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［창간 67주년 기념 특별기획］ 정당제도의 개혁 방향 공천권 개방으로 정당민주화 이뤄야 ◇국회의원후보 등을 공천할 때 유권자의 참여를 허용하는 예비선거제를 도입해야 한다. 당조직의 경량화·유연화와 함께 전문가 중심의 정책정당으로 바뀌어야 한다.정진민 〈명지대 교수·정치학〉
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민주화 가 시작된 지 이미 10년이 넘었지만 우리 정당들은 아직도 지역적 기반을 갖고 있는 정치지도자를 정점으로 하는 인물 중심 정당에서 크게 벗어나지 못하고 있다. 따라서 정치지도자들의 선택에 따라 이합집산을 되풀이할 뿐 이념과 정책에 정체성을 갖는 제도화된 정당으로 발전하지 못했다.
당원들 역시 이념적 또는 정책적 이유에서 자발적으로 정당에 참여하여 당비를 내고 선거운동을 하는 소위 「진성 당원」이 아니다. 정당지도자와 추종자들이 주로 물질적 대가를 지불하고 동원한 비자발적인 당원이 대부분이다. 따라서 정당 조직이 커지면 커질수록 그러한 조직의 운영 비용도 커질 수밖에 없다.
그리고 당원 대부분이 이념적인 동기나 정치적 신념을 가지고 참여한 것이 아니기 때문에 이들에 대한 물질적인 보상이 중단될 경우 더 이상 당원 확보는 어려울 뿐 아니라 확보되어 있다 하여도 이들을 움직일 수가 없었다.
요컨대 민주화 이후 치러진 일련의 선거에서 정당간의 경쟁은 더욱 치열해지고, 외관상 방대한 조직을 갖고 있었지만 정당정치가 제도화하는 데는 실패했다. 여기에는 여러 이유가 있지만 가장 중요한 원인은 역시 특정 지도자를 중심으로 사당화된 지역정당 구조가 지속됐기 때문이라 할 수 있다.
정당정치의 제도화가 이처럼 지연되는 가운데 우리 정당정치의 환경은 크게 변화하고 있다. 우선 선거를 치르는 방식에 있어서 빠른 속도로 선진민주국가의 선거정치와 유사한 방향으로 바뀌어가고 있다. 즉 TV 등 대중매체 및 여론조사 활용이 보편화되면서 선거운동 기법이 크게 변화하고 있다. 또한 이러한 선거운동 기법상의 변화는 당조직보다는 후보 중심의 선거운동을 촉진하고 평당원 및 선거운동원의 역할을 감소시키고 있다.
다른 한편 사회경제적인 구조변화에 따라 유권자의 가치관 및 인식능력이 크게 달라지고 있다. 우리 사회는 지난 수십년간 빠른 속도로 공업화와 도시화가 이루어졌고 노동자 계급의 규모가 커지는 전형적인 산업화 과정을 거쳐왔다. 그러나 90년대 들어 정보통신, 금융, 유통 등 서비스 산업분야가 비약적으로 성장하면서 제조업 분야가 생산이나 고용에서 차지하는 비율이 감소했다. 이에 따라 우리 사회도 다른 선진산업사회처럼 노동계급 규모는 줄어드는 반면 새롭게 성장하는 다양한 서비스 산업분야에 종사하는 신중간계급의 규모가 지속적으로 증가하고 있다. 이러한 계급구조의 변화와 더불어 전반적인 생활수준 향상에 따라 소비와 레저활동이 증가하고 있다. 이러한 현상은 결국 시민들의 집단소속감 감소 및 개인화를 가져오고 있다.
또 하나 주목해야 할 중요한 사실은 변화된 환경에서 성장하면서 기성세대와는 상이한 가치관을 갖는 새로운 세대의 등장이다. 더욱이 이 새로운 세대가 전체 인구에서 차지하는 비율이 증가하면서 유권자들의 가치관이 전체적으로 크게 변화하고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 그리고 이처럼 사회 전체적인 가치관이 변화함에 따라 우리 사회에도 삶의 질, 환경 보호, 소비자 권익, 여성 문제 등 고도화된 산업사회의 특징들이 부각되고 있다. 또한 이러한 쟁점들의 부상과 관련하여 다양한 유형의 시민단체들이 나타나고 있다.
