전달 및 여론 조성을 위해서 중요하다. 의원들은 여론은 바꿀 수 없는 것으로 간주해 그 눈치만 살피지 말고, 중요한 정치·정책 정보를 국민에게 제공함으로써 건전한 여론을 조성·유도하는 기능도 수행해야 한다. 상임위 및 본회의에서 의원들간의 자유로운 토론을 투명하게 지켜보며, 국민은 무엇이 중요한 사회쟁점이고 어떠한 주장들이 있고 그 중 어떤 것이 바람직한지에 대한 생각을 정립할 수 있을 것이다.
물론 의원들이 인기영합 발언만 하고 수사적(修辭的) 선동정치를 획책할 것이라는 우려도 있다. 그러나 그러한 폐해 때문에 의정과정의 비밀성과 폐쇄성을 그대로 유지할 수는 없다. 처음에는 다소 부작용이 있겠지만, 전 의정과정을 투명하게 하여 국민의 정치사회화가 장기간 계속된다면 유권자 스스로 이성적으로 판단할 수 있을 것이다.
국민회의 시안이 의사중계방송을 위한 공영채널 마련 및 관계규정 보완, 본회의 및 상임위 회의 속기록의 24시간 이내 공개(컴퓨터 네트워크를 이용한), 소위원회 회의 공개 및 회의 속기록 의무화 등 의정과정을 투명하게 하는 일련의 조치를 제안하고 있음은 크게 환영할 일이다. 이에 덧붙여, 일반 시민이나 시민단체 대표들이 근접거리에서 의정과정을 관찰할 수 있도록 방청을 자유롭게 하는 방안도 고려했으면 한다. 물론 회의실 공간이나 질서유지 등의 문제가 있어 방청을 무제한 허용할 수 없겠지만, 공간의 효율적 재배치 등으로 방청석을 좀 더 넓히고 가능한 한 많은 사람이 제한없이 방청할 수 있도록 했으면 한다.
1) 국회의장의 정치적 위상 강화
국회의장은 단순한 사회자가 아니라 입법부의 수장으로서 의회 정책결정과정에 리더십을 발휘하고 또한 행정부의 독주를 막아야 한다. 입법·행정·사법의 권력분립을 엄격히 규정한 한국 헌법체제의 국회의장은 명목적 사회자에 불과한 내각제하의 국회의장과는 분명히 구별해야 한다. 우리 체제에서 국회의장은 정치적 리더 역할을 해야 하고, 그러기 위해서는 형식상의 권한에 상응하는 정치적 영향력을 지녀야 한다.
국민회의 시안에서 제안된 국회의장 당적보유 금지는 국회의장의 정치적 위상 강화에 도움이 되지 않는다. 의장이 특정 정당에 소속되지 않을 경우 국회운영이 원만해지고 공정해질 것이라는 가정은, 설혹 그것이 경험으로 보아 맞다 하더라도 의장을 단순한 사회자로 격하시키는 것이어서 입법부의 위상을 위해 받아들일 수 없다. 당적보유가 금지된 의장은 법적 권한은 행사할 수 있을지 몰라도 정치적 영향력은 쉽게 발휘할 수 없기 때문이다. 영국과 일본 등에서는 의장의 당적이탈이 관례라고 하지만, 그 나라들은 내각제를 채택하고 있기 때문에 거기에 비교할 수는 없다.
혹자는 현 국회의장이 소수당 출신이기 때문에 당적을 보유한다 해도 국회내에서, 그리고 행정부에 대해 어차피 커다란 영향력을 갖기 어려울 것이라 한다. 그런 상황이므로 현 국회의장은 차라리 당적을 이탈하여 중립적이라는 평이라도 듣는 것이 본인의 이익에 도움이 될 지 모른다. 그러나 국회의장이 당적을 이탈하는 관례를 남길 경우 차기 의장들에게 큰 부담이 될 수 있다. 정치적 리더십을 강하게 행사할 수 있는 다수당 출신 의원으로 의장이 충원되는 정상적 정치가 복구될 경우, 만약 그가 관례에 따라 당적을 이탈해야 한다면 국회 정책결정 과정을 조정하거나 행정부를 견제하는 데 부정적 여파를 미칠 것이다.
