마이다스동아일보[동아일보매거진:신동아9810월호]

［현지 취재］

투명한 美 카지노 산업

‘탈세와 비리’아닌 ‘깨끗한 비즈니스’사업

조성하 동아일보 사회부 차장대우

1978년 뉴저지 주가 애틀랜틱시티에 도박허가를 내주기 전까지만 해도 미국에서 도박이 허용된 주는 네바다 한 군데였다. 그때까지 전 미국에 오로지 네바다 한 개 주에만 있었던 카지노. 그러나 지금은 50개주 중에서 2개주를 제외한 48개주가 도박을 법률로 허용하고 있다. 합법적인 비즈니스로 자리잡은 것이다. 그 두 개주는 하와이와 유타주다.

그런 역사를 볼 때 네바다는 미국 도박산업의 고향이나 다름없다. 세계 최대의 도박도시 라스베이거스를 보아도 그런 표현은 무리가 없다. 그리고 도박산업이 활성화된 지금 네바다는 전세계 각국으로부터 도박의 교과서처럼 받들어진다. 세계 모든 나라가 네바다주의 도박산업과 정부의 규제 및 통제정책을 배우고 있기 때문이다. 카지노를 차리는 기업은 기업대로 그 노하우를 배우고 카지노를 규제하고 통제해야 하는 정부는 정부대로 규제와 통제의 노하우를 배운다. 때문에 라스베이거스에서 도박산업을 취재하다 보면 전세계 카지노리조트 관계자나 정부 관계자들을 심심찮게 만나게 된다.

그러면 미국의 도박산업은 어떤 상태인가. 우선 이 물음에 앞서 도박산업에 대한 정의부터 해야 될 것 같다. 미국에서는 도박산업을 게이밍(Gaming)이라고 표현한다. 사행행위로 돈을 버는 사업을 통칭하는 표현으로 가장 대표적인 것이 카지노다. 그 밖에 경마 복권 스포츠베팅(스포츠경기에 돈을 걸고 배당금을 타는 도박)도 포함된다. 주택복권이나 올림픽복권, 월드컵복권(Lottery)같은 것이 모두 도박산업에 들어간다. 빙고(Bingo)와 리버보트 카지노(Riverboat Casino), 네이티브 인디언 게이밍(Native Indian Gaming)도 게이밍에 포함된다.

이중 몇 가지는 우리에게 생소하다. 리버보트 카지노는 미시시피강에 연한 아이오와 일리노이, 미시시피 주와 미시간 호 주변의 인디애나 주 등지에서나 볼 수 있는 색다른 카지노다. 이 카지노는 말 그대로 강위에 띄우는 배 위의 카지노다. 미시시피 강에 떠 있는 배에만 카지노영업 허가를 내주고 강위에서만 도박을 할 수 있도록 한 것이다. 이것은 카지노의 폐해를 최대한 줄이기 위한 고육책의 하나였다. 그리고 NIG는 네이티브인디언이라고 부르는 미국 인디언들의 경제자립을 위해 미국 정부가 인디언보호지구 안의 인디언부족에게만 특별히 허가해준 카지노를 말한다. 현재 미국 코네티컷 주의 단일 카지노로는 세계최대 규모를 자랑하는 폭스우드 카지노가 대표적인 NIG 카지노다.

재정보충 위해 카지노 증설

믿을 만한 통계에 따르면 현재 미국 48개주에서 도박면허를 받아 영업중인 곳은 2000개 정도가 되는 것으로 나타난다. 카지노 등 모든 도박장과 사업을 포함한 숫자다. 93년 통계를 보면 빙고는 47개주, 경마는 43개주, 복권사업은 35개주, NIG는 25개주, 리버보트카지노는 6개주에서 허용하는 것으로 나타났다. 30년전인 63년에는 네바다주를 제외한 어떤 곳에서도 어떤 형태로든 도박이 허용되지 않았다. 그러던 것이 왜 이렇게 늘어났을까.

