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［창간 67주년 기념 특별기획］ 정치자금제도의 개혁 방향 정치자금 실명제 도입해야 ◇정치자금의 흐름을 투명하게 하기 위해 모든 정치자금의 수입·지출은 선관위에 신고된 예금계좌를 통하게 해야 한다. 국민회의 개혁안은 정치자금 투명화와 선관위의 감독기능 강화라는 과제를 외면하고 있다.김왕식 〈이화여대 교수·정치학〉
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정치자금 은 민주주의를 유지하기 위한 비용이라 할 수 있다. 정치활동과 불가분의 관계에 있는 정치자금은 정치의 원동력으로 긍정적인 측면을 갖고 있다. 그러나 정치를 부패시키는 부정적인 측면도 동시에 지니고 있다. 따라서 돈이 적게 드는 깨끗한 정치를 실현하기 위해서는 정치자금이 갖고 있는 부정적인 측면을 억제하고, 긍정적인 측면을 강화시켜야 할 것이다.
현행 정치자금에 관한 법률은 「정치자금의 적절한 제공을 보장하고 그 수입과 지출상황을 공개함으로써 민주정치의 건전한 발전에 기여함」을 목적으로 하고 있다. 또한 이 법은 당비제도, 후원회제도, 기탁금제도, 국고보조금제도를 채택하여 「정치자금은 국민의 의혹을 사는 일이 없도록 공명정대하게 운용되어야 하고, 그 회계는 공개되어야 함」을 기본원칙으로 천명하고 있다. 그러나 그 내용을 자세히 들여다보면, 많은 문제점이 발견된다.
1. 정치자금 조달의 문제
첫째, 현행 정치자금에 관한 법률은 정치자금의 조달 주체를 규정함에 있어서 형평성을 결여하고 있다. 현행 정치자금에 관한 법률은 정당이나 국회의원 또는 국회의원 입후보 등록을 한 자에게만 정치자금 조달을 허용하고, 지방자치단체장이나 지방의회의원 그리고 이러한 공직에 입후보하는 자들에 대하여는 후원회 구성 자격을 부여하지 않고 있다. 정치자금 조달에 있어 모든 정치인에게 균형된 기회를 부여하고 있지 않은 것이다. 물론 지방자치단체의 장이나 의원들이 지역사회에 봉사하고자 하는 비전문 정치인이라고는 하나, 이들 역시 정치자금을 필요로 하는 선거를 치러야 한다. 또한 후원회 구성자격 제한은 자치단체장이나 자치단체 의원들이 상위 단계의 정치권에 진입하는 데 있어 장벽으로 작용할 뿐만 아니라 음성적인 정치자금 수수를 일반화시킬 가능성이 있다.
둘째, 현행 정치자금에 관한 법률은 정치자금을 제공할 수 있는 자격을 제한하고 있어 정치 과정 참여라는 측면에서 상대적으로 불평등을 야기하고 있다. 특히, 노동단체를 정치자금을 기부할 수 없는 단체로 규정하고 있다. 이는 이들과 대칭적 경쟁관계에 있는 실업계는 상대적으로 유리하게 보호되는 반면 노동계는 상대적으로 불이익을 받게 하는 것이다.
셋째, 국고보조금을 배분함에 있어서 원내 교섭단체를 구성한 정당에 우선권을 주었고, 지급 당시의 국회 의석 수에 비중을 두고 있다. 이는 배분의 공정성을 잃고 지나치게 원내 기존 정당의 기득권을 존중하는 데 문제가 있다.
넷째, 현행 정치자금에 관한 법률은 정당의 자율성을 제고하는 데 필수적인 당비 납부여부를 당원의 임의적 판단에 맡기고 있어서, 당원들의 자율적인 당비납부를 위한 유인책이 결여돼 있다. 정치인 스스로가 당 재정의 독립성을 확보하는 노력을 하지 않는 것이다.
