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［창간 67주년 기념 특별기획］ 선거제도의 개혁 방향 정당명부식 비례대표제, 어떻게 볼것인가 ◇지역분할구도라는 현실 속에서 정당명부식 비례대표제는 지역정당을 완화시키는 효과를 거두기 어렵다. 비례대표제로 인한 다당제와 여소야대, 여야간 극한대립을 해소하기 위해서는 의원의 자율성 보장이 선결돼야 하는데 국민회의 시안에는 이 대목 이 미흡하기 짝이 없다.양건 〈한양대 교수·헌법학〉
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정치제도 개혁의 핵심과제로 「정당명부식 비례대표제」 채택이 논의되고 있다. 국민회의 정치개혁특위는 최근 정당명부식 비례대표제 도입을 골간으로 하는 국회의원 선거제도 개혁안을 내놓았다. 그 주요내용은 다음과 같다.
『지역구의원은 소선거구제에 의해 선출하고, 비례대표의원은 각 권역별로 정당의 득표율에 따라 선출하는 병립제를 채택한다. 유권자가 제1투표는 지역구후보에게, 제2투표는 지지정당에게 투표하는 1인2표제를 취한다. 지역구의석과 비례대표의석 비율은 1:1로 한다. 비례대표선거는 6대권역별로 나누어 명부작성 및 정당투표율을 집계한다. 특정정당이 한 권역의 비례대표의석의 3분의 2를 초과하지 못하도록 상한선을 둔다. 지역구선거와 비례대표선거 양쪽에 중복 입후보는 허용하지 않는다. 지역구에서 3인 이상 당선되거나 유효득표율이 5% 이상인 정당에게만 비례대표의석을 배분하는 「봉쇄조항」을 둔다. 국회의원 정수를 50명 정도 축소하며, 투표연령을 19세로 낮춘다』
종래 진보적 정당이나 시민단체 또는 일부 학자들이 비례대표제 채택을 주장한 적이 있으나, 이번에는 여당이 주도하고 있는 점에서 현실적인 무게를 더해주고 있다. 과연 비례대표제는 무엇을 위한 것이며, 정치개혁의 목표에 부합하는가? 대통령제 아래에서 비례대표제는 어떤 의미를 지니는가? 세부적인 장점의 검토에 앞서 이와 같은 근본적 문제에 대한 충분한 검토가 이루어지지 않으면 안 된다.
국민회의측이 비례대표제 채택을 추진하는 목적은 무엇인가? 알려진 바는 이를 통해 지역분할 정치를 완화시키겠다는 것이다. 그러나 권역별 비례대표제를 채택하더라도, 지난 15대 총선 결과에 비추어보면, 특정 정당이 배타적인 특정 지역에서 얻을 수 있는 의석은 한두 의석에 불과하다. 더구나 별도의 정당투표를 하는 경우, 지역정당 완화효과는 더욱 미미해지거나 오히려 악화될 우려마저 있다. 왜냐하면 그나마 소선거구제는 후보가 속한 정당에 관계없이 어느 정도 인물에 따른 선거라는 성격을 띠고 있었지만, 정당투표에서는 그런 효과마저 기대할 수 없기 때문이다. 이런 결과를 예상하여 권역별로 정당이 차지할 수 있는 의석수의 상한을 정하자는 의견이 제시되고 있으나(3분의 2 상한선), 이것은 비례대표제의 기본취지에 배치된다. 그것은 과거에 전국구의석 배분에서 제1당에게 프리미엄을 주었던 것과는 또 다른 형태의 조작적 제도라고 할 수 있다.
이처럼 비례대표제 채택이 지역정당 완화를 가져올 수 없다면, 이 제도 도입에 대한 긍정적 의미는 어디에서 찾을 수 있는가? 그것은 비례대표제가 지닌 본래의 의미인 「대표의 정확성」을 실현하는 데 있다. 나아가 이를 통해 개혁적인 새로운 정당의 출현에 도움이 될 수 있을 것이다. 아울러 직능대표 기능을 살릴 수 있다는 장점도 있다.
