마이다스동아일보[동아일보매거진:신동아9810월호]

［21세기, 다시 쓰는 ‘조선책략’④］

진정한 교육개혁·행정개혁을 위하여

개혁 또 실패하면 가난한 21세기 맞는다

윤덕민 외교안보연구원교수·정치학

100년전 시민혁명과 산업혁명에 성공한 서구세력은 앞을 다투어 동아시아로 몰려왔다. 동아시아의 주요 세 나라, 중국과 일본, 조선은 각각 서구 제국주의의 개항 압력에 직면했다. 서구 제국주의에 의한 식민지화 위협에서 벗어나는 일은 여하히 서구 제국들이 이룬 시민혁명과 산업혁명을 짧은 시일 내에 실현하는가에 달려 있었다. 즉 근대화의 도전이었다. 근대화란 개념은 서양의 개념인 셈이다.

동아시아에서는 일본만이 명치유신을 통해 서구의 가치관과 기술을 전면적으로 수용한 근대 국민국가로 전환해서 근대화 도전에 성공적으로 대응했다. 반면 동양 사상의 종주국인 중국과 우등생인 조선은 자신이 왜 변화해야 하는지 이해할 수 없었다. 선각자들의 몇몇 시도는 계란으로 바위를 치는 격이었다.

한·일에 있어 근대사의 영웅이 누구인가를 살펴보면 양국의 성공과 실패의 갈림길을 분명하게 깨달을 수 있다. 일본의 경우에는 변혁과 근대화를 추진했던 인물들, 즉 사이고 다카모리, 오쿠보 도시미치, 이토 히로부미 등이 영웅으로 추앙받고 있다.

반면 우리의 비극은 당시 개혁을 추진하던 개화파들이 모두 천고의 역적이 된 반면 수구파들은 충신으로 지금도 숭상받고 있다는 사실이다. 쓰러져가는 왕조에 끝까지 절개를 지키면서 충성을 다한 분들이 영웅시되는 것은 우리의 정서를 고려할 때 당연한 일인지 모른다. 그러나 역설적이지만, 주변 정세의 대변혁에 적응력을 잃은 부패한 왕조를 붙들고 있던 수구파야말로 나라를 잃게 한 장본인일 수도 있다.

19세기 말 질서의 대변혁기에 유교적 가치관에 깊숙히 빠져있던 우리들은 새로운 변화의 물결을 이해하지 못했다. 너무도 우물 안 개구리였다. 20세기에서 21세기로 넘어가는 현시점, 동아시아는 냉전질서가 무너지면서 질서의 대변혁기에 처해 있다. 동아시아가 질서의 변혁기에 처한 것은 단순히 동서 냉전이 종결됐기 때문이라기보다는 냉전종결과 함께 「세계화」라는 새로운 물결이 밀려왔기 때문이다.

100년 전 우리는 근대화라는 새로운 물결에 적응하지 못해 많은 고통을 당했다. 이제 100년 만에 또 다른 도전, 즉 「세계화의 도전」이 우리 앞에 닥쳐왔다. 100년 전과 마찬가지로 서양으로부터의 충격인 셈이다.

우리는 이미 세계화의 물결 앞에서 서전(緖戰)에 실패했다. 세계화를 잘 이해하지 못한 우리는 지난 30년간 피땀 흘려 구축한 단군 이래 최대의 부를 수개월 사이에 절반 이상이나 까먹고 IMF 관리체제를 받아들여 경제적 주권을 제약받고 있는 상태다. 한국전쟁의 폐허에서 한강의 기적을 이뤄낸 우리의 경제사회 시스템은 이제 한계에 달했다. 다시 100년 전의 실패를 되풀이할 것인가? 세계화의 도전에 성공적으로 응전하기 위해 우리에게 필요한 것은 무엇인가?

스푸트닉과 광명성

북한은 지난 8월31일 인공위성을 발사했다. 비록 인공위성의 궤도 진입에는 실패했다고 하지만, 이로써 북한은 대륙간 탄도미사일(ICBM)을 개발할 수 있는 능력을 보유하고 있음을 과시했다. 미국과 이웃나라 일본은 충격에 빠졌다. 그런데 정작 우리는 덤덤하다. 아니 어리둥절해서 그런지도 모르겠다. 주민의 10%인 200만명이 굶어죽어가는 판에 무슨 인공위성 타령인가? 여하튼 우리 사회는 별로 충격을 느끼지 못하는 것 같다.