2. 정치자금 기부 금액 규모의 문제
현행 정치자금에 관한 법률은 후원금의 기부금액 이나 국고보조금 규모를 지나치게 크게 책정했다.
첫째, 후원회 회원의 기부한도액을 연간 중앙당 후원회와 시·도지부 후원회에는 1억원(법인의 경우 2억원), 지구당 등의 후원회에는 연간 2000만원(법인의 경우 5000만원)으로 규정하고 있다. 따라서 특정 정당 혹은 개인에게 과도한 후원금이 기부돼 정치적으로 유착될 가능성이 높다.
둘째, 국고보조금의 경우 산정 기준은 뚜렷하지 않은데 액수는 지나치게 많다. 뿐만 아니라, 여야의 담합을 통하여 국고보조금을 언제라도 상향조정할 수 있으므로, 납세자의 정치적 의사와는 동떨어지게 지급될 가능성이 있다. 현행 정치자금에 관한 법률은 「국가는 정당에 대한 보조금으로 최근 실시한 국회의원 총선거의 선거권자 총수에 800원을 곱한 금액을 매년 예산안에 계상토록」하고 있다. 또한 대통령 선거, 국회의원 총선거 또는 정당의 후보추천이 허용되는 지방의회 의원 및 지방자치단체장의 임기만료로 인한 선거가 있는 해에는 선거마다 800원씩을, 정당의 후보추천이 허용되는 지방의회의원 및 지방자치단체장의 임기만료로 인한 동시선거의 경우에는 선거마다 600원씩을 추가할 것을 규정하고 있다. 국회의 기능과 능력에 회의를 품고 있는 대부분 국민의 눈에는 비판적으로 보일 수 밖에 없다.
셋째, 당원의 당비 납부를 엄격히 의무화하지 않음으로써 당 간부의 당비 부담액이 과도하게 돼 있다. 따라서 당 운영자금이 지나치게 당 간부에게 의존하게 되고, 이에 따라 당 간부가 쉽게 좌지우지할 수 있다. 또한 전국구 입후보자의 공천이 특별 당비와 연계되는 것이 관행처럼 되는 문제점이 있다.
3. 정치자금 흐름의 투명성 문제
현행 정치자금에 관한 법률은 정치자금의 흐름을 투명하게 만드는 규정이 빠져 있다. 우선 개인과 정당은 1년에 1회만 정치자금의 수입과 지출 및 결산 내용을 선관위에 보고하도록 되어 있기 때문에 음성적인 정치자금의 흐름을 억제하는 데 한계가 있다.
또한 사실상 익명에 의한 음성적 정치자금 수수를 가능하게 하고 있다. 즉 정치자금 정액영수증 제도를 채택하고 있어 정치자금의 실명제와 정치자금 흐름의 투명성확보를 저해하고 있다.
4. 정치자금에 관한 법률의 실효성 문제
정치자금에 관한 법률이 실효성을 갖기 위해서는 법률위반 행위에 대해 엄격한 처벌을 가능케 하는 처벌 규정이 있어야 하고 위반 사례를 관리·감독하는 기관에 적절한 역할과 권한이 주어져야 한다. 처벌규정은 그 동안 몇 차례의 개정을 거치며 엄격하게 조정되어 왔기 때문에 크게 문제 되지는 않는다. 그러나 현행 정치자금에 관한 법률은 중앙선거관리위원회가 정치자금을 관리·감독하는 기관임을 인정하면서도 중앙선관위에 법률 위반사례를 관리·감독할 수 있는 충분한 역할과 권한을 부여하고 있지 않다.
현행법상 중앙선관위는 기부금에 대한 영수증과 정액영수증 교부 업무(7조), 후원회 등록업무(8조), 정치자금 기탁금 접수 및 배분 업무(11조, 15조), 국고 보조금 배분 업무(17조, 18조), 국고 보조금 지출에 대한 조사 확인(19조), 국고 보조금 지급중단 및 감액(20조), 회계 보고접수업무(24조), 자료 요구(25조) 등 주로 형식적인 관리 업무에 관련된 역할과 권한이 있을 뿐 정치자금의 흐름에 대한 실질적인 관리 및 감독 권한이 있지 못하다. 따라서 정치자금에 관한 법률의 실효성을 더욱 높이기 위해서는 선거관리위원회의 위상이 강화돼야 한다.
