마이다스동아일보[동아일보매거진:신동아9809월호]

［특별기획］DJ정부 6개월 : 4대 경제부처

‘용두사미’기획예산위

‘혁명적 의지’간 데 없고
이해관계자 반발로 어물쩡 타협

임규진 동아일보 경제부 기자

국민의 정부와 함께 출범한 기획예산위원회는 지난 6개월 동안 정부출연연구기관 정비, 공기업 민영화, 예산제도 개혁 등 굵직한 개혁작업을 주도해 왔다. 특히 기획예산위 정부개혁실은 1급 실장부터 사무관까지 주요 보직을 민간인 출신으로 채워, 공무원들의 집단이기주의를 사전에 차단했다. 기획예산위가 같은 정부부처는 물론 공기업 등 산하기관의 살생부를 작성하게 된 셈이다.

게다가 고시동기회, 학연, 지연 등 각종 연으로 얽힌 공무원들을 개혁 작업에서 배제함에 따라 이번에는 진짜 개혁이 이뤄질 것이라는 기대를 모았다. 동력자원부장관, 노동부장관, 기아그룹 회장 등을 역임한 진념(陳稔) 기획예산위원장은 『우리나라가 다시 살려면 개혁 외엔 없다』며 다부진 결의를 다져왔다. 진위원장은 『공공부문 개혁은 올해 말까지 마쳐야 한다』며 『내년이면 선거다 뭐다 해서 개혁은 사실상 어렵다』고 강조했다.

한국개발연구원(KDI) 연구위원 출신인 이계식(李啓植) 정부개혁실장도 『대처 전수상의 개혁이 영국을 살렸다』며 『우리나라 공공부문을 최소한 영국이나 뉴질랜드 수준으로 높여야 한다』고 말해왔다. 진위원장과 이실장은 개혁을 위해서라면 자신의 모든 것을 바칠 각오가 돼 있음을 여러차례 밝혀왔다.

특히 이와 같은 개혁은 시대의 요구이자 김대통령의 확고한 뜻이라는 게 이들의 주장이다. 이들의 의지와 각오는 지금도 여전한 것으로 보인다. 하지만 기획예산위가 국민의 기대에 부응할 만큼 공공부문 개혁을 적극적으로 실천해 왔는지에 대해선 다소 회의적이다.

공공부문 개혁의 첫 작품으로 꼽았던 한국개발연구원(KDI) 등 출연연구기관 개혁 방안은 연합이사회라는 어정쩡한 결과로 끝나고 말았다. 공기업 개혁의 경우 노사정위원회에 끌려다니며 정부 확정안 발표를 무려 3주일씩이나 연기하기도 했다. 게다가 한국마사회 등 기타 정부 산하기관의 구조조정도 노조 반발을 우려해 발표일을 1주일 이상 연기했다.

시급한 중앙 및 지방정부의 구조조정안은 차일피일 미루고 있는 실정이다. 특히 중앙정부의 구조조정안은 지난 2월 정부조직 개편이 이뤄진 만큼 급한 일이 아니라는 느긋한 자세를 보이고 있다. 이에 따라 정부 산하기관은 『힘없는 기관을 대상으로 하는 구조조정이 무슨 개혁이냐』고 볼멘 소리를 하기도 한다.

물론 기획예산위는 정부 산하기관 정비가 끝나면 곧바로 지방정부와 중앙정부 개혁을 단행할 것이라고 여러 차례 강조했다. 하지만 연구기관 노조에 밀려버린 기획예산위가 최대 파워집단인 공무원을 대상으로 칼질을 할 수 있을지 미심쩍다는 반응이 지배적이다.

빗나간 출연연구기관 개혁

기획예산위는 5월 초 재정경제부산하 한국개발연구원(KDI) 등 51개 정부출연 연구기관을 소속 부처에서 독립시켜 경제사회연구회 등 5개 연합이사회 소속으로 개편하기로 했다. 또 올해 연구기관 경상경비를 20％ 삭감하고, 유사중복 기능 정비를 통해 전체 인력의 10％(1800명) 이상을 감축하기로 했다.

인문사회계 연합이사회는 경제사회연구회(원)와 인문사회연구회(원)등 2개이며 총리실 산하기관으로 설립하고, 과학기술계 연합이사회는 기초과학연구회(원) 산업응용연구회(원) 과학기술정책연구회(원) 등 3개로 국가과학기술위원회 산하기관으로 신설하기로 한 것. 기획예산위는 출연 연구기관의 물리적인 통폐합 대신 유사중복 기능을 대폭 정비, 기능이 사라지는 기관은 하반기부터 해당 예산의 배정을 유보하기로 했다.