그런데 대표의 정확성이라는 비례대표제 본래의 취지가 과연 대통령제 아래에서도 인정될 수 있는 것인가? 이것은 대단히 중요한 문제다.
선거구제도가 갖는 정치적 의미는 정부형태에 따라 달라진다. 대통령제 하에서 비례대표제는 구체적으로 어떤 의미를 지니는가? 이 문제에 답하려면 우선 대통령제하에서 대통령과 국회의 바람직한 관계는 어떤 것인가 하는 점이 검토되어야 한다.
대통령제의 문제점은 두 가지로 집약될 수 있다. 하나는, 대통령의 소속정당과 국회 다수당이 동일한 경우, 국회의 행정부 통제기능이 약화되고 대통령의 독재가 우려된다는 점이다. 다른 하나는, 반대로 대통령 소속정당과 국회다수당이 다른 경우, 이른바 여소야대일 경우에는 대통령과 국회 다수당의 극한적 대립을 제도적으로 해결할 방도가 없다는 점이다.
이러한 두 가지 문제점은 모두 의원의 소속정당으로부터의 자율성이 없을 때 심각하게 드러난다. 이른바 교차표결(cross voting)이 용인되지 않고 정당기율(party discipline)이 강하여 의원의 자율성이 없으면, 여대야소의 경우, 의원 개개인은 거수기 역할에 그치고 여당은 행정부에 예속되기 쉽다. 반면, 여소야대의 경우, 여야의 극한대립으로 국정이 마비될 위험이 크다.
미국의 대통령제가 이러한 제도적 취약점에도 불구하고 비교적 이를 잘 극복해온 주요 요인의 하나는, 서구정당에 비해 의원의 자율성이 높다는 데에 있다. 의원의 자율성이 높으면, 여대야소의 경우에도 대통령의 전횡을 견제할 수 있고, 반면 여소야대의 경우에는, 극한대립을 예방하거나 완화시킬 수 있다. 이처럼 의원의 자율성 확보는 대통령제가 성공하기 위한 가장 중요한 제도적 장치라고 할 수 있다.
대통령제하에서의 비례대표제에 대한 평가는 바로 의원의 자율성 유무에 따라 달라진다. 일반적으로 비례대표제는 다당제를 유발하며, 그 결과 여소야대 결과를 가져오기 쉽다. 여소야대하에서의 극한 대립은 대통령제가 지닌 가장 큰 문제점인데, 만일 의원의 자율성이 확보되어 있으면 이 문제점은 크게 완화될 수 있다.
현재 우리나라 국회의원의 자율성은 극히 낮다. 이런 상태에서 비례대표제가 채택되고 그 결과 여소야대가 초래되는 현상이 반복된다면 이는 매우 위험하다. 여·야의 극한대립이 거듭될 때, 정치불신은 더욱 심화되고, 이는 민주정치의 정착에 심각한 장애물이 될 수 있다.
이렇게 볼 때, 비례대표제 도입의 선결조건이 중요함을 지적하지 않을 수 없다. 그것은 곧 공천제도의 민주화를 통한 의원자율성의 확보다.
또 다른 관점에서도 공천제도의 민주화는 비례대표제 도입의 전제조건이 된다. 비례대표 선거에서 후보자 명단과 그 순위는 정당에 의해 결정된다. 만일 명부작성이 민주적이고 합리적으로 이루어지지 못한다면, 이 제도는 낡은 정치의 폐해를 시정하는 것이 아니라 도리어 악화시킬 수 있다. 명부작성에 은밀한 돈거래가 있을 수 있고, 보스중심의 패거리정치는 더욱 심해질 수 있다. 이렇게 되면 정치개혁이 아니라 오히려 낡은 정치를 조장하는 결과가 될 것이다.
