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［경제초점］
거꾸로 가는 ‘국민의 정부’세제개편안
말로는 공평과세 실제는 불공평 부담
박순빈 한겨레신문 경제부 기자
『세제 는 공평하게, 세정은 투명하게』 DJ 노믹스를 담은 책 『국민과 함께 내일을 연다』 131쪽에 나오는 대목이다. 『국민과 함께…』는 과거 정권의 조세정책이 단기적 세수확보에 주력한 나머지 세부담의 공평성이나 세정의 투명성을 확보하려는 노력을 소홀히 했다고 비판하며, 국민의 정부는 이런 폐단을 해소하는 방향으로 세제와 세정 개혁을 추진할 것이라고 선언했다. 이 책이 나온 지 불과 사흘 후에 재정경제부는 『구조조정과 성장잠재력 배양을 뒷받침하는 데 역점을 둔』 세제개편 최종안을 발표했다. 물론 공평과세를 위한 몇가지 방안이 제시됐지만, 전체적인 무게중심은 성장지원과 안정적인 세수확보에 실렸다. 정부안을 두고 조세전문가들은 대체로 『세제개혁은 물건너갔다. 요란하게 준비하더니만 과거 정권교체기마다 반복했던 일과성 행사에 그쳤다』는 반응을 보였다. 사실 정부가 세제개편 작업에 첫발을 디딜 때는 뭔가 획기적인 작품이 나올 것이란 기대가 많았다. 올 3월에 정부는 세제발전심의위원회(이하 세발심)를 발족하면서 ▲음성·탈루소득에 대한 과세강화 ▲변칙적인 상속·증여행위에 대한 합리적 과세 ▲부가가치세제 개선을 통한 근로소득과 사업소득간 세부담의 불균형 해소 등 주로 공평과세 실현에 목표를 둔 과제를 제시했다. 초기에 정부와 세발심의 개혁의지는 지나치다 싶을 정도로 뜨거웠다. 세발심 일부 위원들 사이에 「음성 ·탈루소득과 전쟁의 해」를 선언하자는 제안이 나왔다. 전국 세무서에 탈루세금 신고센터를 설치하고, 성실납세자는 공항출입시 귀빈실을 이용할 수 있게 하자는 등 구체적인 실천방안까지 제시됐다. 심지어 안기부 검찰 경찰의 정보채널까지 총동원해 납세실적이 미미하면서 사치스러운 생활을 하는 사람들에게는 세무공무원이 소득을 추계해 세금을 매기자는 주장도 나왔다. 이런 방안들은 위헌소지가 있어 철회됐지만, 어쨌든 음성·탈루소득자에 대한 세발심 위원들의 강한 「적개심」을 엿볼 수 있는 대목이다. 그리고 실제로 음성·탈루소득자에게는 상당히 고통스러운 세제와 세무행정체계가 준비되고 있었다. 그러나 올해 세제개혁 작업을 하기에는 제약 또한 만만치 않았다. 경기침체 때문에 전체 납세자들의 세부담 능력이 크게 저하된 반면에 구조조정과 대량 실업사태로 재정수요가 급증했다. 강남대 세무학과 서희열 교수는 『기본적으로 세입여건이 악화된 상황에서 세제개혁을 하려면 세부담이 상대적으로 많은 계층에 세금을 깎아줄 수밖에 없다』며 공평과 효율이 조화되는 이상적인 세제개혁은 국제통화기금(IMF)의 터널을 빠져 나간 뒤에라야 가능할 것으로 전망했다. 사실 세제개혁의 가장 큰 걸림돌은 상황변수가 아니라 수구세력의 저항이다. 세제에서 수구세력이란 소득만큼 세금을 내지 않는 사람들을 말한다. 세금은 강제로 징수하는 것이기 때문에 공평성이 생명이다. 세제에서 공평성이란 각 소득계층이 능력에 따라 조세부담을 달리하는 것을 의미한다.