2) 예산결산위원회의 상설화
기존 체제에서 예산결산위원회는 특별위원회로 아주 짧은 기간만 활동하기 때문에 예산안 및 결산을 충분히 심의할 수 없다. 국정수행시 예결산이 차지하는 중요성에도 불구하고, 우리 국회의 예결위는 형식적 활동에 그쳐 국회 전체의 위상을 낮추는데 지대한 공헌을 한다. 그러므로 국민회의 시안이 예결위의 상설화를 규정했음은 크게 환영할 일이다.
그러나 상설화된 예결위가 제대로 역할을 하기 위해서는 몇 가지 전제조건이 필요하다.
첫째, 예산결정 과정을 전반적으로 바꿔야 한다. 현행 구조에서 일반 상임위는 소관 부처 및 산하기관의 예산에 관련된 법안과 정책을 평상시에 심사할 수 있으므로, 예결위가 상설화된다 해도 예산국회 기간이 아닌 평상시에는 다룰 업무가 별로 없게 된다. 만약 예결위가 타 상임위의 예산관련 업무를 이관받는다면, 소관 부처의 사업 승인권을 갖는 타 상임위들과 마찰을 빚을 가능성이 커진다. 그러므로 국회의 예산결정과정을 개정하여, 상설된 예결위는 미국의회의 Budget Committee(예산의 전체적 및 분야별 규모를 다루는)와 Appropriations Committee(승인된 각 정부사업의 구체적 예산액수를 결정하는)의 기능을 수행하고 일반 상임위는 authorization committee(정부사업의 타당성을 평가하여 승인하는 업무를 하는)로 기능하도록 선을 분명히 그을 필요가 있다.
둘째 전제조건으로, 예산심의 및 결정을 위한 강한 전문기구(미국의 Congres-sional Budget Office와 같은), 그리고 결산심사를 위한 강한 전문기구(미국의 General Accounting Office와 같은)가 필요하다. 물론 현재도 국회사무처 소속 담당 심의관 및 전문위원들이 있지만 국회의 예결산 권한 강화를 위해서는 인력자원의 대폭적 확충과 전문기구 신설이 필요하다. 특히, 결산심사에 따른 회계감사를 위해서는 감사원을 입법부 산하에 두는 것이 가장 좋다. 하지만 헌법상 문제가 있으므로 국회 의결을 거쳐 감사원에 특정 사안에 대한 회계감사와 그 결과 보고를 요구하도록 하는 방안을 고려할 수 있을 것이다.
또 하나의 단서는, 상설 예결위 의원들이 지속성을 갖고 업무에 전념해야 한다는 점이다. 그래야 예결산에 있어서 의원들의 전문성이 제고되어 행정부의 독주를 막고 입법부의 목소리를 효과적으로 낼 수 있을 것이다. 국민회의 시안은 예결위를 상설하되 여전히 특위에 머물게 하고, 위원들도 타위원회와 겸직토록 할 뿐 아니라 임기는 1년씩 순환토록 하고 있다. 이럴 경우, 예결위 소속 의원들의 전문성 제고가 어려워지고 업무에 전념토록 할 동기도 적어진다.
물론, 일부 의원들만 예결산 사안을 독차지하지 않게 함으로써 많은 의원들에게 참여 기회를 줄 수 있고 형평을 기할 수 있다는 장점도 있다. 그러나 너무나 위축되어 있는 국회의 예결산 권한을 임기 1년 겸직의 특별위원회를 통해 정상적으로 강화할 수 있을지 의문이다.
3) 상임위 소속의 지속성
우리나라 국회의원 대부분은 2년만에 돌아오는 상임위 소속 변경 기회를 그냥 보내지 않아 소수 의원들만이 동일 상임위에 연속적으로 소속된다. 물론, 한 상임위에 지속적으로 소속되기보다는 여러 상임위에 배치될수록 광범위한 국정업무를 익힐 수 있고 특정 이익과 유착 가능성이 낮아지고 또한 정책영역간 갈등도 줄어들 수 있다. 그러나 우리 국회의 경우 전체적으로 상임위 소속의 지속성이 너무 낮다보니, 의원들이 어느 정책분야에 대해서도 전문성은커녕 최소한의 이해도 하지 못하는 경우가 허다하다. 그 결과 국회가 정책결정 기관으로서 행정부와의 경쟁에서 밀리게 될 뿐만 아니라 의원들이 국회내 전문인력을 효과적으로 이용하기도 어렵게 된다.