북한이 「광명성」이라고 주장하는 인공위성은 마치 소련이 발사한 인류 최초의 인공위성 스푸트닉을 연상케 한다. 지금까지 경제·문화·과학 모든 면에서 우리가 북한보다 훨씬 앞섰다고 생각했듯이, 50년대 미국도 소련보다 모든 면에서 훨씬 앞섰다고 생각했었다. 그런데 소련이 1957년 10월에 발사한 스푸트닉은 전 미국을 발칵 뒤집었다. 미국인의 자존심은 여지없이 무너졌다.

미국인들은 과학분야에서의 열세를 만회하기 위해 전력을 기울였다. 우선 우주에서 소련을 따라잡기 위해 국립항공우주국(NASA)을 창설했다. 미국은 인공위성에서는 뒤졌지만 최초로 인간을 우주에 올리고 싶었다. 그러나 그 꿈도 소련인 유리 가가린에 의해 무너졌다. 그 후 미국의 응전은 달로 향했다. 달에 인간을 최초로 보내겠다는 것이었다. 그리고 마침내 미국은 1969년 달에 인간을 착륙시켰다.

스푸트닉에 의해 자극받은 미국인들은 12년 만에 소련을 완전히 따돌렸다. 30년 전의 돈으로 500억달러가 우주계획에 아낌없이 투자됐다. 그 과정에서 미국은 엄청난 과학적 진보와 기술을 축적했다. 소련은 군사적 목적에서 우주개발을 추진했지만, 미국은 우주개발을 통해 얻은 테크놀로지를 어김없이 상용화했다. 컴퓨터, 전자통신, 디지털기술 등 현재 미국이 자랑하는 첨단기술은 따지고 보면 달 정복의 부산물들이다.

스푸트닉으로 충격받은 미국은 또 하나의 엄청난 일을 했다. 기초과학 분야에서 소련에 뒤져 있다는 것을 깨닫게 된 미국은 모든 학교의 교육과정을 전면적으로 개혁한 것이다. 특히 국방과학법을 제정해 과학연구 및 교육을 대대적으로 진흥했다. 이에 따라 과학 교과목들이 전면 개편됐고 교과서들이 다시 만들어졌다. 칠판을 통해 지식을 주입하던 방법에서 실제 실험을 통해 원리를 이해해서 응용력과 창의력을 기를 수 있게 했다.

또한 국방과학법에 의거해 첫 10년간 150만명의 대학생들에게 낮은 이율로 학자금을 융자해주고, 대학원생들에게는 무려 2만 7000종류의 장학금을 주어 대대적으로 과학연구를 장려했다. 가장 많은 노벨상 수상자를 낳고, 빌 게이츠처럼 창조적인 천재성을 지닌 실리콘밸리의 젊은이들이 나올 수 있는 교육적 토대가 이 때 마련된 것이다.

한국도 여기에 영향을 받긴 했다. 스푸트닉에 의해 촉발된 미국의 교육개혁을 「수입」해온 것이다. 미국의 새로운 과학교과서들을 번역해서 우리 고등학교에도 적용시키자는 움직임이 있었다. 60년대 초 몇몇 고등학교에서 미국방식의 새로운 과학교육이 실험적으로 시작됐다. 그러나 실험 위주의 교과내용을 실험용 과학기자재가 없는 국내 학교들로서는 도저히 따라갈 수 없었다. 결국 칠판을 통한 실험 결과의 주입에 불과했다. 더욱이 미국 것을 번역한 과학 교과서들은 두껍고 무거웠다. 많은 책들을 넣고 다니는 우리 학생들의 가방 안에 그런 책을 수용할 여분의 공간이 있을 리 없었다. 현실을 고려하지 않은 교육행정으로 우리 학생들은 이중으로 고생만 했다.