이런 공평성은 세금을 납부하는 사람과 실제로 세금을 부담하는 사람이 같은 직접세에서 실현이 가능하다. 우리나라 세제는 간접세 비중이 지나치게 높아 부의 재분배 기능이 취약한 것으로 평가돼왔다. 정부는 해마다 근로소득자의 면세점을 높여 소득세를 줄여주는 듯하면서도, 이 때문에 세수에 구멍이 생기면 걷기 쉬운 간접세를 조정해 이를 메우고 있다. 올들어서도 마찬가지다. 금융소득에 대한 원천징수율이나, 휘발유 및 경유 소비에 붙는 교통세를 계속 올려 부족세수를 만회하고 있다. 그나마 간접세 가운데 누진세율이 적용되는 특별소비세는 수요진작 차원에서 7월부터 일부 품목의 세율을 인하했다. 공평과세를 위한 세제개혁 작업이 마무리되기도 전에 이미 개혁방향과 어긋나는 세제개편이 단행된 것이다. 또 하나 개혁방향과 어긋난 세제개편 사례가 부동산양도세 면제 확대와 세율인하다. 부동산경기 활성화를 명분으로 정부는 7월1일부터 내년 6월 말까지 신규주택 분양자에게는 1가구 2주택에 해당되더라도 양도소득세를 면제해주기로 했다. 또 내년부터는 부동산양도세율을 일반소득세율 수준으로 내려줄 계획이다. 부동산의 거래세 경감, 보유과세 강화 방침에 따른 조치다. 원래 부동산에서 거래세란 취득·등록세를 말한다. 부동산 양도차익은 전형적인 불로소득이다. 부동산의 자산가치 하락은 실수요자들의 소득감소와 미래에 대한 불안감이 가장 큰 원인이라는 게 전문가들의 견해다. 이 과정에서 특별히 부동산 소유자들의 고통만을 보전해줘야 할 필요가 없다. 그래도 양도세 인하가 불가피하다면 비합리적으로 중과세되는 취득·등록세까지 함께 낮추고, 보유과세를 높여야 전체 부동산 관련 세수의 균형을 유지할 수 있다. 그러나 취득·등록세는 지방자치단체의 세수차질 때문에, 보유과세는 조세저항의 우려 때문에 그대로 두었다. 정부는 처음부터 올해 세수부족이 심각할 경우에는 조세저항을 초래하지 않고 걷기 편한 간접세를 집중 공략할 생각이었다. 지난해 우리나라는 직접세가 25조 6000억원으로 간접세 22조 7000억원을 앞질렀다. 그런데 올해 1차 추가경정예산안은 직접세가 24조 1000억원으로 97년보다 5.7% 주는 대신 간접세는 27조 3000억원으로 19.8%가 늘어나도록 세입예산안이 짜였다. 정부가 겉으로는 조세정의 실현에 적극 나서는 척하면서 속으로는 징세편의주의에 젖어 있다는 증거다.
이번 세제개편의 핵심은 100조원으로 추산되는 음성·탈루소득을 어떻게 양성화해 과세를 강화할 것인가 하는 점이었다. 이를 위해 음성·탈루소득이 저절로 드러나도록 제도적 장치를 마련하는 것이 선결 과제였다. 이를 위해선 먼저 금융실명제와 부가가치세제 등 이른바 「조세의 인프라」를 정비하는 게 무엇보다 중요하다. 그러나 지난해 연말 국회는 여야 만장일치로 금융실명제 대체입법을 통과시켜 금융소득 종합과세를 유보하고, 금융기관이 이자·배당 지급조서와 원천징수영수증부본을 과세기관에 제출토록 하는 의무를 면제해 실명제를 무력화시켰다. 뿐만 아니라 차명자와 대명거래에 대한 아무런 제재장치도 두지 않았다. 사실상 금융차명거래를 「적극적으로」 보호하는 법을 만들어 변칙 상속·증여와 세금포탈행위가 활개치도록 만든 것이다. 미국의 경우 금융 및 사업거래에서 1만달러 이상 현금을 수령한 경우 이를 과세당국에 즉각 통보하도록 하는 것과 비교하면 우리의 금융실명법이 얼마나 절름발이인가를 쉽게 짐작할 수 있다. 실명제를 바탕으로 금융소득종합과세를 실시해 공평과세를 실현해야 함에도 정부는 이미 그 반대방향으로 치닫고 있었다. 