먼저 정치자금 흐름의 투명성을 확보하기 위한 조치로는 다음 4가지를 생각해볼 수 있다.
첫째, 개인이나 정당은 모든 정치자금의 수입과 지출시에 선관위에 미리 신고한 예금계좌를 통하게 하고, 모든 정치자금의 수입지출에 관한 사항을 매번 중앙선관위에 보고하고 중앙선관위는 이를 공개한다.
둘째, 당비와 후원금을 막론하고 연간 100만원 이상의 기부와 지출에 대해서는 기부자와 지출처의 인적 사항 및 금액을 명기하여 선관위에 보고하며, 선관위는 이를 일반에 공개한다.
셋째, 정치자금 수수시에 자금 흐름의 추적이 손쉬운 수표의 사용을 의무화한다.
넷째, 사실상 익명이 가능한 정치자금 정액영수증 제도는 마땅히 폐지해야 한다. 현행 정액영수증제는 기부하고자 하는 정치자금을 100만원으로 분할하여 수차례에 걸쳐 기부할 경우 거액의 정치자금을 익명으로 기부할 수 있다. 이를 폐지함으로써 실명으로만 기부가 가능하게 해야 한다.
또한 거액의 정치자금을 제공하는 소수의 자금원과 정치인들의 결탁을 방지하기 위하여 정치자금 조달에 있어서 소액다수제의 원칙을 도입해야 한다. 개인이나 법인이 제공하는 정치자금 납부의 상한선을 하향 조정하는 방법 등이 고려될 수 있다.
다음으로 정치자금에 관한 법률의 실효성을 높이기 위해서는 무엇보다 정치자금의 관리, 감독 기관으로서 중앙선관위의 역할과 권한을 강화해야 한다. 선관위의 위상이 강화되고 그의 적극적 역할이 제도적으로 뒷받침될 때 정치자금제도의 준법성이 강화될 수 있다. 이를 위해서는 우선 선관위가 정치자금의 조달, 운용에 대한 실질적인 감독권을 행사할 수 있도록 소환권 및 조사권을 포함한 강력한 권한을 가져야 한다. 이와 함께 정치자금 실사과정에 금융기관에 대한 자료 요구권, 부실 서류 제출자에 대한 처벌권, 위반자에게 벌금을 부과할 수 있는 권한을 가져야 한다.
이상과 같은 기본적 개혁방향 아래 고쳐야 할 정치자금제도의 구체적 내용은 다음과 같다.
1. 후원회 제도의 개혁
우선 후원회의 구성을 모든 공직 선거출마후보자에게 허용하는 방향으로 나아가야 한다. 지방자치단체장이나 지방의회의원, 그리고 이러한 공직에 입후보하는 사람들에 대하여는 후원회 구성을 금지하고 국회의원이나 국회의원입후보 등록을 한 사람에게만 허용하는 것은 형평성을 잃은 제도이므로 마땅히 개선돼야 한다. 후원금 모금 후 공직선거에 출마하지 않을 경우 후원회를 통해 모금한 정치자금을 관리하는 장치 역시 마련돼야 한다. 이 경우 모금된 정치자금을 중앙선관위나 지역 선관위에서 위탁관리하는 제도 등을 생각해볼 수 있다.
둘째, 후원금의 상한액을 대폭 축소하는 방향으로 개혁해야 한다. 미국의 경우 개인이 낼 수 있는 후원금이 연간 1000달러 수준임을 감안한다면, 현재 후원금 한도는 10분의 1 수준으로 대폭 축소돼야 할 것이다. 그런데도 1997년에 정한 정치자금에 관한 법률은 그 이전과 비교하여 오히려 상향조정하여 문제를 야기한 바 있다.