우리 국회의 가장 심각한 문제인 입법과정의 부실과 행정부에 종속된 듯한 위상을 극복하기 위해, 몇몇 부작용은 있을지라도 상임위에 지속적으로 소속되어 정책에 대한 전문적 식견을 익혀야 한다. 미국의원들의 상임위 활동의 지속성이 미의회 전체의 정책전문성을 향상시켰고 그에 따라 대(對)행정부 위상도 제고되었음을 주지할 필요가 있다.
그러나 국민회의 시안은 이 문제에 관해 언급하지 않아 아쉽다. 물론, 소위 노른자위 상임위나 변두리 상임위라는 구분이 있는 상황에 의원들에게 한 상임위에만 지속적으로 있으라고 요구할 경우, 의원들의 불만이 클 것이고 형평 문제도 초래된다는 것은 십분 이해한다. 그럼에도, 위에서 언급한 장점들 때문에 상임위 소속의 지속성은 절실히 요청되는 바, 강압적 방법에 의해서가 아니라 몇몇 유인을 제공함으로써 의원들이 동일 위원회에서 계속 활동할 수 있도록 유도하는 방안을 고려해야 할 것이다. 예를 들어, 특정 위원회에 지속적으로 소속하여 활동한 선임---선거당선 횟수에 따른 선임이 아니라---에 따라 상임위 및 소위원회 위원장 선출시 높은 가중치를 주고 아울러 법안심의시 발언에 우선권을 준다면, 의원들 스스로 한 위원회에 오래 소속되기를 원할 수 있다.
4) 정책전문성의 제고
입법지원을 위한 전문인력은 국회의 정책전문성을 향상시켜 좋은 정책결정을 내리게 하고 국회의 행정부에 대한 영향력을 높여줄 수 있다. 의원들이 우수한 전문인력을 잘 활용한다면 법안심의 전과정에서 일방적으로 행정부에 주도권을 빼앗기지는 않을 것이다. 그러나 작금의 경제위기 상황에 국회가 전문인력의 확충을 요구하기에는 현실적 무리가 따른다. 따라서 기존 인력의 내실화를 통해 그 정책전문성을 최대한 활용하는 방안을 강구해야 한다.
국민회의 시안은 이를 위해 일련의 국회 사무처 구조조정안을 제안하고 있다. 행정부처의 인력감축에 상응하는 만큼의 국회 사무처 인력 감축은 경제위기 속에서 어쩔 수 없이 받아들일 수밖에 없을 것이다. 그리고 행정직원 축소 및 전문직원 확대로의 인력 조정도 바람직하게 들린다. 또한 일부 기능의 민간이양도 원칙적으로 좋다.
그러나 의정연수원을 폐지하여 그 기능을 사무처의 교육담당관이 맡도록 하는 조항과 도서관 입법조사분석실과 사무처 법제예산실을 통합하는 조항은 전문인력에 대한 사무처의 중앙집권적 통제를 강화하는 것으로 위험한 발상이다. 전문인력을 사무처로 통합하기보다는 오히려 몇몇 독립적 전문기구로 분산시키는 노력이 더 절실하다고 생각된다.
5) 인사청문회
공직후보자들이 인사청문회를 거쳐서 임명된다면, 특히 행정부에 대한 국회의 위상이 상승될 수 있을 것이다. 의원들이 반대하는 사람이 행정부처의 장으로 승인될 수 없고, 승인된다 해도 국회의 요구를 무시하기가 상대적으로 쉽지 않게 된다. 또한, 인사청문회에서의 논쟁을 통해, 입법쟁점이 떠오르거나 국민을 위한 정치·정책 교육이 이루어질 수 있다. 아울러 인사대상자 뿐 아니라 대통령 및 행정부 관료 전체에 국회가 보내는 메시지가 전달되며 행정부 견제기능이 활성화될 수 있다.
이러한 인사청문회의 장점을 고려할 때, 국민회의 시안이 이를 규정하고 있음은 다행이다.
청문회이므로 공개를 원칙으로 한다는 국민회의 시안 조항은 너무나 당연하다. 단 위원회의 의결로 비공개할 수 있다는 단서조항이 남용되지 않을까 우려된다. 또한, 특별위원회에서 인사청문회를 개최토록 한다는 항목도 논란 여지가 있다. 법사위 등 기존 위원회가 아닌 인사특별위원회를 만든다면, 그 구성을 놓고 여야간 및 의원들간 갈등과 알력이 생길 수 있다. 구성의 공정성에 대한 시비가 인사대상 또는 시민단체들로부터 제기될 수도 있다. 이러한 불필요한 논란과 오해의 소지를 없애기 위해 특별위보다는 해당 상임위를 인사청문회 주체로 삼는 것이 나을 것이다.