유권자들의 교육수준도 눈에 띄게 높아졌다는 점도 주목할 필요가 있다. 일반 유권자들의 인식능력이 비약적으로 신장됨으로써 대중과 엘리트 사이의 지적인 격차가 줄어들고 있는 것이다.
결국 우리 사회에도 선진 산업사회에서처럼 「많은 정치적 정보와 이에 대한 인식능력도 갖추고 있으면서 관심의 다양화로 정치 참여도가 낮은」 새로운 유형의 정치적 무관심층이 늘어나고 있다. 또한 기존 정당들이 유권자들의 새로운 욕구를 충족시켜 주지 못함에 따라 기존 정당 및 정치인에 대한 정치적 불만은 높아지고 있다.
이처럼 정당정치를 둘러싸고 있는 환경이 빠르게 변화되는 상황에 정당이 특정 지도자를 중심으로 하는 인물중심의 지역정당에서 벗어나지 못한다면 우리 정당정치의 미래는 퇴행할 수밖에 없을 것이다. 더욱이 사당화한 지역정당 구조가 지속되는 가운데 권력 획득만을 목표로 하는 정당간의 무원칙한 정치적 연합이 반복되면서 유권자들의 정당에 대한 불신 및 냉소주의는 이미 우려되는 수준에 이르렀다. 따라서 정당제도의 개혁이 시급히 요청되고 있으며 개혁의 기본 방향은 크게 보아 정당의 민주화, 경량화, 개방화, 그리고 전문화를 지향해야 할 것이다.
정당제도의 개혁에 있어 가장 시급한 과제는 정당정치의 사당적 요소를 제거하고 정당운영의 민주화를 이루는 일이다. 정당운영의 민주화를 통하여 정당정치의 사당적 요소가 제거될 때 비로소 정당이 더 이상 특정 지도자와 동일시되지 않는 「추상적 정체성」을 갖는 존재로 유권자들에게 인식될 수 있을 것이다. 그렇게 함으로써 정당이 정치지도자에게 의존하는 것이 아니라 정치지도자가 정당에 의존하는 정당정치의 제도화가 정착될 수 있을 것이다.
정당운영의 민주화를 이루기 위하여는 무엇보다 정당에서 공직자 후보를 선출하는 방식을 개혁해야 한다. 「정당의 후보 선출권을 갖고 있는 자가 정당의 주인」이라고 말할 정도로 정당의 후보선출은 정당운영에 있어 중요하다.
또한 정당의 후보선출방식 개혁은 진정한 정치적 민주화를 이루기 위해서도 선결돼야 할 문제다. 민주적인 정치과정에 있어서 정치 엘리트의 충원은 대부분 정당의 공직자 후보선출로부터 시작하기 때문이다.
정당의 후보선출에서 주로 문제가 되는 것은 각 정당의 후보선출 과정이 얼마나 공개적인지 또는 일반 당원들, 더 나아가서는 유권자들의 직접·간접적인 참여가 허용되는지 아니면 정당지도자 또는 소수 실력자들에 의해 좌우되는지 여부라고 할 수 있다. 결국 후보선출 권한을 누가 갖고 있느냐의 문제라고 하겠다.
정당의 후보선출권을 가지고 있는 사람들은 각 정당에서 이미 선출한 후보들 중에서 선택할 수밖에 없는 일반유권자들보다 정치적으로 더욱 중요해진다. 각 정당의 후보로 나선 사람들이 일차적으로는 후보 선출권을 가진 사람들의 지지를 얻어내려고 노력할 것이기 때문이다. 이들 후보 선출권을 가진 사람들이 어떤 생각과 성향을 가지고 있으며 주요 정책문제에 있어서 어떠한 견해를 가지고 있는지에 따라 후보 경쟁자들이 영향을 받지 않을 수 없는 것이다. 따라서 지금처럼 정당지도자 또는 소수 실력자가 공천권을 사실상 독점하고 있는 한 사당적 정당정치는 지속될 것이고 정당운영의 민주화는 요원한 일일 것이다.