그것은 재정부족 때문이었다. 1980년대까지 잘 버텨오던 각 주정부들은 레이건정부가 들어서면서 연방예산 긴축정책을 펴자 더 이상 버티지 못하고 재정자립을 위한 살 길을 찾기 시작했다. 그중 하나가 카지노 산업이었다. 네바다주의 경우 라스베이거스의 카지노를 통해 거두어 들이는 액수는 엄청났다. 거기에서 아이디어를 얻은 각 주정부는 새로운 세원포착을 위해 카지노산업을 허가하기 시작했다. 몇개 안되던 도박장(카지노 포함)이 지금 2000개 이상으로 늘어난 것은 바로 이때부터다.

거기에 증가속도를 더한것은 1991년에 제정된 내셔널 인디언 게이밍 로(Naional Indian Gaming Law)였다.이 법은 바로 연방정부가 네이티브 인디언 게이밍을 합법적으로 허용했다. 이 법이 발효된 후 170개 이상의 인디언부족이 도박허가를 취득, 현재 미국 전역의 24개주에서 78곳을 운영하고 있다.

이렇게 도박이 새로운 산업으로 성장하면서 그 도박이 미국경제에 차지하는 산업적 비중은 날이 갈수록 커지고 있다. 96년 통계를 보자. 46만명의 고용효과, 476억달러의 소비처, 168억달러의 세금 수입원이 되었다. 97년도 미국 국방 총예산 2400억원과 비교해 보면 2000개 카지노에서 소비된 돈은 미국 국방예산의 19.8%를 차지한다. 카지노가 납부한 세금을 기준으로 보면 국방예산의 7%가 카지노에서 거둬 들인 도박세로 충당됐다는 계산이 나온다. 엄청난 액수임에 틀림이 없다.

내친 김에 좀더 실감나게 비교해 보자. 96년 한해동안 2000여개 도박산업에서 유통된 돈, 다시 말하면 도박에 건 돈(판돈이라고 할 수 있음)은 5865억 달러. 이것은 무려 국방예산의 2.44배나 되는 천문학적인 액수다.

도박산업 급성장 배경

게이밍산업의 성장률은 항상 미국경제 성장률을 웃도는 수치다. 96년의 경우 판돈총액상으로는 5.2%가 성장, 5865억달러를 기록했다. 총수입면에서는 5.6%가 성장하고 금액상으로는 476억달러였다. 1년사이 순 증가액은 25억4000만달러.

그러면 미국에서 게이밍산업이 이렇게 급성장하고 있는 배경은 무엇인가.이에 대해 캐나다 달하우지 대학의 크리스찬 마펠스 교수(경제학)는 몇 가지 이유를 들었다. 첫째 도박에 대한 일반인의 고정관념이 변한 것이다. 세계적인 카지노그룹인 허라스의 「허라스 엔터테인먼트」회사가 96년 조사한 결과는 주목을 끈다. 미국 성인의 90%가 도박에 대해 거부감을 느끼지 않고 있다는 것이다. 갤럽의 여론조사결과도 82년에는 12%만 용납하던 것이 92년에는 21%로 올랐다는 것이 그것을 입증한다.

다시말해 도박에 대한 사회적 편견이 많이 줄었다는 것이다. 거기에다가 도박산업이 증자를 통해 대형화하면서 스스로가 산업적 기틀을 마련하고 변화하는 사회 경제적 여건에 적응해 나갔다는 것이다. 그 순서상 가장 먼저는 뉴욕 월스트리트의 증권시장에 상장해 투자를 공개적으로 유치한 것.

이처럼 상장기업으로 공개투자를 유치할 수 있었던 것은 1959년 네바다주에서 업무를 개시한 카지노정책기구(Gaming Control Commission)나 카지노정책 집행기구(Nevada Gaming Control Board) 같은 카지노정책기관들이 칼날 같은 감시와 치밀한 규제를 통해 카지노 비즈니스가 더러운 비즈니스(Dirty business)라는 오명을 벗고 깨끗한 비즈니스(Clean Business)로 다시 태어나게 한 덕분이다.

또 여기에는 연방증권거래위원회의 감시하에 주식거래와 기업공개 절차를 밟은 업계의 자발적인 노력, 그리고 카지노를 은행과 같은 금융기관으로 취급하며 은행처럼 철저하게 관리해온 미연방 재무부의 금융정책도 큰 힘이 되었다.

