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［창간 67주년 기념 특별기획］ 토론요지
사 회김성남〈변호사〉
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▲사회자(김성남변호사) 주제발표를 보면 대체로 정당민주화가 정치개혁의 기본적 전제로 제기되는 것 같습니다. 그리고 정당민주화의 핵심요소는 국회의원 등 공직후보 선출의 민주성 문제인 것 같고요. 이와함께 정치권에서 많이 논의되고 있는 선거제도 문제, 특히 정당명부식 비례대표제 역시 현실 정치구도에 큰 영향일 미칠 수 있는 문제로 부각되는 것 같습니다. 토론의 쟁점을 명확히 하기 위해 이 문제들부터 논의해보기로 합시다. 먼저 지정토론자 가운데 국민회의 정치개혁특위 분과위원장으로서 정치개혁안을 만드는 데 핵심역할을 하고 계신 이상수의원부터 말씀해 주시죠.
▲이상수의원 양건교수께서는 정당명부식 비례대표제가 성공하기 위한 전제조건으로 국회의원의 자율성과 정당 민주화를 들었습니다. 그런데 국회의원의 자율성 문제는 하루아침에 확보되지 않을 것이며 정당이 아직 완전히 민주화되지 못한 것도 사실입니다. 정당의 민주화를 위해서는 후보선출이나 당직인선에 있어서의 민주화, 당론결정에 있어서의 민주화, 정치자금의 균점화가 필요합니다. 우리 현실에서 그러한 조건을 갖춘 정당은 아직 없습니다.
그래서 우리 당은 가능한 한 이를 갖추기 위해 당정치개혁안을 마련하면서 비례대표 후보자명부 작성과 지역구후보 선출 과정의 민주성을 확보하려고 나름대로 애를 썼습니다. 예컨대 지구당에서 후보를 선출해서 올리면 중앙당에서 심사해서 이를 승인하거나 교체할 수 있도록 한 것입니다. 비례대표 명부작성을 지역에 맡기는 데는 한계가 있으므로 일단 중앙당에서 공천심사위원회를 구성하되 지역의견을 듣기 위해 시도지부 의견을 듣도록 했습니다.
그러나 우리 정당과 국민의 수준으로 봐서 일반국민이나 대의원들이 직접 후보자를 뽑는 예비선거는 아직 무리인 것같습니다. 대의원들을 매수하거나 개인적 연고 등에 따른 맹목적 지지와 반대가 성행할 것입니다.
▲안상수의원 저는 우리 국회가 국민들로부터 조롱과 냉소의 대상이 되고 무기력해진 이유부터 지적하고 싶습니다. 이는 첫째 돈이 들게 돼 있는 정치구조 때문입니다. 이 때문에 국회가 아무리 노력해도 존경을 받을 수 없게 돼 있습니다. 그리고 행정부가 기분대로 사정하면 그대로 당하게 돼 있습니다. 둘째, 선거가 진정한 정책에 의해서가 아니라 지역감정에 의해 치러지고 있다는 점을 들 수 있습니다. 이 두 가지가 의회주의를 무너뜨리고 정치개혁을 가로막는 요소입니다. 국민회의가 내놓은 개혁안 갖고는 이와 같은 문제들을 극복할 수 없다고 봅니다.
우선 (국민회의가 내놓은) 정당명부제와 소선거구제부터 봅시다. 이는 지역감정을 더 심화시킬 겁니다. 수도권이나 호남, 충청, 그리고 영남지방 선거는 치르나마나 뻔합니다. 소선거구제 아래서는 특정 정당 프리미엄이 확실한 이들 지역에서 지역감정이 더 심화될 것입니다. 또 소선거구제로는 고비용정치구조를 해소할 길이 없습니다. 2등은 필요 없고 오직 한사람만 당선되므로 후보가 죽기살기로 뛰면서 돈이 엄청나게 들어갑니다. 일본도 소선거구제로 바꾸고 나서 돈이 더 든답니다.
국민회의안을 보면 비례대표 숫자를 늘리려다 보니까 선거구가 지금보다 넓어지고 있습니다. 그러면 그만큼 돈이 더 들어갑니다. 우리 현실에서 선거가 자원봉사자에 의하거나 자기들의 제대로 된 당비로 치러집니까? 어떻게 하란 말입니까.
우리 당은 그래서 국민회의안에 반대합니다. 국민회의안은 지역감정 프리미엄을 누리면서 집권당 프리미엄, 즉 상대적으로 자금조달이 용이한 점을 활용하겠다는 것입니다.