당초 51개 연구기관 중 절반 이상을 폐지할 방침이었지만 연구기관의 강력한 반발에 부닥치면서 해당 연구기관은 그대로 살려두기로 한 것이다. 연구사업비 중 공공기능을 수행하기 위한 기본연구비는 출연금으로 지원하되, 나머지 연구사업비는 정부부처에 주기로 했다. 각 부처는 책정된 연구사업비로 연구기관에 용역을 주거나 자체 연구인력을 계약직으로 채용해 활용할 수 있도록 했다.

앞으로 각 연구기관은 연구용역을 따내기 위해 대학이나 민간연구소 등과 경쟁을 해야 한다. 기획예산위는 경상경비 20％ 삭감과 기능 정비과정에서 현재 1만 8000명이 넘는 출연기관 인력 가운데 10％ 이상이 줄어들 것으로 예상했다.

예산위가 예시한 각 연구기관의 기능조정 내용은 ▲한국개발연구원은 거시경제·금융·재정 및 경쟁정책 연구 ▲조세연구원은 조세 분야 ▲대외경제정책연구원은 지역문제 및 무역통상 연구로 전문화한다는 것이다. 또 ▲산업연구원은 국내 산업관련 정책 개발 및 정보수집·조사 분석기관 ▲한국교육개발원은 교육정책 전문 연구기관으로 특화한다. 이밖에 ▲한국교육과정평가원은 교육평가 및 교육프로그램 개발 전문기관 ▲한국청소년개발원은 청소년 육성시책 및 관련 프로그램 개발을 맡는다. 또 직업능력개발원은 없애고 직업교육 연구기능은 한국교육개발원으로, 직업훈련 연구기능은 노동연구원으로 이관한다. 국토개발원은 국토개발 전문연구기관화하고, 물류 및 지능형 교통체계 연구 기능은 교통개발연구원으로 옮긴다는 내용이다.

하지만 예산위는 과학기술계 출연연구기관의 3개 연합이사회를 대통령 직속기구로 설립될 예정인 국가과학기술위원회 산하에 두기로 했다. 또 과학기술위원회의 사무국 기능을 과학기술부가 담당하도록 해 과학기술계 출연연구기관들은 앞으로도 과기부의 간섭과 통제를 받을 가능성이 높아졌다.

특히 과기부는 과학기술위원회를 대통령 자문기구가 아닌 독립행정기구화해 과기계 출연연구기관들에 대한 예산권을 행사할 수 있도록 요구해 왔다. 예산위는 애초 모든 정부출연 연구기관을 5개 연합이사회로 묶어 사실상 독립시키기로 하고, 예산지원을 위한 형식적인 목적으로 국무총리실 산하에 두기로 했다. 그러나 과기계 연구기관을 총리실이 아닌 과학기술위원회 소속으로 하기로 한 것은 18개 출연 연구기관을 거느려 온 과기부가 주무부처를 없애는 방안에 격렬하게 반발했기 때문인 것으로 알려졌다.

한편 예산위는 한국국방연구원 등 국방부 산하 4개 출연연구기관은 구조조정 대상에서 제외하고, 국방개혁추진위원회 개선방안이 마련된 뒤 이를 토대로 다시 검토하기로 했다. 또 노동부 산하 한국직업능력개발원의 폐쇄 방침도 철회하고, 일단 인문사회연구회에 편입시키기로 했다. 개혁의 첫 작품인 출연연구기관 정비 방안은 출발부터 정부부처간 힘의 논리가 작용한 셈이다.

타협으로 끝난 공기업 개혁

6월29일 진념 기획예산위원장은 『김대중(金大中) 대통령이 공기업 경영혁신 최종안을 보고받는 자리에서 「공공부문 개혁은 혁명적으로 해야 한다」고 지시해 공기업 구조조정안 발표를 1주일 연기하게 됐다』고 말했다. 진위원장은 담배인삼공사와 포항제철의 민영화 방안을 재검토해야 하는 문제도 연기 사유라고 설명했다.