마지막으로 78년 애틀랜틱시티 카지노 허가 이래로 우후죽순처럼 미국 전역에서 일어선 카지노들이 치열한 경쟁을 통해 서비스 차별화 전략을 세운 것이 단시간내에 미국의 카지노산업을 이만한 수준으로 일으켜 세운 원인이 됐다는 분석이다.

이런 미국의 현실과 비교해 보면 한국의 도박산업은 아직도 멀었다는 게 결론이다. 가장 쉽게 알 수 있는 것은 워커힐카지노 등 한국의 카지노 투자자들이 누구인가를 알기조차 어렵다는 현실을 통해서다. 카지노허가권 등 제반 업무를 관장하는 주무부서는 문화관광부의 관광시설과. 여기에 워커힐카지노의 주식배분에 대해서 물었다. 그러나 대답은 알려줄 수 없다는 것이었다. 모르고 있을 리 없지만 알려줄 수 없다는 입장인 듯했다. 지난해 세금을 얼마나 냈는지도 물론 알 수가 없었다. 모든 게 가려져 있었다. 총매출액에 관한 자료는 한국카지노협회를 통해서야 가능했다. 그런 우리 실정과 비교해 미국은 어떤가.

네바다주의 경우 매달 지역별 카지노수입등 제반 통계를 공개한다. 그리고 「라스베이거스선」과 「리뷰저널」등 일간지는 이 통계를 분석해 그달 그달의 매출액 변화추이를 보도한다. 또 카지노 수입 지출 등은 인터넷의 웹사이트를 통해 일반에게 공개돼 누구든 필요하면 자료를 입수할 수 있다. 그리고 카지노그룹 주식의 매매가 변동 등 뉴욕 증시의 동향은 카지노경영학을 가르치는 라스베이거스의 네바다주립대학내 교실에서 매일 아침 교수와 학생간에 일상적인 대화소재가 된다.

카지노, 투명한 운영이 관건

카지노는 설립하는 것보다 운영하고 관리하고 통제 규제하는 것이 더 어렵다. 현재 한국에는 카지노를 감시할 기구도, 법률도, 그리고 제대로 이끌고 갈 정책도 없다고 감히 말할 수 있다. 이 상태대로 카지노 정책을 펴고 허가를 내주었다가는 지금까지의 전철을 되밟지 않으리라고 장담할 수 없다.

가장 중요한 것은 카지노를 제대로 인식해야 한다는 것이다. 미국의 경우를 예로 들어 보자. 미국에서 카지노는 은행과 똑같이 취급받는다. 엄청난 현금이 24시간 쉬지 않고 유통되고 또 중앙은행의 발권기능처럼 카지노 스스로가 자체내에서 현금처럼 유통되는 칩(chip)을 발행하며 은행처럼 돈을 꾸어주고 이자를 쳐서 받기 때문이다.

그러나 더 중요한 이유는 카지노가 국제 범죄조직에 의해 돈세탁 장소로 악용될 소지가 높기 때문이다. 동남아 쿤사나 중미 컬럼비아의 마약자금, 그리고 로비자금 등 부정한 돈이 금융당국의 추적을 피해 여기서 세탁되어 나갈 경우 미국경제는 엄청난 타격을 받을 수밖에 없다. 그래서 감시를 하지 않을 수 없는 것이다.

실제로 미국 재무부는 1970년 은행비밀보호법(Bank Secrecy Act) 제정시 1만달러 이상 거래시에는 반드시 그 돈의 출처 및 거래자를 실명화하도록 규정하면서 이 조항을 은행과 동시에 카지노에도 적용시켰다. 다만 다른 점이라면 은행에서는 전표가 따라 다니지만 카지노에서는 카지노 내부규제를 통해 일정한 시점을 기준으로 거래자를 파악해 보고토록 한 것만 다르다. 누구라도 어느 한 카지노에 들어가 1만달러 이상을 잃거나 따면 직원들에 의해 신분확인을 요구받는다. 이때 거절하면 여지 없이 카지노 밖으로 쫓겨난다. 그만큼 철저하게 현금거래를 감시한다.