▲사회자 그렇다면 안의원께서는 어떻게 하자는 것입니까.
▲안상수의원 개인적으로 이렇게 제안하고 싶습니다. 대선거구제에 의한 정당명부제만 가능하게 만들자는 겁니다. 지역구에서 개인이 출마하는 것은 허용하지 않는 겁니다. 지역구에서 출마하려면 당선되기 위해 싫든 좋든 지역구에 매달려야 합니다. 지역에 가서 살면서 주민들과 접촉하고 사람들 환심을 사고 저녁 사주고, 명절때면 선물도 사주곤 해야 합니다. 그래야 표가 오지 않겠습니까. 그러면 돈이 들게 돼 있습니다. 기본적으로 돈들게 하는 구조를 두고 정치자금을 마련하려는 국회의원들만 나쁘다고 잡아넣는 것은 말이 안됩니다.
예컨대 서울의 경우 4개 지역으로 나눠 각 지역에서 10명정도씩 국회의원을 뽑도록 하고 각 당은 지역마다 10명 정도씩 후보를 정당명부로만 내는 것입니다. 유권자는 투표할 때 선호정당과 그 정당의 명부에 오른 인물들을 보면서 마음에 드는 데에 찍는 것입니다. 그러면 개인이 돈 써가면서 지역구에 출마할 일이 없으므로 지구당도 유지할 필요가 없고 국회의원이 지역구에서 해방됩니다. 공부만 열심히 하면 되고 검은 돈을 받을 필요도 없습니다. 일당이 특정지역을 싹쓸이하는 게 아니므로 지역감정도 없어집니다.
여기서 가장 큰 문제는 후보를 올릴 때 그 사람은 결국 정치적 보스에 의해 결정되지 않느냐는 점입니다. 그러나 지금 소선구제에서 후보를 내보내는 것도 마찬가지로 보스가 다 합니다.
▲사회자 정당명부만으로 선거를 치르는 것은 별로 유례가 없을 것 같습니다. 굉장히 특이한 방안을 제시해 주셨는데 고비용저효율 정치구조와 지역주의를 타파하는 데 도움이 될 것이라는 말씀이었습니다.
▲김재홍논설위원 역시 관건은 정당민주화라는 생각입니다. 한국정당의 문제점을 몇가지로 정리해보면 첫째가 개방적 대중정당이 아닌 폐쇄적 소수간부의 정당이라는 점입니다. 명사정당 인물정당의 행태를 벗어나지 못하고 있습니다. 다음으로 진보와 보수라는 이념적 다양성이 없어서 정책대결이 불가능하다는 점입니다. 정진민교수가 지적하신 정당의 전문화도 어렵습니다. 셋째는 각 명사정당의 구조가 그 명사의 출신지역을 부추겨 지역정당화했고 이에따라 정당체계가 지역분할 구도로 고착되고 있다는 것입니다. 정진민 교수는 정치지도자 중심으로 사당화된 지역당 구조라고 지적하셨습니다.
그나마 군부독재 시절에는 반독재의 기치가 어느 정도 지역을 초월해서 모든 정치인을 묶을 수 있는 보편적 이념 역할을 했습니다. 그러나 여야간 정권교체도 이뤄지고 민주화가 진전되고 나니 반독재 이념은 효용성을 상실해 버렸고 지역주의만 남은 형국이 됐습니다. 설사 지역주의를 극복하고 난 뒤에도 정책과 이념의 정치가 될 수 있을지는 의문입니다. 북한과 대치상황에서는 이념정당의 다양화에 한계가 있을 것이기 때문입니다.
이와 같은 정치철학 부재의 풍토 때문에 개혁을 주창하는 정치세력도 보수파임을 강조했으며 선거에서 이기는 것을 지상목표로 내걸고 심지어 반개혁적 수구세력과 제휴한 실정입니다. 선거직전 지지기반을 넓히기 위해 어떤 세력과도 손을 잡는 이른바 인중(引衆)정당이 되는 것입니다.
이런 현실을 타파하는 것이 정치개혁의 시발이 될 것입니다. 현실타파는 선거에서 유권자들이 비전있는 개혁이념을 제시하는 정당 및 후보를 철저히 가려 투표하는 심판의식을 보여줌으로써 가능할 것입니다.
▲신명순교수 국민회의는 선거연령을 20세에서 19세로 내리겠다고 했는데 18세로 내려야 합니다. 전세계 200여 국가 중에서 80%는 18세로 하고 있습니다. 아시아 일부 국가들만 20세로 하고 있습니다.