정부는 올해 1월1일부터 모든 이자·배당소득에 일률적으로 22%의 원천징수세율을 적용했다. 종합과세 시행시기인 96~97년의 세율 16.5%보다 5.5%포인트나 올랐다. 10월1일부터는 다시 24.2%로 올랐다. 앞으로 세수차질이 심각하면 정부가 27.5%까지 올릴 가능성도 있다. 결과적으로 종전 종합과세 대상인 고액 금융소득자에게는 44%의 세율부담 대신 24.2%의 세율이 적용돼 세부담이 경감되고, 저소득층에게는 16.5%에서 24.2%로 세부담이 늘어나는 기현상이 벌어지고 있다. 더구나 무기명 장기채권 발행이 허용돼 상속·증여세의 탈루가 합법화됐다. 이 때문에 90년대 들어 매년 1조 3000억원씩 징수되던 상속·증여세가 올해는 8000억원선에 머물 것으로 정부 스스로 전망하고 있다. 앞으로 무기명채권 발행수요가 줄줄이 대기하고 있고 채권 만기가 5년인 점을 고려하면, 국민의 정부는 상속·증여행위에 대한 세원 관리를 포기한 것이나 다름없다. 세발심에서는 금융실명제 보완과 금융종합과세 부활이 처음부터 핵심쟁점이었다. 대부분 위원들이 세제개혁 취지에 맞게 종합과세만이라도 다시 시행해야 한다고 주장했다. 특히 경실련에서 제안한 선택형 금융소득종합과세제도가 여러 세발심 위원들로부터 지지를 얻었다. 물론 개인의 이자·배당소득에 대한 정보는 국세청에 정기적으로 제출돼야 한다는 게 기본전제다. 이 제도는 납세자가 종합과세와 분리과세를 선택할 수 있게 해 분리과세하는 경우에는 30% 이상 고율세액을 원천징수하고, 종합과세 선택자에게는 종합소득을 신고할 때 해당 소득세율대로 세금을 매기는 제도다. 종합과세를 갑자기 부활하는 데 따른 충격을 완화하면서도, 금융소득에 대한 누진적용이 가능한 게 이 제도의 이점이다. 분리과세는 일정 금액 이상 금융소득자가 선택할 것이고, 금융소득이 많지 않은 사람들은 종합과세를 해 봤자 종전에 내는 세금과 큰 차이가 없기 때문이다. 그러나 세발심과 국책연구기관들이 여러 차례 금융종합과세의 부활 필요성을 역설했는 데도 올해 세제개편안에서는 중장기 과제로 넘겼다. 저축자의 심리적 위축과 금융시장의 불확실성이 심화될 수 있다는 게 이유였다. 80년대 초반 금융실명제 도입이 추진될 때 반대론자들이 앵무새처럼 늘어놓던 논리와 똑같다.
금융실명제 못지않게 시급히 개정돼야 할 세제가 부가가치세제다. 우리나라 소득세의 가장 큰 문제가 사업소득과 근로소득간 세부담의 불균형이다. 조세연구원이 96년 기준으로 도시근로자 가구의 소득 대비 조세부담률을 조사한 결과 3.3%로 나타난 데 반해, 자영사업자 가구의 부담률은 2.7%로 큰 격차를 보였다. 전체 근로자 가운데 소득세를 내지 않은 사람들의 비율은 약 40%인 반면에, 사업소득자는 전체 290여만명 중 60%가 한푼의 소득세도 물지 않았다. 4인 가족 기준으로 근로소득자는 연간 1157만원이 면세점이어서 탈루가 거의 없다고 봐야 한다. 하지만 사업소득자 면세점은 연간 460만원이다. 다시 말해 전체 개인사업자의 60%가 한달에 40만원도 안 되는 수입으로 네 식구를 먹여살린다는 얘기다. 당연히 사업소득의 과표가 다 드러나지 않는 것으로 봐야 한다. 이처럼 근로소득자가 사업소득자보다 세부담이 과중한 것은 근로소득세의 부담이 높은 데 원인이 있는 게 아니라 사업소득에 대한 과세포착률이 매우 낮다는 데 있다. 따라서 사업소득에 대한 과세를 정상화시켜야 한다. 사업소득자들의 소득세 탈루는 부가가치세의 탈루와 연결돼 있다. 부가세를 가장 큰 대중세목이자 직접세의 선행세목이라고 하는 이유가 여기에 있다. 