이와 같은 규제 및 통제가 하루아침에 이뤄진 것은 아니다. 미국의 도박역사는 140여년이나 된다. 그 시발은 물론 네바다의 라스베이거스다. 유니온퍼시픽레일로드 철도회사가 로스앤젤레스로부터 유타주 솔트레이크까지 철도를 건설하면서 모하비사막 한가운데서 증기기관차의 물을 보충하기 위해 지은 역이 바로 라스베이거스다.

기차가 물을 보충하느라 정차하는 시간은 약 두시간반. 이때 무료함을 달래기 위해 바에서 시작한 포커게임이 그 발단이다. 그후 네바다주가 정식으로 도박을 법률로 허용한 것은 1869년. 그러다 1910년에는 불법화했다. 그후 1929년 대공황이 시작됐고 재정이 바닥난 주정부는 1931년 후버댐 공사로 라스베이거스가 융성하자 도박을 합법화했다.

학교를 짓기 위해 카지노를 허가한 것이다. 한편 대공황과 더불어 금주법 시대에 돌입한 미국에서는 시카고의 마피아 등 범죄조직들이 밀주를 만들어 큰 수입을 올렸다. 1935년 금주법이 철폐되고 밀주사업으로 더 이상 재미를 볼 수 없게 되자 마피아 등 범죄조직은 새로운 사업을 찾아 나섰다. 그중 하나가 네바다의 카지노였다.

이렇게 해서 네바다의 카지노는 1940년대 들어 기업형으로 변신했다. 그러면서 범죄의 온상, 조직범죄자들이 들끓는 타락의 현장이 되고 만다. 이렇게 되기까지 네바다주 정부가 가만히 있었던 것은 아니다. 갖가지 방법을 동원해 카지노가 더 이상 「더러운 비즈니스」가 되지 않도록 단속했지만 큰 효과를 거두지 못했다.그러다가 분기점을 이룬 것은 1951년 제정된 네바다 도박법(Nevada Gaming Act). 이 법을 통해 카지노에 대한 금융관리가 시작됐고 IRS(국세청 같은 기관)의 세금추적이 시작됐다. 네바다주정부는 법을 만들면서 동시에 카지노를 규제하고 관리통제하는 방안도 함께 연구하기 시작했다. 그리고 8년 뒤인 1959년에는 카지노정책기구인 네바다도박위원회(Nevada Gaming Commission)과 네바다도박규제위원회(Nevada Gaming Control Board)를 설치했다.

이 두 기관은 카지노허가에서부터 부정행위 단속, 탈세여부 조사, 회계감사, 분쟁조정 등 카지노에 관한 행정전반을 맡았다. 그리고 법률해석권과 체포권을 가진 사법경찰관과 카지노의 복잡한 회계장부를 면밀하게 조사할 공인회계사, 그리고 검사와 변호사를 고용해 카지노를 전방위 입체적으로 관리하고 통제하기 시작했다. 더불어 네바다주만의 독특한 카지노운영방식도 만들어 카지노업자들을 교육했다.

이렇게 하기를 39년. 마피아도 쫓겨나고 적당히 탈세해 한몫 챙기려던 부정직한 사업가들은 발을 뺐다. 이런 사람들을 라스베이거스에서 쫓아낸 사람은 경찰이 아니었다. 바로 공인회계사와 변호사들이었다. 이들 벽면서생 덕분에 네바다의 카지노는 부정한 돈이 숨지 못하는 어항처럼 투명한 사업으로 변신했고 누구나 믿고 찾아 갈 수 있는 신뢰받는 도박산업으로 성장했다.

미국에서는 어느 누구도 라스베이거스 스트립거리에 있는 미라지나 서커스서커스 카지노가 탈세를 하거나 부정한 돈을 세탁해 줄 것이라고 믿는 사람이 없다. 아예 그런 생각을 하지 못할 만큼 깨끗한 사업으로 각인된 것이다. 그러나 이렇게 되기까지는 100년 이상이 걸렸다는 사실도 잊어서는 안된다.