정당운영의 민주화를 위해서 현재와 같은 정당지도자의 하향식 공천권 행사를 지양하고 일반 당원들이 공직자 후보의 경선에 참여해야 한다는 주장이 있다. 그러나 진정한 의미의 당원을 찾기 힘든 우리 정당의 현실로 볼 때 이러한 변화가 어느 정도 의미를 가질 수 있을지 회의적이다. 일반 당원들 또는 당원들이 선출하는 대의원들이 정당의 후보선출 권한을 갖는 방식이 의미를 갖기 위해서는 몇 가지 조건이 필요하다. 우선 이념적으로 잘 조직된 정당이 존재해야 하고, 당운영에 관심을 갖고 정기적으로 당비를 내며 필요한 경우 적극적으로 정당활동에 참여하는 당원들이 있어야 한다.
그러나 우리의 현실은 그렇지 못하다. 우리 정당의 경우 그 정당의 이념 또는 정강정책에 동조해 참여하고, 당비를 내는 자발적인 당원들은 거의 찾아볼 수 없다. 실제로 과거 정당들이 주장했던 당원 수가 얼마나 허구였던가. 선거 때 선거운동에 인력을 동원하기 위하여 금품을 주고 당원을 사는 일이 관례가 돼온 것은 이미 널리 알려진 사실이다.
이런 상황에는 공직후보 선출과정을 정당 밖에도 개방하여 당원뿐 아니라 그 정당을 지지하는 일반 유권자들도 쉽게 참여할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 이렇게 해야만 국민의 자발적인 참여를 촉진하고 정당의 사당화를 억제해 정당의 대외적 정당성을 높일 수 있다. 이 때 비로소 시민사회를 대변하는 진정한 정당으로 뿌리를 내릴 수 있을 것이다.
특히 지금처럼 지역할거 구도에 기초한 정당들의 지역분할 지배체제에서는 지역을 실질적으로 독점하고 있는 정당의 후보 선출은 더욱 중요해질 수밖에 없다. 선거에서 당선이 보장된 지역패권적 정당의 후보 선출은 사실상 선거나 다름없다. 만약 이 후보선출 과정마저 정당 지도자나 소수 실력자에게 좌우된다면 더 이상 민주주의가 행해지고 있다고 보기 힘들다. 때문에 정당의 후보선출 과정은 더욱 중요해지며 일반 유권자들이 참여할 수 있는 통로가 어떠한 형태로든 마련돼야 한다.
후보선출 방식에 대한 좀더 근본적인 개혁방안으로 각 정당이 지역구 국회의원 선거를 위한 후보를 결정할 때 예비선거제를 도입할 수 있을 것이다. 즉 참여를 희망하는 유권자에게는 지역구선거에 내세울 후보를 선출하는 정당의 예비선거에 참여할 수 있게 하는 것이다.
예비선거를 실시할 경우 지나치게 많은 후보가 난립하는 것을 방지하기 위하여 「일정한 수 이상의 해당 지역구 유권자의 추천을 받은 자」로 제한하는 규정을 둘 필요가 있다. 또한 불공정한 방법에 의한 유권자 동원을 어렵게 하기 위해서는 일정한 수 이상의 해당 지역구 유권자의 참여를 예비선거의 유효요건으로 정할 필요가 있다.
많은 유권자들의 참여를 촉진하기 위하여 우편투표 방식을 사용하는 등의 보완책도 강구될 수 있을 것이다. 그리고 예비선거에 참여하는 유권자들에게 정당정치 발전에 동참하는 의미로 극히 소액의 참가비를 내게 하고, 참가비를 낸 유권자들에게 투표용지와 선거홍보물을 송부하면 유권자들은 투표용지에 기표한 다음 반송용 봉투로 발송함으로써 투표를 완료할 수 있다. 또한 예비선거에 공정성을 기하기 위하여 해당 지역구 선관위로 하여금 선거사무를 대행토록 할 수 있을 것이다.
한편 지역구선거와 병행하여 권역별 정당명부식 비례대표 선거를 도입하는 경우 정당명부의 작성은 권역별 지역당의 후보 선출위원회가 추천하고 중앙당의 후보 심사위원회가 최종 결정하는 방안이 고려될 수 있을 것이다. 중앙당의 후보심사위원회가 권역별 지역당의 후보 선출위원회에서 추천한 후보를 교체하고자 하는 경우는 지역당 후보 선출위원회의 재추천을 받도록 할 수 있을 것이다.