세계적 교육투자는 세계적 낭비

단지 미국이 어떻게 대응했는가를 소개하기 위해서 새삼 스푸트닉 이야기를 꺼낸 것은 아니다. 이 일화를 꺼낸 것은 미국이 기초과학에서 뒤졌다는 것을 커다란 충격으로 받아들이고, 교육제도를 전면 개혁했다는 점을 상기하고 싶기 때문이다. 북한의 인공위성 발사는 최소한 우리가 기초과학 분야에서 북한에 뒤졌다는 점을 의미한다. 이를 우리 모두가 충격으로 받아들이고, 현행 교육제도를 전면 개혁하는 계기로 삼아야 한다. 교육의 근본적 개혁 없이는 세계와의 경쟁은 제쳐놓고라도 당장 북한과의 경쟁에도 밀리는 양상이 초래될 수 있다. 북한의 인공위성 발사는 우리 교육에 경종을 울리는 일대 사건이다.

우리 교육의 현주소는 어떠한가? 기성세대 모두가 그 문제점을 충분히 인식하고 있고, 근본적인 개혁이 필요하다는 데 동의한다. 그럼에도 불구하고, 복마전 교육에 어디서부터 손을 대야 할지 엄두를 내지 못하는 것인지 아니면 조령모개(朝令暮改)식 대응의 병폐를 걱정해서인지, 소리는 요란했지만 그 방향은 좀처럼 잡히지 않았다. 최근 교육개혁의 기치가 오른 것은 매우 다행스러운 일이다.

우리의 교육 문제로는 우선 입시를 들 수 있다. 입시 위주의 교육은 젊은이들의 창의력을 죽이고 있다. 우리 고등학생들이 푸는 수학문제를 같은 학년의 미국학생들이 풀게 한다면 과연 어떤 결과가 나올까? 아마도 우리의 평균적인 고등학생 수준은 미국 고교의 상위 5% 이내에 드는 수재들보다 나을 것이다.

그러나 문제는 우리 학생들의 지식이 산 지식이 아니라는 데 있다. 우리의 학교교육은 사물과 문제의 이해력을 기르기보다는 당락을 가르는 판별력을 최우선으로 하는 까다로운 입시문제들을 푸는 기술을 학생들이 익히도록 하는 데 중점이 있다. 더욱이 사교육은 완전히 입시 테크닉을 주입하는 데에 그 목적이 있다. 최근 화제가 됐던 고액 족집게과외가 전형적인 예다. 결국 죽은 교육이다.

같은 시험문제를 놓고 한국 고교생과 미국 고교생이 시험을 치른다면 우리 학생의 성적이 훨씬 좋을 것이다. 그러나 그 뿐이다. 향후 사회에 나와 학교교육을 통해 배운 이론과 지식을 응용해서 새로운 것을 창조하는 능력은 미국 학생들이 훨씬 앞선다고 말하지 않을 수 없다. 미국 유학을 경험한 사람들은 처음엔 미국 학생들의 형편없는 수학실력에 놀란다. 그러나 암기한 공식을 적용해 척척 문제를 풀던 한국 학생은 시간이 가면서 고집스럽게 공식의 원리를 풀어나가면서 헤매던 미국 학생에게 밀리기 시작한다. 공식의 원리를 이해한 미국 학생들은 단지 공식을 암기한 한국학생들을 제치고 여러 분야에서 그 공식을 응용할 수 있는 힘을 갖추는 것이다.

입시 위주의 교육은 우리 학생들의 창의력만을 죽인 것이 아니다. 무엇보다도 중요한 교육 본연의 목적, 즉 인성교육이 도외시되고 있다. 자기만을 제일로 아는 아이들을 양산하고 공부만 잘하면 최고라는 식이다. 그 과정에서 놀랄 만한 수의 어린 학생들이 학교 밖으로 뛰쳐나가고 있다.

사실 우리의 교육투자는 세계적 수준이다. 아마도 세계 최고수준이라고 해도 과언이 아닐 것이다. 혹시 학교시설이나 교육여건 등을 선진국들과 비교해볼 때 절대 그럴 리가 없다고 생각하는 분들도 있을 것이다. 우리의 공교육비는 약 22조원이다. 그런데 사교육비는 얼마인가? 거의 공교육비와 동일한 수준이라는 것이 일반적인 평가다. 엄청난 액수다. 수많은 학교들과 교직원을 운영하는 데 드는 비용과 주로 과외에 쓰이는 사교육비가 거의 동일하다는 것이다. 최근 소비자보호원의 통계자료는 우리나라의 과외교육비를 11조 9268억원이라고 했지만, 보이지 않는 비밀과외 등을 포함하면 20조가 넘을 것으로 판단된다.