셋째, 현행 정치자금에 관한 법률은 노동단체에 정치자금을 제공할 수 있는 자격을 제한하고 있으므로 노동단체는 후원회 회원이 될 수 없다. 이 점은 노동자의 권익 보호차원에서 마땅히 개선돼야 한다.
넷째, 현행 후원회제도와 병행하여 미국의 PAC(Political Action Committee)처럼 정치자금을 공여하는 개인 또는 단체가 중심이 되는 자율적인 후원회제도의 도입도 고려해볼 만하다. 이 제도는 다원화된 사회를 기반으로 하고 있고, 자칫하면 정치인이나 정당이 후원회에 끌려 다니는 결과를 초래할 수도 있다. 그러나 특정 정책을 선호하는 유권자가 특정정책을 지원하고자 구성하고 운영한다는 점에서 유권자의 선택을 용이하게 해주고 정책 대결을 유도할 수 있다는 장점을 갖고 있다.
2. 국고보조금 제도 개혁
우선 국고보조금의 액수는 하향 조정돼야 한다. 국고보조금 제도는 우리 나라와 같이 야당의 정치자금 조달이 제한된 정치구조하에서는 정당의 육성, 발전에 기여하는 측면이 있다. 그러나 이 제도는 납세자 개개인의 정치적 선호를 무시하는 제도다. 정치인이나 정당에 의한 능동적인 정치자금 조달이 아니라 위로부터의 손쉬운 정치자금 조달 방법이라는 점에서 재고돼야 한다. 그럼에도 불구하고 현행 정치자금에 관한 법률은 산출근거도 없이 국고보조금을 과다하게 조성하여 정당에 주고 있으므로 이는 마땅히 하향 조정돼야 한다.
둘째, 원내 교섭단체 국회의원의 의석수에 비중을 둔 현행 국고보조금 배분은 득표율을 기준으로 하는 방향으로 개정돼야 한다. 이때, 배분 기준으로 국회의원 선거 득표율 뿐만 아니라 지방선거 및 대통령선거 득표율도 함께 고려하는 것이 바람직하다.
셋째, 국고보조금 사용의 투명성을 확보하기 위하여 그 지출에 대한 선거관리위원회의 회계감사와 회계공고를 의무화하는 것이 바람직하다. 보조금을 지급받은 정당에 대하여 필요하다고 인정하는 때에 한하여 선관위가 지출에 대하여 조사, 확인하는 현행 제도로는 국고보조금 사용의 투명성을 확보하기 어렵다.
넷째, 국고보조금과 관련하여 국가에 의한 정당의 보호, 육성이라는 측면과 납세자 개개인의 정치적 선호를 존중한다는 측면을 조화시킨다는 의미에서 현재 미국에서 시행하고 있는 일괄공제(check-off)제도 도입을 고려할 필요가 있다. 이는 세금정산시에 납세자들이 일정비율을 자발적으로 공제하여 정치자금으로 제공할 수 있는 제도다. 이러한 방법을 거쳐 적립된 자금을 정당에 직접 분배하거나 정당이 모금한 액수와 동일한 비율을 나눠 분배하는 방식(Matching Fund)로 취할 수 있을 것이다.
3. 당비제도 개혁
우선 정치인 스스로 정치자금을 분담한다는 차원에서 당비 납부의 임의규정을 의무규정으로 개정해야 한다. 이와 동시에 당 간부에게 과도한 당비 부담을 주는 관행을 제거하기 위하여 당비납부에 상한선을 두어야 한다. 이는 당 운영자금을 책임지는 당 간부의 독단적 운영을 막을 수 있는 기회도 제공하게 된다.
둘째, 당원에 의한 당비의 자발적 납부를 유도하기 위하여 국고보조금 제도를 당비와 연계시켜 지급하는 방법을 고려해볼 만하다. 즉 당비 납부 실적과 연계하여 국고보조금 지급액을 책정하게 되면 당비의 자발적인 납부를 유도할 수 있을 것이다.