즉 사업소득자들의 탈세는 소득세법 자체에 원인이 있는 것이 아니라 사업소득자의 매출 누락을 가능하게 하는 기형적 부가가치세법 때문이다. 과세특례, 간이과세, 면세사업자 등으로 예외범위를 너무 많이 인정해줌으로써 부가세제도의 본래 취지를 살리지 못하고 있는 것이다. 부가가치세제는 기존 개별품목세제하에서 광범위하게 이뤄지고 있는 탈루행위를 방지하자는 취지에서 지난 77년에 도입됐다. 부가세를 모든 상거래에 적용하면 세금계산서라는 수단을 통해 매출과 매입의 상호대조가 가능하다. 따라서 세무당국으로서는 과세 기반을 쉽게 확충할 수 있다. 그런데 현재 매출과 매입의 차액인 부가가치를 기준으로 일반과세자는 10%의 부가가치세율을 적용하는 데 비해, 과세특례자인 연간 매출액 4800만원 미만 사업자들에게는 2%만, 또 연간 매출액 2400만원 미만 사업자에게는 부가세 납부를 면제해준다. 특례 이하 대상자는 부가세 납부액뿐만 아니라 소득세의 과세기반이 되는 매출액을 축소신고해 소득세 부담도 줄일 수 있는 이중의 혜택이 있다. 전체 부가세 대상 납세인원에서 과세특례자가 약 50%이다. 이런 가운데 96년에 정부는 간이과세를 또 신설해 세금계산서 발급의무를 면제해주고 적용세율도 낮춰주었다. 이에 따라 부가세 일반과세자의 10% 정도가 줄었다. 그만큼 사업소득자의 과표양성화율도 낮아질 수밖에 없다.
이처럼 정상과세 대상보다 예외적용이 더 많은 것은 우리나라 세법의 전반적인 특징이다. 세제의 일관성과 통일성이 없다. 각 세법에 무수한 특례 규정을 덕지덕지 붙이고도 모자라 외자도입법을 비롯한 7개 일반법률에도 조세감면 조항을 두고 있다. 정부가 마구 선심을 쓴 결과다. 더욱이 각종 비과세나 감면 혜택은 사전에 공개적이고 엄격한 심사를 거치지 않을 뿐만 아니라 사후평가와 관리도 거의 없다. 재경부 세제실에 11년 동안 몸담은 한 고위 관리의 다음과 같은 고백은 조세감면의 속성을 그대로 드러낸다. 『정치권이나 다른 부처에서 세제실에 요구하는 사안은 모두 과세혜택이다. 대부분 특정기업이나 이익단체의 요구를 그대로 수용해달라고 막무가내 어거지를 부린다. 얼마 전에는 한 국회의원이 50억원을 국내에 투자하겠다는 재미교포를 알고 있는데 외자유치가 최대과제인 만큼 세금을 깎아줄 방안이 없겠느냐고 물어왔다. 법조문을 자세히 설명하며 불가능하다고 말하자 「나라를 망하게 한 놈들이 아직도 정신을 못 차리고 있다」고 비난했다』 96년의 경우 조세감면액은 4조원으로 전체 일반회계 국세의 7%이다. 이 비율을 올해 일반회계 62조원에 적용하면 4조 3000억원이다. 각종 비과세와 감면제도를 철폐하면 이만큼 세수증대 효과를 얻을 수 있는 셈이다. 그래서 세발심은 부가세 과세특례와 간이과세대상자를 앞으로 2~3년 안에 통합해 일반과세자로 흡수시키고, 비과세와 감면조항을 대폭 축소 또는 폐지할 것을 정부에 건의했다. 한 세발심 위원은 『사실 부가세와 조세감면제도의 정비는 세제개편 작업을 할 때마다 전문가들이 건의하는 단골메뉴인데 항상 정부가 정치적 부담 때문에 거부해왔다』며 『그러나 새 정부는 개혁의지가 확고해 이번에는 꼭 채택될 것으로 기대했다』고 말했다. 하지만 이 기대 또한 무산됐다. 부가세 정비는 영세사업자의 세부담이 갑자기 늘어날 수 있다는 이유로, 조세감면 범위축소는 구조조정을 세제로 지원할 수밖에 없는 상황이라며 역시 중장기과제로 넘겼다. 