따라서 공교육비와 사교육비를 합치면 대략 국민총생산(GNP)의 7.5∼8%에 달하며, 이는 선진국 평균인 5∼7%를 앞지른다. 이런 천문학적 비용을 투자하고도 세계적으로 경쟁력 있는 인재를 기르지 못하고 있는 것이 우리 교육의 현주소다.

우리나라 가정에 있어 사교육비 부담은 너무 무겁다. 대략 중산층 가정의 평균적인 사교육비 부담이 가계수입의 약 15∼20%에 이른다는 평가가 있으며, 입시생을 둔 가정의 부담은 이보다 훨씬 높다. 이렇게 엄청난 규모의 사교육비를 인성과 창의력을 기르는 데보다는 단지 대학입시의 판별력을 기르는 데에 쏟아붓는다는 것은 엄청난 낭비다. 이런 돈들이 교원들의 대우를 획기적으로 개선해 학교교육을 알차게 하고, 학교시설과 기자재를 개선하는 데 쓰인다면 우리의 교육문제를 단숨에 해결할 수 있지 않을까?

왜 우리 교육이 입시 위주로 파행됐는가? 대학만 들어가면 된다는 사회풍토와 깊은 연관이 있다. 사실 대부분 사람들은 일류대에 들어가면 성공이 보장된다고 생각한다. 대졸자가 우대받는 사회풍토도 있다. 지금까지 그런 시대였다고도 볼 수 있다. 그러나 앞으로의 시대, 아니 이미 시작된 세계화의 시대에는 그런 것이 통용될 수 없다.

사실 우리 현대사의 큰 인물들 중에는 대학 출신이 아닌 분이 더 많다. 따지고 보면 우리 대통령도 대졸 출신이 아니고 소를 몰고 금강산 구경의 물꼬를 튼 현대그룹 정주영 명예회장도 대학과는 거리가 멀다. 창의력과 좋은 인성을 갖춘 자만이 앞으로는 성공할 수 있다. 물론 우리 교육도 창의성과 인성을 길러내는 교육으로 전환돼야만 세계화 초전의 실패를 만회할 수 있을 것이다.

인재 씨를 말리는 고시제도

세계화의 도전에 성공적으로 대응하는 새로운 시스템을 구축하는 데 있어서 교육개혁과 함께 행정개혁도 매우 중요하다. 사실 우리나라는 조선조 이래 거의 600년 이상 관료의 나라였다. 관에 대한 집착이 상당히 강하다. 출세의 길은 곧 관료가 되는 것으로 동일시하는 경향이 사회에 여전히 뿌리박혀 있다.

이 시간에도 수많은 젊은이들이 청운의 꿈을 품고 고시공부에 전념하고 있다. 심지어 의대생, 공대생들도 고시 대열에 참여하고 있다. 서울대 같은 경우는 학생의 40%가 학과 공부를 팽개친 채 각종 고시공부에 매달리고 있다는 통계가 있을 정도다. 타대학들도 정도의 차이는 있지만 대동소이하다. 입시에 의해 파행되고 있는 중고등 교육과 마찬가지로 대학교육도 고시에 의해 파행되고 있다.

고시의 병폐는 대학을 고시학원으로 전락시킨 것에 그치지 않는다. 관에 유능한 인재가 몰리는 현상이 과연 바람직한 것인가? 관에 인재가 편중되기보다는 사회의 적재적소에서 좋은 인재가 활약하는 것이 절실하다. 현 고시제도에 의해 관료가 된 인재는 다행이겠지만, 그 수십배에 달하는 인재들이 좌절을 맛보거나 수년간 사장된다는 것은 국가적으로 엄청난 손실이다.

전편에도 지적했던 조선시대 과거제도의 문제점은 오늘날의 고시제도에도 적용된다. 과거시험과 마찬가지로 현실과 유리된 채 수많은 시험과목을 통째로 암기해야만 합격할 수 있는 고시제도를 통해 충원된 우리의 관료들이 현대사회가 필요로 하는 각 방면에 걸친 전문성을 어떻게 충족시킬 수 있을지 의문스럽다.