6) 국정조사제도 발동요건 완화
국정조사제도 발동요건 완화는 논란의 대상이 되어왔지만, 국민회의 시안은 이를 규정하지 않고 있다. 국정감사 및 국정조사의 적극적 활용을 통해 국회의 행정부에 대한 영향력이 제고되기를 원하던 사람들에게는 실망스러운 일이다. 현재 1년에 한 번 몰아서 하는 정기국감의 성과가 낮다는 것은 익히 알려져 있다. 정부부처의 행정마비 뿐 아니라 감사의 비효율성, 비효과성이 심각한 우려를 자아낸다. 국정조사도 재적의원 3분의 1 이상의 요구로 발동할 수 있지만 조사계획서가 본회의 승인을 받아야 하기 때문에 쉽게 발동되기 어렵고 또한 시기가 지체되어 적실성을 상실할 수도 있다.
기존 국정 감·조사의 이러한 문제점들을 극복하기 위해서는 대대적인 제도 개선이 필요하다. 성과 없는 정기 국감을 없애고 대신 수시로 필요에 따라 국정조사를 할 수 있도록 발동 요건을 대폭 완화하는 것은 어떨까? 국정조사제도가 활성화된다면 정기 국정감사는 불필요해진다. 국정조사제도의 활성화를 위해서는 발동요건이 완화되어야 한다. 이를 위해 조사계획서의 본회의 승인을 없애거나 소정 기간내 본회의가 의결하지 않으면 승인되는 것으로 간주하는 방안 등을 고려할 수 있다.
미국의회의 경우는 해당 상임위의 의결로 국정조사를 실시하고 본회의가 개입하지 않기 때문에 국정조사 발동이 훨씬 용이하다. 국정조사는 통상 특정 행정부처를 대상으로 하기 때문에 굳이 본회의가 개입하기보다는 소관 상임위가 시행하는 것이 더 타당한 것 같다.
발동요건 완화가 국정조사의 활성화에 상당히 기여하겠지만 충분치는 않을 것이다. 다른 측면의 변화도 요구된다. 우선, 국회제도에 관련된 것은 아니지만, 행정부의 정책결정 및 집행 과정이 투명해져야 평소에 의원들과 일반인 및 이익단체들의 감시와 필요시 조사가 용이해질 수 있다. 또한, 필요하다면 국정조사를 위한 특별검사를 본회의 또는 담당 상임위 의결로 임명할 수 있도록 함으로써 장기간에 걸친 조사의 효과나 공정성을 기할 수 있을 것이다.
국민회의 시안은 국정조사의 효율화를 위해, 검찰이나 법원에서 자백한 내용의 증언거부 금지, 위증에 대한 고발요건 완화, 사무보조자나 외부전문가에 의한 예비조사제도 도입 등을 제안한다. 그러나 더 중요한 국정조사 발동요건의 완화나 특검제 도입 등은 포함치 않음으로써, 효과적 행정부 감시·감독에 기여할 수 있을까 우려된다.
7) 입법부 거부권 도입
국민회의 시안은 입법부 거부권(legislative veto)이라는 매우 중요한 행정부 통제 수단에 대한 언급이 없다. 대통령이 국회의 입법결정에 대한 거부권을 갖고 있는 것처럼, 법률에서 위임한 사항의 규정이나 시행을 위해 행정부처가 결정한 행정입법에 대해 국회가 거부권을 행사할 수 있도록 한다면 행정부에 대한 견제기능이 크게 강화되고 입법권을 효과적으로 행사할 수 있을 것이다.
현행 제도하에서는 행정기관의 장이 각종 행정명령과 행정규칙 제정 또는 개정을 7일 이내에 국회에 송부·보고하도록 되어 있으나, 단순한 보고만으로는 위임에 의한 행정입법을 통제하기 어렵다. 특정 행정입법이 위임의 범위를 벗어났거나 적법·적합하지 않다고 판단될 경우에, 일정 기간내에 본회의 의결로 폐지나 개정을 명할 수 있게 하는 입법거부권을 제도화한다면 행정부에 대한 통제가 크게 강화될 수 있다.
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