선거제도와 관련해서는 안상수의원께서 전국단위의 권역별 비례대표제로 해야 한다고 주장했는데 저는 벌써 수년 전부터 이를 주장해왔습니다. 고비용선거, 불법선거, 비례성의 왜곡, 지역분할 등 현행 선거제도의 문제점을 국민회의 안(案)으로는 아무것도 해결할 수 없습니다. 소선거구제를 유지하는 한에서는 금권타락선거도 불법선거도 절대 없어지지 않을 겁니다.
정당명부식 비례대표제를 할 경우에도 비례성을 제대로 반영하려면 독일식으로 가야 합니다. 각 정당이 전국적인 정당투표에서 얻은 비율대로 국회 전체의석을 배분해야 하는 것입니다.
또 지역감정이라는 것이 왜 생깁니까. 이쪽 저쪽 각 지역에서 국회의원이 많이 나오기 때문에 지역성이 있다고 얘기하는 것입니다.
우리가 선거제도를 어떻게 고치건 간에 (지역구 소선거구제를 유지하는 한) 국민들은 각 지역에서 지금까지 했던 대로 투표할 겁니다. 선거제도를 고친다고 전라도 사람이 경상도 사람을 찍어주고 경상도 사람이 전라도 사람을 찍어주겠습니까.
안의원께서 예로 든 것처럼 대선거구 비례대표제를 채택한다면 부수적으로 우리 정당제도가 안고 있는 근본문제인 지구당을 폐지할 수 있을 겁니다. 소선거구가 없는데 소선거구 지구당이 유지될 필요가 있겠습니까. 또한 (대선거구 비례대표제가 되면) 국회의원들이 지금까지 해오던 시의원 구의원 역할에서 벗어나 그야말로 국가를 위해서 일할 수 있습니다. 국회의원을 지역구에서 해방시킬 수 있고 치졸하게 「국회의원은 경조사에 갈 수 없다」 「돈을 줄 수 없다」는 제도를 만들지 않아도 됩니다.
정당제도에 관해 좀 말씀드리면 지금 우리 정치인들이 국민들로부터 지탄받고 매도되는 이유가 뭡니까. 철새정치인들이 이 당에 갔다가 저 당에 갔다가 하는 것 때문입니다. 3공화국 때 무소속제도를 폐지하고 정당을 탈당하게 되면 의원직을 박탈한 일이 있습니다. 63년부터 73년까지 그런 제도를 두었는데 그 제도를 다시 도입해야 합니다.
▲이상수의원 앞에서 안의원과 신교수가 혁명적인 선거제도를 제시하셨습니다. 전국적인 비례대표제가 어떠냐는 말씀이신데 우리는 역사에서 많은 것을 배워야 합니다. 만일 그 제도를 도입한다면 돈이 안 드는 것은 사실일 것 같습니다. 우선 선거가 특정 정당이 내세우는 전체후보를 놓고 선택을 하는 것이니까 돈은 적게 들겠죠. 하지만 전국적 비례대표제만 실시한다는 게 현실적으로 가능할까요.
첫째 국회의원은 지역대표성이라는 속성도 갖고 있습니다. 그런데 전국적인 비례대표제를 취할 경우 지역대표성을 거의 못갖게 될 것입니다. 다음으로 정당이 민주화되어 있어서 후보를 정하는 것이 정말 민주적으로 이루어진다면 이런 제도를 도입할 수도 있겠지만 지금처럼 정당이 소수지배 체제로 돼있는 상태에서는, 만일 모든 후보의 명단을 정당에서 일방적으로 정한다면 상당히 문제가 될 겁니다. 그나마 소선거구제를 취하면서 각각의 후보를 지역에서 일차로 선출해서 올리도록 하는 제도가 현재 우리 정당 현실에서 그나마 민주화를 기할 수 있는 방법이 아닌가 생각합니다.
▲김재홍논설위원 선거제도의 논란과 관련하여 공천과정의 비민주성을 지적하고 넘어가야 할 것 같습니다.
첫째 선거의 관문인 정당의 공천이 대의원대회와 공천심사위가 아니라 당총재가 낙하산식으로 낙점하는 비민주적 방식으로 이뤄집니다. 당총재의 공천결정 기준으로는 당선 가능성, 정치자금헌금, 당정책개발 기여도 등이 있는데 이 가운데서도 가장 중시되는 게 당선 가능성입니다. 비리혐의자로 전국민적 규탄을 받고 사법처리된 경력이 있는 후보자도 지역정서 등을 타고 지지율만 높으면 그만입니다.