또, 한번 합격하면 거의 평생을 보장받는다는 점에서 오늘의 고시제도는 조선조의 과거제도와 크게 다르지 않다. 해방 이후 정권교체기마다 공무원을 감축해왔지만, 희생되는 것은 비서나 운전기사 등 기능직이나 특채된 공무원이지 고시출신들은 정년이 앞당겨진 이들 외에는 감원되지 않았다. 과거시험만큼이나 어려운 관문을 통과한 인재들이라는 점이 인정된다 하더라도, 사회의 모든 분야에 있어서 치열한 경쟁과 전문성이 보편화된 상황에서 고시출신이라는 이유만으로 성역화되는 것은 바람직하지 않다.

세계적인 경제학자인 MIT의 돈 부시 교수는 한국의 금융위기 원인과 관련해서 『무엇보다도 관료의 무능이 호된 비판을 받아야 한다. 관료들은 금융기관의 자금이동을 제대로 포착하지 못했다. … 정책실수로 외환보유고가 바닥까지 내려가게 했다. 관료들은 정치와 결탁돼 있었고, 관료들은 또 경제위기를 속이고 엉터리로 보고했다』『한국인들의 행동 가운데 이해하지 못할 부분이 있다. 한국인들은 저축도 많이 하고, 교육도 많이 받고, 일도 많이 했다. 그런데도 이런 경제위기를 맞았다면 강간당한 감정을 가져야 한다. 도대체 누가 상황을 이렇게 만들었는지, 그 원인제공자를 찾아내고 그런 사람들을 몰아내야 한다』고 지적하면서 『한국이 경제개혁을 제대로 하려면 관료들을 모두 국외로 추방해야 한다』고 극단적인 발언도 서슴지 않았다.

공정한 인사운영이 관건

한국의 관료는 한때 고도성장을 통한 한강의 기적을 연출해낸 수재집단으로 세계적인 찬사를 받았다. 이제 그런 평가는 뒷전으로 사라지고, 개혁에 저항하고 각종 규제를 통해 기득권을 유지하려는 세력으로 평가받는 지경에 이르렀다. 역대 정권들은 모두 관료주의의 병폐를 지적하면서 행정개혁을 추진하기 위해 서슬퍼런 사정의 칼을 빼들었다. 그러나 곧 관료의 저항에 직면하곤 했다. 바로 「복지부동」이고 「신토불이」다. 관료가 제대로 움직이지 않으면, 대통령이 아무리 좋은 지표를 제시한다고 해도 이를 실현시킬 수 없는 것이 현실이다. 결국 시간이 흐르면 집권 초기의 사정 분위기는 사라지고 다시 관료에게 모든 것을 맡길 수밖에 없게 된다.

조선 이래 600년 관료제의 역사상 그나마 유일하게 관료를 제대로 움직인 것은 5·16 쿠데타로 나온 군인들이 아닌가 생각된다. 그들은 권총을 들이대고 관료를 독려해서 경부고속도로를 건설하고 포항제철을 세웠다. 그리고 고도성장의 신화를 만들었다. 고속철도가 10년 가까이 수조원의 예산을 쏟아부었는 데도 완공은커녕 총체적 부실 속에 허우적거리고 있는 현상황과 비교해보면 격세지감을 느낄 것이다. 물론 군사정권식으로 관료를 다뤄야 한다는 것은 아니다.

관료만의 잘못은 아니다. 600년 관료주의의 전통 속에서 관료들은 소신을 말하는 것이 금기였다. 조선시대 한때 언로가 트인 적은 있지만 중기 이후 당쟁과 사화를 거치면서 관료들은 점차 소신을 말할 수 없게 됐다. 세도정치가 횡행하면서 혈연, 지연, 학연에 의해 모든 것이 결정되는 관료사회의 전통이 정착됐다. 결국 관료에게는 시기를 기다리며 자신을 보전하기 위한 복지부동의 노하우가 정착됐던 것이다. 그렇다고 군사정권식의 강압적 방법으로 관료를 다룰 수는 없다. 우리의 우수한 관료들이 본연의 역할을 다하게 하려면 결국 학연, 지연에 좌우되지 않고 능력과 실적에 따라 평가받는 공정한 인사운영이 전제돼야 한다.