이처럼 공천제도의 민주화를 통한 의원자율성 확보는 대통령제의 안정적 운용을 위해서나 낡은 정치의 극복을 위해서나 필수적인 선결조건이다. 이 점에서 국민회의가 제시한 정당제도개혁안은 미흡하기 짝이 없다. 지역구후보와 비례대표후보 선출에 있어서 지구당 또는 권역별 시·도지부에 일정한 참여권을 인정하고 있으나 궁극적으로는 중앙당의 결정에 따르도록 하고 있다. 이런 정도의 개혁안으로는 공천절차의 민주성과 의원자율성 보장은 기대할 수 없다.
비례대표제의 선결조건이 갖추어졌다고 판단되어 이를 도입하는 경우에도 구체적 형태에 관하여 많은 쟁점이 제기된다. 이들 쟁점의 대부분은 대통령제하에서 여소야대 현상이 가져오는 문제점을 얼마나 중시하고 이에 대응하느냐와 관련된다.
공천제도의 민주화와 그 법제화를 통해 의원자율성 확보를 위한 제도적 기반이 마련된다고 하더라도, 실제로 의원자율성이 얼마나 실현되느냐는 또 다른 문제다. 사회집단 내부의 비민주성은 비단 정당뿐만 아니라 대부분의 사회집단에 해당하는 것이고 이것은 우리의 문화적 속성이라고 할 수 있다. 그런 만큼, 제도의 변경만으로 당장 변화가 나타나리라고는 기대할 수 없다. 그렇다면 비례대표제를 도입하되 가능한 한 여소야대 결과를 피할 수 있는 형태를 취하는 것이 바람직하다. 이것은 특정정권에 대한 지지 여부를 떠난 차원의 문제다.
(1) 독일식인가 일본식인가
정당명부식 비례대표제를 도입하되, 독일식이냐 일본식이냐에 관한 논의가 있다. 독일식 제도는 우선 각 정당의 총의석수가 유권자의 정당선택 투표에서의 득표율에 의해 결정되고, 지역구선거(소선거구)에서의 당선의석을 제외한 나머지 의석이 정당명부로부터 순위에 따라 배정된다. 이에 비해 일본식은 비례대표제 의석수와 지역구선거(소선거구) 의석수가 미리 정해진 다음, 양자가 별개로 독립하여 결합된다.
독일식과 일본식(이른바 병립제)의 기본적 차이는 득표율에 따른 비례효과의 정도에 있다. 독일식은 기본적으로 비례대표제이며 다만 지역구선거를 통한 인물선거의 요소를 혼합한 것이다. 이에 비해 일본식은 서로 다른 두 성격의 제도를 결합시킨 것이며, 그만큼 비례효과가 떨어지고 상대적으로 제1당에게 유리한 결과를 가져온다.
대표의 정확성을 중시한다면 독일식이 바람직할 것이다. 그러나 대통령제의 가장 큰 취약점인 여소야대를 피하고 정치안정을 도모하려면 일본식이 적합하다. 앞서 지적한 것처럼, 우리의 경우 의원의 자율성이 미약한 만큼 여소야대의 위험성을 피하는 것이 중요하며, 이런 점에서 일본의 병립제를 택하는 것이 바람직하다.
참고로 일본에서 지난 96년 새 선거제도에 따라 실시된 총선거의 결과는 다음과 같다. 소선거구 300석, 비례대표 200석, 총 500석 가운데 제1당인 자민당은 소선거구에서의 득표율 38.6%로 169석(의석률 56.3%), 비례대표 부분에서 득표율 32.8%로 70석(의석률 35%)을 얻어 총 239석(의석률 47.8%)을 확보했다. 만일 독일식 비례대표제를 취했다면 자민당 의석 수는 164석에 불과했을 것이다.
(2) 지역구선거의 선거구제는?