담배인삼공사는 연초제조창 8개를 2, 3개씩 묶어 분할 매각하는 방안이 검토됐으나 컨설팅 회사에서 제값을 받기 어렵다는 문제점을 제기했다는 것. 또 포항제철은 국내기업 1개 또는 2, 3개가 컨소시엄을 구성해 지분을 인수하는 방안이 마련됐으나, 경영권이 국내 민간기업에 넘어가게 되면 민간독점 등 부작용이 만만치 않다는 지적도 감안했다. 외국인의 지분 인수를 막을 경우 외자유치에 걸림돌이 될 것이라는 의견도 나왔다는 설명이다.

하지만 공기업 구조조정안 발표가 연기된 것은 2기 노사정위원회의 요청 때문이었다는 게 정설이다. 노사정위원회는 공기업 구조조정안이 공기업 노조를 자극해 위원회 자체를 깰 우려가 높다는 이유를 들었다. 결국 1주일 뒤 1차 공기업 민영화방안은 24개 정부 출자·투자기관 중 5개 기관을 민영화하는 내용으로 발표됐다.

이와 함께 2차 공기업 구조조정안을 7월23일 발표하기로 했다. 하지만 2차 공기업 구조조정안은 8월5일에야 발표될 수 있었다. 정부는 7월 중순에 이미 구조조정안을 확정했지만 노조 눈치를 보느라 발표시점을 무려 3주일이나 늦춘 것이다. 하루가 급하다던 정부의 개혁의지가 3주일 동안 실종된 셈이다. 그 기간만큼 공기업개혁을 바라보는 국제사회의 불신은 더욱 심화했다.

공기업 민영화과정에서 부처간 갈등도 심각한 수준에 달했다. 지난 6월 구체적인 실무추진 작업의 집행권을 재정경제부로 넘기기로 하자 기획예산위의 민간인 출신 계약직 공무원들이 반발하고 나선 것. 예산위 일부 계약직 공무원들은 『정부에 들어와 급여가 절반 또는 3분의 1로 줄었지만 개혁 추진의 선봉에 서 있다는 보람으로 일해 왔다』면서 불만을 감추지 않았다.

결국 진념 예산위원장은 예산위 정부개혁실의 사무관급 이상 계약직 공무원 전원과 긴급 면담을 통해 『공기업 민영화의 기획업무는 지금과 마찬가지로 예산위가 하게 될 것』이라고 말해야 했다. 진위원장은 『다만 공기업 구조조정을 신속하게 하기 위해 집행 업무는 재경부가 주도하도록 하자는 것』이라고 덧붙였다.

재경부 관계자는 『국유재산의 관리는 재경부 소관이며, 따라서 공기업 자산이나 지분을 매각하는 것은 재경부가 할 일』이라고 말했다. 진 위원장을 비롯한 예산위 고위 간부들도 『개혁은 「동조자」를 많이 만들수록 수월한 게 아니냐』며 『재경부에 일을 넘긴 것이 아니라 함께 하는 것』이라고 강변하고 있다. 또 각 부처가 스스로 개혁을 하겠다는 의지를 갖고 일을 추진하는 게 바람직하다는 주장도 폈다.

하지만 옛 재경원이 4대 공기업 경영혁신을 요란하게 추진하면서 사장공채를 들고 나왔지만 어느 한 곳도 실천하지 못한 점을 감안하면 기획위 간부들의 논리는 설득력이 떨어진다는 평가다. 일각에선 기획위 간부들이 공기업 민영화 추진 과정에서 생길 수 있는 책임을 분산하기 위해 재경부를 끌어들였다는 분석도 나왔다.

기획예산위가 마련한 2차 공기업 경영혁신 방안은 공기업이 재벌그룹을 흉내내며 방만하게 확장한 문어발(자회사)을 잘라내 민영화하거나 통폐합하고 주요 사업을 민간에 위탁하는 것이다. 또 상업성이 강한 정부출자·투자기관을 과감하게 민간에 팔아넘기는 것이다.

1차 민영화방안은 포항제철 한국중공업 한국종합화학 한국종합기술금융 국정교과서 등 5개 공기업과 이들의 자회사 21개를 즉시 민영화하는 것.

1, 2차 민영화 방안이 완료되는 2002년 말 전체 공기업 수는 현재의 24개 정부출자·투자 기관과 75개 자회사에서 13개 출자·투자 기관과 8개 자회사로 줄어든다. 한국통신 등 19개 공기업(정부투자·출자기관)은 2001년까지 전체 정원의 21.3％인 3만450명을 정리해고하는 대대적인 구조조정을 하게 된다.