국민회의의 정당제도 개혁에 관한 시안에 나타난 공천제도는 정당지도자가 사실상 공천권을 행사하고 있는 기존 방식과 크게 다르지 않다. 정당후보선출 방식 개혁이 정당제도 개혁의 핵심 사항임을 고려할 때 국민회의의 정당제도 개혁 의지가 아직은 부족하지 않은가 생각된다.
비정상적인 정당정치의 지속으로 누적된 정치불신 및 냉소주의, 국민의 저조한 정치참여가 오늘날 우리 정당정치에 나타난 문제 중 하나다. 따라서 정당의 후보선출 과정을 유권자들에게 개방함으로써 정당정치에 대한 유권자들의 부정적이고 소극적인 태도를 참여적이고 적극적인 태도로 변화시켜 나가야 한다.
구체적인 후보선출 방식은 결국 정당의 결정 사항이다. 하지만 예비선거제와 같은 민주적인 후보선출 방식을 채택하는 정당에 대해서는 국고보조금 지원 등에 있어 일정한 혜택을 부여함으로써 공개적이고 민주적인 후보선출 방식의 확산을 도모할 수 있을 것이다. 한 정당 내에서도 그 정당이 패권을 누리고 있는 지역에서 시범적으로 실시될 수 있을 것이다. 비교적 유권자들의 의식수준이 높고 정치의 변화에 대한 욕구가 강하다고 여겨지는 서울을 비롯한 수도권 지역도 예비선거 실시의 시범 대상이 될 수 있을 것이다. 그리고 만약 지역구 국회의원 후보선출을 위한 예비선거의 실시로 정당의 민주화와 관련한 긍정적인 효과가 뚜렷하게 나타날 경우 광역 지방자치단체장 선거 및 대통령 선거 등으로 차츰 확산시켜 나갈 수 있을 것이다.
우리 정당정치의 고비용 구조는 과거 권위주의 시대에 정치권력의 정통성이 약했던 집권세력이 선거를 통하여 국민의 지지를 확보하고 있음을 과시하기 위한 수단으로 방대한 규모의 당원을 유지해 온 데서 비롯되었다.
그리고 이들 당원 대부분이 자발적으로 참여한 것이 아니고 물질적인 보상을 통하여 동원됐기 때문에 확보된 당원들을 유지하기 위해 엄청난 정치자금을 필요로 하였다. 이러한 고비용 정치구조는 오랫동안 우리 사회에 정경유착을 심화시켜 온 주요인이었다.
정당정치의 고비용 구조를 청산하기 위해서는 우선 정당의 상설조직을 대폭 축소하여 경량화할 필요가 있다. 구체적으로는 우선 정당의 중앙당 및 시·도당의 사무국 규모가 대폭 감축돼야 한다. 또한 현재 지구당 위원장의 공조직과 사조직으로 이원화되어 방만하게 운영되고 있는 지역구 조직을 단순화시킬 필요가 있다. 특히 유지하는 데 많은 비용이 들어가는 지구당 사무실은 폐쇄 내지는 연락사무소 수준으로 최소화해야 한다.
더욱이 앞으로의 정당활동이 점점 더 다양한 대중매체나 컴퓨터통신 또는 인터넷과 같은 새로운 의사소통 수단에 의존할 가능성이 높다고 볼 때 지금과 같이 선거가 없는 기간에도 방대한 정당 조직을 운영하는 것은 필요하지도 않을 뿐 아니라 엄청난 자원낭비가 아닐 수 없다. 따라서 선거가 없는 기간은 의정활동 중심의 원내정당을 위주로 운영하고 선거기간에는 정당의 후보를 중심으로 활성화된 후원회 등 지지 단체들이 운영하는 것이 바람직하다. 정당조직을 경직되게 운영하기보다는 탄력 있고 유연한 조직으로 재편할 필요가 있다.