역대 정권들은 언제나 공무원 수를 줄이고 행정기구를 축소하면 그것이 곧 행정개혁인 양 착각해왔다. 집권 초기에는 수천, 수만의 공무원이 잘리고 기구는 축소된다. 그러나 집권 말기에 이르면 어김없이 공무원 수는 집권 당시보다 훨씬 늘어나 있고 정부기구도 확대돼 있다. 왜 이런 일이 되풀이되는가? 사실 우리는 미국이나 일본 등 선진국에서 제기되는 「작은 정부」를 말할 단계에 아직 도달하지 못했기 때문이다. 요컨대 공무원에 대한 수요가 있다는 이야기다.

선진국들의 경우 과도한 복지로 인해 작은 정부의 필요성이 제기되고 있지만, 한국의 경우 이제부터 본격적으로 복지투자가 필요한 상황이다. 즉 공무원의 절대 수를 줄이는 것은 무리이며, 선진국 수준의 복지 수요를 충족시키려면 오히려 앞으로 상당 기간 공무원 수를 늘려야 할 상황이다.

용두사미는 이제 그만

기구축소 문제도 적지 않은 부작용을 낳았다. 예를 들어 재경원과 재무부를 합해서 재경원을 만든 일이 실패였다는 지적이 많다. 정부는 이번 금융위기를 사전에 탐지하지 못했지만, 과거 재무부에는 외환의 적신호를 사전에 탐지하는 기능을 하는 국제금융과가 있었다. 그러나 재경원이 되면서 과가 폐지되고 그 기능이 분산됐다. 그 결과 위험수위에 도달했음에도 불구하고 이를 탐지해서 경보를 울려야 할 존재가 정부 안에 없었다.

연봉 수백만달러를 받는 월스트리트의 국제금융 마피아들이 하는 일에 연봉 2만달러를 받는 우리 관료가 대응할 수 있다는 것 자체가 모순인지 모른다.

기구축소의 가장 손쉬운 대상이 정부 산하 연구소들인 까닭에, 정권교체마다 각 부처 산하의 연구소들에 대한 통폐합이 이뤄진다. 물론 정부산하 연구기관들이 중복된 기능을 갖거나 퇴직 공무원들의 취업 대책으로 활용되는 경우도 있다.

하지만 연구소의 통폐합은 대부분의 경우 상당한 부작용을 낳는다. 특히 기초과학, 자연과학을 다루는 연구소들의 경우, 지식이라는 것은 보고서에 나타난 것뿐만 아니라 오랜 기간 축적된 연구소 나름의 노하우도 적지 않다. 그런 연구소를 통폐합하면 오랜 기간을 두고 축적된 무형의 노하우도 사라지는 것이다. 또한 연구원들이 과학적 필요라기보다는 정치적 이유로 새 정권이 들어설 때마다 불안해하고 보따리를 챙기다 보면 제대로 연구가 될 리 없는 것이다.

행정개혁은 공무원 수를 줄이고 기구를 통폐합했다고 해서 성사되는 것이 아니다. 우리 실정에 맞는 개혁을 모색해야 한다. 전문성을 갖는 인력을 확보하기 위해서 고시를 비롯한 충원제도와 교육 프로그램을 획기적으로 개선하고, 민간의 전문인력을 활용할 수 있는 유연한 행정체제를 만들어야 한다. 또한 부작용을 최소화하고 효율성을 높일 수 있도록 정부 조직개편 방향을 치밀하게 검토하고 신중하게 수립해야 할 것이다.

우리는 변해야 살 수 있다. 세계와 경쟁하는 시대에 경쟁력 있는 교육과 행정체제를 갖추는 일은 세계화의 도전에 대한 응전의 기초를 만드는 일이다. 교육개혁, 행정개혁뿐만 아니라 세계화의 시대가 요구하는 경쟁력있는 체제를 갖추기 위한 우리의 모든 개혁이 성공하려면 개혁을 주도하는 세력의 도덕성과 자기희생이 무엇보다도 전제돼야 한다.

우리는 집권 초기의 서슬 퍼렇던 도덕성이 중간에 무너져 용두사미가 되는 일들을 너무도 많이 봐왔다. 그리고는 어김없이 청문회가 열리고, 전 집권자가 투옥되는 사태들을 봐왔다. 그런 일이 되풀이된다면 우리는 초전의 실패에서 영영 벗어나지 못하고, 21세기를 가난의 시대로 맞이해야 할지도 모른다. 진정한 「제2의 건국」을 기대한다.