적자 수렁에서 허덕이는 석탄공사는 직원 4100명 중 33.8％인 1378명을 2001년까지 정리해고해야 한다. 나머지 공기업들도 대부분 정원의 15~40％를 정리한다. 공기업 설립 목적과 무관하거나 경영상태가 부실한 자회사는 모두 매각 또는 청산 대상이다. 기획예산위는 35개사를 매각 대상으로 선정했다.

노사정위에 끌려다니기도

그러나 공기업 개혁 프로그램이 실현되기까지는 민영화 대상 공기업 노조 등 이해당사자들의 반발 등 난제가 첩첩이 쌓여 있다. 6월 말 가동한 2기 노사정위원회 공공부문 구조조정특별위원회의 견해를 무시하기도 어렵다.

기획예산위가 2차 공기업 민영화 방안을 놓고 한달 이상 해당 공기업 노사와 협의를 거쳤으면서도 정작 발표시점에 와서 노사정위원회에 참여하는 한국노총과 민노총을 자극하지 않기 위해 발표시기를 미룬 것도 앞으로 공기업 개혁의 노정이 얼마나 험난한지를 단적으로 보여주는 실례라고 할 수 있다. 공기업 노조는 인력감축을 수반하는 구조조정은 절대로 받아들일 수 없다는 입장이다.

기획위는 공기업 민영화 방안을 마련하는 과정에서 지나치게 관련 부처나 해당 공기업의 눈치를 살피느라 원칙을 스스로 흔들었다는 지적을 받고 있다. 기획위는 애초 공기업 민영화를 추진하면서 겉으로는 경쟁력 제고를 내세웠지만 내심은 외환위기 극복을 위한 외자도입에 초점을 맞추고 있었다. 국가 기간산업까지도 외국에 팔아 달러를 들여오지 않으면 외환위기를 극복할 수 없다는 논리를 선택한 것. 공공 서비스 축소는 감내할 수밖에 없다는 강성 기류가 주류를 이뤘다.

하지만 시간이 흐르면서 기획위의 이런 방향은 벽에 부닥칠 수밖에 없었다. 가장 큰 문제는 해당 공기업 노사의 강력한 반발이었다. 이에 따라 민영화 방식에 이러저러한 조건이 붙을 수밖에 없었고, 이런 조건이라면 과연 공기업을 살 사람이 있겠느냐는 의문이 제기되고 있다.

공기업별 구조조정안의 형평성에도 문제가 있다는 지적이다. 많게는 절반 가까운 직원을 거리로 내몬 공기업이 있는 반면, 효과가 불확실한 기업에 수천억원을 지원하기로 한 곳도 있다. 경영이 아주 부실한 한국부동산신탁과 대한부동산신탁에는 수백억원대의 지급보증을 하거나 증자를 해주기로 했다. 정리해고 몸살을 앓게 된 다른 공기업들이 형평성을 제기하면서 크게 반발할 공산이 높다.

공기업 사장을 공채하겠다고 큰소리를 쳤지만 상당수 공기업은 벌써 낙하산 인사로 진통을 겪고 있는 현실은 아무리 좋은 제도라도 정부 의지가 없으면 무용지물임을 보여주고 있다. 정부가 민영화나 통폐합은 강조하면서도 해당 공기업이 제공해 온 공공 서비스를 어떻게 유지할 것인지에 대해서는 이렇다 할 대안을 내놓지 못하고 있는 것도 문제다.

이러다 보니 반개혁세력에 자꾸 빌미를 주면서 개혁작업이 지체되고 있다는 지적이 일고 있다. 당위만을 앞세운 개혁은 결국 실패로 돌아간다는 사실은 김영삼(金泳三) 정권에서 극명하게 드러났다. 국민의 정부가 이같은 실패를 되풀이하지 않으려면 논리적으로도 개혁 대상을 압도해야 한다는 지적이다.

미진한 정부개혁

진념 기획예산위원장은 지난 3월 각 부처에 내려보낸 「99년도 예산편성 지침」에서 『관료주의 입장에서 군림하고 통제하는 정부가 아니라 경영 중심의 국가관리로 바뀌어야 한다. 이와 같은 개혁을 수행하지 않는 정부 부처와 공기업, 산하기관에는 예산을 주지 않겠다』고 선언했다.