병립제를 취하는 경우, 지역구선거는 소선거구제로 할 것인가 또는 중선거구제로 할 것인가? 중선거구제의 장점은 지역분할 정치를 어느 정도 완화할 수 있다는 점이다. 그러나 그에 못지않게 중대한 결점을 지니고 있다. 과거 일본에서 실시했던 중선거구제의 경험을 보면, 정당의 득표율과 의석률 사이의 비례효과에 있어서 거의 비례대표제에 가까운 결과를 보여왔다. 때문에 서구학자들 가운데에는 과거 일본의 중선거구제를 준비례대표제라고 부른 이도 있다.
이에 비추어보면, 지역구선거를 중선거구제로 하는 경우, 전체적으로 거의 비례대표제에 가까운 의석분포를 가져올 것으로 예상된다. 이것은 곧 여소야대의 결과를 가져오기 쉽다는 것을 의미한다. 의원의 자율성이 보장되지 않는 상황에서 이러한 결과는 매우 위험할 수 있다. 이처럼 여소야대의 결과를 가능한 피하고 정치적 안정을 위해서라면 소선거구제가 바람직하다.
(3) 지역구 의석수와 비례대표제 의석수의 비율은?
지역구 의석수와 비례대표제 의석수 비율을 어떻게 하느냐에 따라 제1당의 안정의석 확보에 영향을 준다. 소선거구 의석수가 많을수록 제1당에게 유리하다. 대통령제하에서의 여소야대 위험성을 피하고 정치안정을 꾀하려면 소선거구 의석과 비례대표 의석의 비율은 3:2 또는 적어도 1:1은 되어야 할 것이다. 총의석수를 축소하자는 일반적 정서를 고려하여 총의석수를 250석으로 하는 경우, 소선거구 150석과 비례대표 100석, 또는 각각 125석의 범위 안에서 정하는 것이 바람직하다.
(4) 정당명부의 작성단위는?
정당명부의 작성단위는 전국단위로 할 것인가 아니면 권역별(예컨대 특별시·도) 단위로 할 것인가? 명부작성 단위 및 의석배분 단위는 세 가지 방식으로 구분할 수 있다.
첫째, 명부작성 및 의석배분 단위 모두 권역별로 하는 방식(일본식―11개 권역으로 나누어, 각 권역마다 인구수에 따라 미리 의석수가 배정된다).
둘째, 명부작성은 권역별로 하되, 의석배분은 전국단위로 하는 방식(독일식―각 정당은 득표율에 따라 전국단위로 배정받은 의석을 그 정당의 권역별 득표율에 따라 재배분한다).
셋째, 명부작성 및 의석배분 모두 전국단위로 하는 방식.
먼저, 의석배분의 방식은 권역단위가 아니라 전국단위로 하는 것이 좋다. 배분단위가 클수록 「대표의 정확성」, 즉 비례효과가 크기 때문이다. 이 점에서 국민회의 개혁안이 권역별로 정당득표율을 집계하도록 한 것은 문제다.
다음, 명부작성의 단위를 권역별로 할 것인가 또는 전국단위로 할 것인가는 판단하기 매우 어려운 문제이다.
일반적으로 말하면, 명부작성을 전국이 아닌 권역별로 하는 것이 유권자와 후보자(또는 당선자)와의 관계가 덜 소원한 점에서 낫다고 할 수 있다. 문제는 지역분할정치 완화의 관점에서 어떻게 평가할 것인가이다.
우선, 명부작성을 전국단위로 하는 경우, 지역정당 완화와는 전혀 무관한 것처럼 보인다. 한편, 권역별로 명부작성을 하는 경우, 앞서 지적한 것처럼, 지역정당 완화의 효과는 미미하거나 오히려 악화될 우려마저 있다.