4. 기탁금 제도
기탁금 제도에 있어 정치자금 기부자의 형평성 차원에서 노동단체의 기부자격제한은 철폐돼야 한다.
비지정기탁금의 확대는 바람직한 것이라고 생각된다. 선거관리위원회에 정치자금을 기탁하는 것은 국민의 정치 참여의식을 높일 수 있으며 「정치자금은 민주주의를 유지하기 위한 비용으로 불가피한 것」이라는 인식을 확산시킬 수 있기 때문이다.
기탁금제도와 관련하여 일각에서는 「1억원 이상의 법인세를 내는 법인은 법인세의 0.5% 내지 1%에 해당되는 금액을 의무적으로 선거관리위원회에 기탁하고, 1억원 미만의 법인세를 내는 법인이라도 1% 범위 안에서 원하는 경우 선거관리위원회에 기탁하게 해야 한다」는 주장이 있다. 이렇게 기탁된 정치자금을 각 정당에 배분하게 하면 기업은 불법적인 정치자금에 대한 부담과 정경유착으로부터 해방될 수 있다는 것이다.
이러한 주장도 일리는 있으나, 이 제도의 도입은 국고보조금과 마찬가지로 준조세적인 성격을 띠게 되어 정치자금의 자율적 기부 원칙에 어긋난다. 법인은 이에 해당하는 별도의 자금을 추가로 지불해야 하지만 법인의 정치적 선택은 봉쇄된다. 뿐만 아니라, 국가권력이 정치자금을 조달해준다는 문제를 야기하므로 이 제안은 많은 문제점을 내포하고 있다.
새정치국민회의는 현행 정치자금 제도를 세 가지 측면에서 개혁할 것을 제안하고 있다.
첫째, 후원금 납입액 상한선과 관련하여 지구당 등의 후원회가 개인으로부터 연간 납입 또는 기부받을 수 있는 한도액을 2000만원에서 1000만원으로, 법인의 경우에는 5000만원에서 3000만원으로 하향 조정할 것을 제안하고 있다.
둘째, 정치자금에 관한 법률 위반시 적용되는 처벌 규정을 강화하자는 것으로 그 행위 유형에 따라 3년 이하의 징역 또는 3000만원 이하의 벌금을 5년 이하의 징역 또는 2000만원 이하의 벌금으로, 2년이하의 징역 또는 3000만원 이하의 벌금을 3년 이하의 징역 또는 2000만원 이하의 벌금으로, 1년 이하의 징역 또는 2000만원 이하의 벌금을 2년 이하의 징역 또는 1000만원 이하의 벌금으로 징역형량을 상향조정할 것을 제안하고 있다.
셋째, 정치 자금 기부의 주체에서 제외되어 있던 노동단체를 기부 주체에 포함시킬 것을 제안하고 있다.
위와 같은 세 가지 개혁안은 부분적으로 다소 미흡한 점이 있으나, 전체적으로는 긍정적으로 평가된다.
후원금 납부 금액 상한선의 하향 조정은 정치부패의 연결고리를 차단하고자 하는 정치자금조달의 소액다수 원칙을 지향하고 있다. 처벌 규정의 상향 조정은 정치자금에 관한 법률의 실효성을 높여준다고 할 수 있다. 그리고 노동단체를 정치자금 기부주체에 포함시키자는 제안은 그 동안 정치과정에서 불이익을 받아왔던 노동단체의 권익을 회복시켜 준다는 점을 평가할 만하다.
새정치국민회의의 정치자금 제도 개혁안은 일견 긍정적인 측면도 있지만 「돈이 적게 들고, 깨끗한 정치」를 실현하기 위한 정치자금제도 개혁안으로서는 상당히 미흡하다. 특히, 정치자금 흐름의 투명성을 제고하기 위한 제반 조치들에 대해서는 관심을 기울이지 않고 있다. 이 점에서 정치자금제도에 대한 국민회의의 개혁의지에 의문을 품지 않을 수 없다.
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