국회의원지역구 총수의 10분의 1 이상에 해당하는 수의 지구당을 갖도록 하고 있는 현행 정당법상의 법정지구당수 조항을 삭제함으로써 정당이 일정수 이상의 지구당을 유지해야 하는 부담을 덜어줄 필요가 있다.
또한 정당의 경량화를 촉진하기 위해서 정당에 지급되는 국고보조금의 경우 인건비, 관리비, 운영비 등 경상비 사용은 일정 비율을 초과할 수 없도록 엄격히 규제할 필요가 있다.
이미 언급한 것처럼 현재 우리 정당 당원들의 특성 및 수준을 고려할 때 당원에게 큰 의미를 부여하기는 사실상 어렵다. 이렇게 의미 없는 당원을 가진 정당으로는 높은 교육수준과 크게 향상된 인식능력을 갖춘 데다 각종 매체를 통하여 끊임없이 많은 정보에 접할 기회를 갖게 된 유권자들로부터 외면당할 수밖에 없을 것이다.
우리 정당이 당면한 이와 같은 문제를 해소하기 위해서는 우선 정당원들의 질적 수준을 향상시켜야 하며 공무원, 교원 등 현행 정당법상 정당가입이 제한되어 있는 대상들을 최소화시켜야 할 것이다.
따라서 교원 및 7급 이하 공무원의 정당가입을 허용하고 있는 국민회의 시안보다 정당가입 허용범위를 더욱 확대할 필요가 있다. 또한 선거권을 갖게 되는 연령을 20세에서 18세로 낮추고 대학생들도 원할 경우 자유롭게 정당활동을 할 수 있도록 허용하는 방안도 검토할 필요가 있다.
하지만 더 중요한 것은, 당원 중심의 정당에서 유권자 중심의 정당으로의 근본적인 전환이다. 선진 민주국가의 정당들은 이미 특정계급이나 집단에 지지를 구하던 형태를 탈피해 관심의 초점이 평당원보다는 유권자로 옮겨지고 있다. 또한 정당자금 조달에 있어서도 평당원들이 내는 당비나 정당운영 수익사업체의 이익금에 의존하기보다는 국고보조나 이익단체 또는 지지자들이 내는 정치 기부금에 더 의존하는 추세다. 이 역시 많은 당원을 확보할 필요성을 감소시킴으로써 정당원의 비중은 빠른 속도로 줄어들고 있다.
우리의 정당정치도 결국 이러한 방향으로 바뀌리라 본다. 더욱이 현재 우리 정당의 당원들에게 큰 의미를 부여할 수 없기 때문에 당원보다는 유권자 중심의 정당으로 발전할 필요성은 오히려 커졌다. 따라서 정당을 지지하는 유권자라면 당원 여부에 관계없이 정당자금 마련을 위한 후원회뿐만 아니라 후보선출 등 정당의 주요 행사에 참여할 수 있도록 정당의 문호가 개방돼야 할 것이다.
국고보조금 이외의 정당자금 확보에는 당원들의 당비보다 정당을 지지하는 유권자 개인이나 단체의 후원금 기부를 활성화하는 각종 인센티브제를 도입할 필요가 있다. 자발적으로 당비를 내는 당원이 존재하지 않는 상황에 국민회의가 검토하고 있는 연회비 방안이나 분기별 납부방안 등도 실효성이 없기는 현재의 월별 납부나 마찬가지다. 때문에 현행 정당법상의 당비납부 의무조항을 굳이 유지할 필요가 있는지도 회의적이다. 이보다는 후원금제도의 활성화 및 최근 선관위가 시안에서 제시한 법인세의 1%를 정치자금으로 의무납부하는 제도 등이 더욱 현실적이다.
사회경제적 변화와 시민들의 의식수준 향상으로 인하여 선진 민주국가의 정당들도 이미 과거의 조직 중심 정당 형태를 탈피하여 소위 전문가 정당으로 바뀌고 있다.
우리 정당들도 이러한 환경 변화에 적응해나가기 위해서는 고도의 전문성을 갖춘 정책정당으로 성장해 나가는 것이 시급하다. 이를 촉진하기 위하여 정당에 대한 국고보조금의 일정 비율을 정당의 부설연구소 등 정책담당 부서에서 사용하도록 의무화할 필요가 있다.
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