이렇게 보면, 오히려 전국단위로 명부를 작성하되, 각 정당이 특정한 배타적 지역의 출신들을 그 후보자로 다수 등재시키는 것이 지역정당 완화의 효과 면에서 더 나을지 모른다. 다만 이것은 각 정당이 후보자 선정에 있어서 이러한 특별한 고려를 할 때에만 기대할 수 있는 효과다.
이처럼 명부작성을 전국단위로 하느냐 권역별로 하느냐의 판단은 쉽지 않다. 지역분할구도의 타파를 위해 어느 하나가 반드시 낫다고 할 수 없다면, 새 개혁정당의 등장을 돕는다는 의미에서 권역별 명부작성이 더 바람직하다고 본다.
(5) 정당명부 후보자순위 결정방법은?
앞서 강조한 것처럼, 비례대표제의 성패 여부는 정당명부 후보자 선정과 순위 결정이 얼마나 민주적이고 합리적으로 이루어지느냐에 달려 있다. 따라서 선거구제도의 변경에 앞서 먼저 공천절차의 민주화를 비롯한 정당제도의 개혁이 이루어지지 않으면 안 된다.
비례대표제를 택할 경우 소선거구제에서 선거비용이 훨씬 덜 들 것이라고 생각하지만, 이 역시 공천절차의 합리화가 선행돼야 기대할 수 있는 효과다. 공천절차가 당내 선거과정을 거치더라도 그 과정에 돈이 많이 들거나 또는 당총재에 의해 비민주적으로 결정되는 과정에서 은밀한 돈거래가 행해진다면 돈 덜 드는 선거는 결코 실현될 수 없다.
국민회의 개혁안에 의하면, 정당명부 후보자는 권역별 시·도지부와 협의하여 중앙당이 결정하도록 되어 있다. 그러나 중앙당보다 시·도지부에 더 강한 권한이 주어져야 할 것이다.
참고로 독일의 경우를 보면, 연방 선거법에 의해 비례대표 후보자명부는 주의 대의원대회에서 비밀투표로 결정하게 되어 있다. 실제의 과정을 보면, 먼저 주의 하부조직이 비밀투표로 대의원을 선출한다. 주의 당집행부가 후보자명부의 원안을 작성하여 대의원대회에 제출한다. 원안에는 제1번부터 차례로 순위가 매겨져 있는데, 대의원대회에서 번호대로 후보자 한 사람씩 투표로 결정한다.
(6) 「봉쇄조항」, 「중복후보」, 그 밖의 문제들
정당별 득표율에 따라 비례대표제 의석을 배분함에 있어서 군소정당을 배제하기 위해 이른바 「봉쇄조항」을 둘 것이냐가 문제 된다. 독일에서는 지역구선거에서 3석 이상, 또는 정당투표에서 5% 이상 얻은 정당에게만 의석을 배정하는 봉쇄조항을 설치해 왔는데, 그 본래의 취지는 과격한 급진주의적 정당을 막으려는 데에 있었다.
우리의 경우, 급진주의정당 출현의 위험보다는 새로운 개혁적 정당의 필요성이 더 크다고 본다면, 새 정당 출현에 장애가 되는 봉쇄조항은 두지 않는 것이 바람직하다. 이 점에서 국민회의안이 봉쇄조항을 인정하고 있음은 문제라고 하겠다.
그 밖에 지역구선거의 후보가 되는 동시에 비례대표 후보도 될 수 있느냐 하는 문제가 있다. 이른바 「중복후보」를 허용할 것이냐의 문제다. 독일과 일본에서는 이를 허용한다.
중복후보의 허용은 의원내각제에서의 정당중심정치가 정당의 지도자들을 우대하려는 데 이유가 있다. 앞서 지적한 대로 대통령제에서는 의원의 자율성 확보가 중요하다고 볼 때, 중복후보 허용은 바람직하지 않다.
한편, 투표연령을 19세로 낮추는 것은 선진국의 추세 및 우리의 학제를 고려할 때 적절하다고 본다. 해외거주자의 부재자투표 인정도 바람직하다.
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