기획예산위는 구체적으로 국내 일부 기업체에서 시행중인 연봉제 실시도 검토하기로 했다. 우선 하반기부터 과장급(서기관) 공무원부터 업무평가를 바탕으로 상여금을 차등 지급하기로 했다. 단계적으로 상여금에서 기본급으로까지 차등지급을 확대해 종국에는 연봉제로 발전시킴으로써 공무원들의 「철밥통」을 회수하겠다는 구상이다.

초기 단계의 연봉제 시행과 함께 행정 서비스 품질을 높이기 위해 수요자들의 의견을 수렴하는 절차도 강화하기로 했다. 중앙부처는 예산요구 이전에 행정 수요자를 대상으로 예산요구 설명회를 개최하고 수요자의 건의사항을 예산 요구서에 담도록 했다.

기획예산위도 예산편성 단계에서 예산자문회의의 의견을 적극 반영하기로 했다. 기획예산위는 재정지원 기관에 대한 행정서비스 수요자의 평가제도를 도입, 평가가 나쁜 기관은 그만큼 조직축소 등 불이익을 주기로 했다. 예산 절약액을 근무성적 우수자에게 상여금으로 지급하는 인센티브제도 시행하기로 했다.

하지만 이런 제도가 제대로 시행되리라고 믿는 공무원들은 별로 없다. 정권이 바뀔 때마다 한번씩 치르는 연례행사쯤으로 생각하는 것이다. 연봉제와 인센티브제만 하더라도 현재까지 구체적 방안이 마련되지 않고 있다. 기획예산위 관계자는 『공무원들의 업무성과를 측정하는 일은 그렇게 간단하지 않다』며 연봉제 도입의 어려움을 토로했다.

그간 정년을 보장받으며 상당한 기득권을 누려온 공무원들이 스스로 기득권을 포기하긴 어려운 일이다. 행정력을 장악한 데다 치밀한 논리를 겸비하고 있는 공무원들이 조직적 반발에 나서면 개혁 자체가 무산될 가능성이 높다. 총칼을 앞세운 전두환(全斗煥) 정권도 결국 공무원들의 논리에 굴복하고 말았다는 사실은 개혁의 최종 대상이 누구인지를 가늠하게 한다.

기획예산위가 그간 밝힌 주요 정부개혁작업은 주로 행정조직개편에 머물러 왔다. 우선 공무원들이 해온 일 중 일부를 민간에게 위탁 또는 이양하기로 했다. 당장 내년부터 청사 관리, 박물관 운영, 국도 유지보수, 전산 운영 등 26개 부처 96개 사업을 민간에게 위탁 또는 이양하기로 한 것. 기획예산위는 소위 「재정사업의 외부자원 활용(아웃소싱)」지침을 각 부처에 통보했다.

또 96개 사업의 인건비와 사무비를 용역비로 바꿔 내년도 예산편성에 반영하도록 했다. 이들 96개 사업의 연간 예산은 1조3000억원으로 민간에 위탁경영하면 예산과 기존 인력이 대폭 감축될 것이라는 게 기획위측의 기대다.

기획예산위는 이번 조치로 일자리를 잃게 되는 공무원들은 해당 부처가 자율적으로 정리하도록 유도하고, 일자리가 없는 공무원들에 대한 인건비를 지급하지 않을 계획이어서 사실상 정리해고가 불가피하다고 전망했다. 하지만 해당 부처가 기획위 방침을 그대로 이행할지는 미지수다.

하반기 중 실시할 지방정부 개편은 지방공무원 30％를 감원하고 읍면동을 폐지하는 등 혁신적 방안을 담고 있다. 기획위의 이같은 방안이 실천될 경우 지방정부의 규모는 지금의 절반으로 줄어든다. 지방자치제도 아래서 기획위의 이같은 혁명이 성공할지는 두고볼 일이다.

진념위원장도 『올해가 아니면 개혁은 불가능하다』고 말했다. 개혁 대상에게 시간을 줄 경우 개혁 자체가 무산된다는 사실을 지적한 것이다. 국민의 정부가 벌이는 공공부문 개혁의 성과는 좀 더 지켜봐야 할 것으로 보인다. 하지만 적어도 연말이면 공공부문 개혁의 성패가 확연히 드러날 전망이다. 기획예산위가 갖고 있는 시간은 3개월 정도다. 밤을 새워서 개혁을 추진해도 모자란 시간이다.