둘째 공직후보를 대의원대회에서 뽑아 민주성에는 문제가 없는 경우에도 지역정서가 작용해서 시대흐름에 맞지 않은 후보자를 내세우는 일이 허다합니다. 셋째 비례대표제와 소선거구·중선거구제에 대한 검토는 무엇보다도 지역분할 정당체계 혁파와 정치안정이라는 두 가지를 목표로 삼고 논의돼야 합니다.
양건 교수의 검토내용 중 권역별 정당의석 상한제가 괜찮다고 봅니다. 새로운 개혁정당의 출현을 막을 수 있지만 정당난립 방지도 필요한 것입니다. 같은 취지로 일정비율 미만을 득표한 정당에는 정당배분을 하지 않는 봉쇄조항도 필요하다는 생각입니다.
미국식 예비선거는 일반유권자의 자발적 참여보다 동원된 참여가 더 많아지지 않을까 우려됩니다. 지난 재보선에서 투표율이 27%인 선거구도 나오지 않았습니까. 동원된 투표가 많은 경우 예비선거는 오히려 정당구조를 왜곡시킬 수 있을 겁니다.
▲양건교수 앞에서 논란을 벌인 소선거구·권역별비례대표제냐, 전국적 비례대표제냐와 관련해서도 흔히 어떤 제도가 돈이 더 드느냐 하는 문제를 제기하는데 돈문제는 선거제도와 직결된 문제는 아니라고 봅니다. 영국을 보면 소선거구제인데도 돈이 안 들잖아요. 옛날에는 영국도 선거에 돈이 많이 들었는데 지금은 안 듭니다. 왜 그렇게 변했느냐, 그건 법집행을 제대로 했기 때문입니다.
다음으로 지역분할 문제도 선거제도와는 본질적으로 관계가 없습니다. 그 점은 신교수 지적이 옳아요. 그러나 어떻게 해서든지 지역분할 현상을 선거구를 통해서 해결하자고, 다른 것을 희생해서라도 지역분할 문제만은 선거구제도를 통해서라도 해결하자고 들면 중선거구제를 하는 수밖에 없어요. 중선거구제를 해야 호남에서 한나라당 당선자가 나오고 영남에서도 국민회의가 상당히 당선될 겁니다. 그러나 그것도 완전한 해결책은 아닙니다.
선거제도로 인해 직접적으로 나타나는 정치적 결과는 바로 다당제냐, 양당제냐 하는 것입니다. 라틴아메리카의 경우 대통령제를 하면서 비례대표제를 채택, 여소야대가 빈번했습니다. 여소야대하에서 극한대립으로 치달으면서 쿠데타가 자주 일어났어요. 우리나라는 대통령선거와 동시선거가 아니기 때문에 여소야대가 될 가능성이 훨씬 큽니다.
▲안상수의원 저는 국회 얘기를 좀 하겠습니다. 지금은 국회가 정말 힘을 못씁니다. 국회의원을 해보니까 권한도 없이 욕만 먹는 직업입니다. 대통령제를 취하다 보니까 대통령 권한이 너무 커졌고 여당 보스가 대통령이니 국회는 저절로 거기에 따라가게 됩니다. 이것을 제도적으로 막기 위해서는 행정부의 법안제출권을 제한하자는 것은 참 좋은 의견입니다.
다음으로 소선거구제를 택하면서 국회를 상설화해놓으면 우리 국회의원들은 정말 힘들게 됩니다. 왜냐하면 지역구에 가서 주민들도 만나야 되는데 만날 이렇게 열어놓으면 언제 지역구에 가서 사람을 만납니까. 그러니 국회보좌 기능을 강화해줘야 합니다.
미국에는 한명의 국회의원에 딸린 보좌인력이 얼마나 많습니까. 우리는 일하지 않는다고 언론에서 만날 때리기만 하는데 사실 의원들이 법안 하나 만들기도 쉽지 않습니다.
교원과 7급이하 공무원의 정당가입을 허용하는 문제에 대해 저는 반대입니다. 학문적 이상론적으로는 허용해야 합니다. 그러나 실제로 이를 허용하게 되면 교원과 7급 이하 공무원들은 모두 여당 선거운동원이 됩니다. 안 할 수가 없게 돼 있습니다. 그들 가운데 야당에 가입하는 사람이 있겠습니까. 야당에 가입하는 순간 목이 날아갈 텐데 말이죠. 여당 밖에 가입하지 못할 것을 뭣하러 허용합니까.