서울시립대 세무학과 원윤희 교수는 『기업경영 여건이 여의치 않다는 이유로 새로운 비과세항목을 더 늘림에 따라 세부담의 불공평이 더욱 심화될 것』이라며 정부의 세제개편안은 처음부터 서로 모순되는 두 가지 목표를 세워 결국 개혁과제가 흐지부지된 것으로 평가했다. 정부는 목표를 잘못 세웠을 뿐만 아니라 작업의 절차조차도 한마디로 주먹구구식이었다. 세제개혁 작업에 필요한 각종 조세정보를 재경부와 국세청이 독점한 채 세발심 위원들은 물론 조세연구원에까지 전혀 공개하지 않았다. 세금문제가 불거지면 국가기강이 무너지고 계층간 갈등이 심화된다는 게 세무당국자들의 일반적인 인식인데, 새 정부 출범 후에도 이런 인식이 전혀 바뀌지 않았던 셈이다. IMF 구제금융체제 이후 부의 양극화가 심화됐다는 것은 누구나 다 아는 사실이다. 개혁을 하려면 그 실태가 어떤지 정확히 알아야 좀더 합리적인 개선방안이 나온다. 경실련은 올 들어서 국세청과 재경부에 몇 차례나 ▲세목별 소득계층별 10분위별 세금납부 규모 ▲세목별 조세감면액 ▲세목별 체납액 ▲금융소득종합과세 대상 인원과 평균 소득액 등 중요한 조세자료 공개를 줄기차게 요구했지만 그때마다 거절당했다. 「조세정보를 대외적으로 공개하는 것은 국세행정수행에 지장을 초래하므로 국익을 해친다」 「생산하거나 관리하지 않는 자료로서 정확히 밝혀질 경우 조세저항이 일어날 우려가 있다」 「개인비밀과 사생활을 침해할 수 있다」 등이 거절사유였다.
이렇게 정부가 정보를 독점한 가운데 민간 세발심 위원들에게 『개혁안을 한번 제시해보라』고 주문했기 때문에 세발심 안은 정교하지 못한 측면이 있다. 주장의 근거가 취약했던 것이다. 이 과정에서 재경부는 사실상 정부안을 확정해놓고 세발심은 단지 구색맞추기로 이용하는 구태를 보이기도 했다. 이미 장관 결재까지 끝난 개편안을 세발심 이름으로 발표해 여론의 반응을 살펴본 경우가 한두 번이 아니다. 아무튼 세제개혁이 흐지부지 끝난 채 앞으로 2~3년 동안 납세자들은 구조조정을 성공시키기 위해 엄청난 비용을 부담해야 한다. 세금으로는 모자라 해마다 10조원이 넘는 공공채를 발행해 비용을 충당해야 할 판이다. 기업과 금융기관의 부실경영에 대한 책임을 자손들에게까지 떠넘기는 것이다. 게다가 지금까지 정부의 세제운용이나 앞으로 바꿀 세제를 봐서는 추가비용을 소득구분없이 고르게 부담해야 할 것 같다. 통계청이 최근 발표한 올 상반기 도시가계 수지동향을 보면 이미 세부담의 불균형이 상당히 심화되고 있다. 도시근로자 가구의 소득을 5등급으로 나눠 최상위 20% 계층의 상반기 세부담액은 지난해보다 3.8% 준 반면에 최하위 20%는 3.9% 늘었다. 자본시장 개방 확대도 서민들의 조세부담을 가중시킬 것으로 우려된다. 자본의 국경이 무너지면 각국의 조세경쟁을 촉진 하게 된다. 경제원리상 이동이 자유로운 세원은 세부담이 낮은 국가를 선호한다. 각국은 세수를 확보하려면 가급적 다른 나라보다 이동이 자유로운 세원에 대해서는 낮은 세율을 적용할 수밖에 없다. 반면에 안정적 세수확보 차원에서 이동이 자유롭지 못한 세원에 대해서는 높은 세율을 적용하는데 현재 우리 정부가 이 방향으로 가고 있다. 이동이 자유로운 세원이란 자본소득이나 전문직 인적 용역 서비스다. 반대로 일반노동은 이동이 자유롭지 않아 높은 세율이 적용된다. 자본소득가와 전문용역을 파는 사람들은 상대적으로 부유한 계층이며, 이에 비해 일반노동직은 하위 소득계층이다. 이래저래 정부의 조세제도 개편에서 소득 재분배를 기대하기는 어렵게 됐다.
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