▲신명순교수 국회제도에 관해서는 국민회의 제안을 거의 대부분 찬성합니다. 국회상설화와 관련해서 말하자면 저는 단독국회라도 여는 것에 100% 찬성합니다. 독재정권하에서 여당이 다수를 갖고 일방적으로 단독국회를 열고 야당을 의도적으로 못 들어오게 했던 경우에는 단독국회가 문제라고 생각했습니다. 그러나 올해 정기국회 초입에 야당인 한나라당이 (장외투쟁하면서) 국회에 안 들어간 것도 문제였고 그에 앞서 한나라당이 여러번 임시국회를 소집했을 때 여당인 국민회의와 자민련이 안 들어간 것도 잘못입니다. 국민들은 중요한 법안들이 산적해 있는데 여야가 번갈아 가면서 등원하지 않는 것을 비난하고 있습니다.
그런 점에서 상시국회 체제를 택할 때도 결국 국회의장의 역할이 중요합니다. 저는 의장이 아주 무책임한 사람이라고 봅니다. 인기를 끌려고 「여야합의가 이뤄지지 않으면 단독국회를 할 수 없다」고 하는 것은 입법부 수장으로서 의장의 직무를 포기하는 것입니다.
저는 우리 국회에서 여야합의가 이뤄지지 않으면 발언이든 의사일정이든 아무것도 진행하지 못하는 관행이 국회를 망치고 있다고 생각합니다. 의사진행을 여야합의에 의해서가 아니라 시간대별로 월요일부터 금요일까지 정해놓고 성원만 되면 의장이 그대로 추진해나가는 선진외국의 체제를 도입해야 의회가 활성화된다고 봅니다.
▲사회자 정치자금 문제도 좀 짚어보기로 하죠. 가령 법인이 정치자금을 제공하는 것을 다른 측면에서 보면 법인에 대한 배임 문제 아닌지요. 그래서 미국은 법인의 정치자금 출연을 금지하고 PAC(Pol-itical Action Committee)라는 단체가 스스로 조율하고 있는 걸로 압니다. 당비를 내는데 상응한 국고보조금 지급, 이른바 매칭펀드 방식을 김왕식교수님이 제기해주셨고 선관위 지위문제도 김교수께서 지적해주셨습니다.
▲김재홍논설위원 정당은 원칙적으로 자발적 참여에 기반해야 하기 때문에 국민세금으로 국고보조금을 지원하는 것은 옳지 않습니다. 그렇다고 일반유권자들의 후원회비 납부, 기업의 정치헌금, 당원의 당비납부가 정착된 것도 아닙니다. 이런 풍토에서 당간부들의 당운영비 부담이 과중하고 그로 인해 권한 또한 소수에게 편중되는 악순환이 반복돼왔습니다. 다수에 의한 소액납부제가 정착돼야 합니다. 정치권의 과제는 우선적으로 방만한 지구당 조직을 과감히 줄이고 선거자금 등 고비용구조를 타파하는 일입니다.
▲안상수의원 「국고보조금을 왜 주느냐」 「너무 많이 준다」는 등 비판이 있지만 저는 정당정치를 제대로 하려면 국고보조를 더 늘려야 한다고 생각합니다. 그래야 정당의 리더가 검은 돈의 유혹을 피할 수 있습니다. 선진국가처럼 선거 때가 되면 자원봉사자들이 나와서 일해주면 몰라도 우리나라에서 선거때 누가 맨입으로 나와서 자원봉사해줍니까. 일당을 주지 않으면 나오는 사람이 있습니까. 검은돈과 유착되지 않고 깨끗한 사람도 리더가 될 수 있게끔 정당보호 차원에서 국고보조를 해줘야 합니다.
정치자금 투명성을 위해 정치자금 실명제를 하자는 주장에 대해서도 저는 반대합니다. 정치자금 기부자를 모두 공개되게 하면 야당에는 정치자금이 한푼도 안 들어옵니다. 제가 여당을 잠깐 하다 야당이 되니까 국세청 안기부 검찰 경찰 등의 눈치 때문에 후원회원들이 다 떨어져 나갑디다. 투명성은 좋지만 야당은 푼돈도 못 만져 봅니다.
▲사회자 이상으로 토론회를 마치겠습니다. 수고하셨습니다.
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