마이다스동아일보[동아일보매거진:신동아9809월호]

［특별기획］DJ정부 6개월 : 정치부문 평가

정치, 개혁은 없고 후퇴는 있다

정영태 인하대 교수 (정치외교학)

김대중 대통령은 취임사를 통해, 『지금 이 나라는 정치 경제 사회 외교 안보 그리고 남북관계 등 모든 분야에서 좌절과 위기에 처해 있다』고 지적하면서 『이를 극복하기 위해서는 총체적인 개혁이 이루어져야 한다. (그러나 그중에서도) 무엇보다 정치개혁이 선행돼야 한다』고 지적했다.

대통령과 국회의원(그리고 이들을 결집시키고 있는 정당)을 주요 구성원으로 하는 정치권은 노사관계 등 국민 일상생활에 중요한 영향을 미치고, 또한 정당한 구속력을 갖는 결정을 내리는 주체요 영역이다. 따라서 정치개혁은 경제를 포함한 다른 영역에서의 개혁을 성공적으로 추진하기 위한 전제조건이다. 이 점을 고려할 때, 김대통령이 정치개혁의 중요성을 강조한 것은 올바른 것이라 할 수 있다.

김대중 정부는 이처럼 중요한 의미를 갖는 정치개혁을 출범 이후 6개월 동안 얼마나 잘 추진해 왔는가. 여기서 김대중 정부라고 함은 김대중 대통령과 청와대 그리고 행정부, 국민회의, 자민련을 통틀어 일컫는 말이다.

김대통령과 국민회의는 야당시절부터 국회의 기능을 전문화·민주화·합리화해야 하며, 대통령과 집권당의 횡포나 독주를 견제해야 한다고 주장해왔다. 그리고 IMF사태가 발생한 이후에는 정치비용 감축을 위해 국회의원 정수를 줄일 것이라고 공언했고, 이러한 주장에 대해서 자민련도 대체로 동의했다.

논의만 무성한 국회개혁

또 구체적으로는 대통령이나 집권당의 전횡·독주를 견제하기 위한 국회의 권한 강화를 위해 국정조사권 발동요건을 완화하고(재적 1/3 이상의 의결에서 1/5 이상의 의결로, 또는 본회의를 거치지 않는 방안), 대형 비리사건 등에 대한 국회차원의 조사를 위한(여야가 합의하고 국회의장이나 국정조사위원장이 임명하는) 특별검사제 도입, 인사청문회의 점진적 확대 실시, 법안의결 때 복수의 교섭단체가 참여토록 하는 방안, 국회 옴부즈만 제도 등을 검토해왔다.

또 국회의원이 전문성을 가지고 연중 일하도록 하기 위해서 매달 1일 국회가 자동개회되는 「상시국회」체제 확립, 법안 심의기간 연장(최소 3일에서 1개월로), 복수상임위제도, 예산위원회 상설화, 법안을 발의한 의원의 이름을 법안에 붙이는 법안 실명제, 모든 표결에서 의원의 이름과 찬반여부를 기록하는 표결실명제의 도입을 검토해 왔다. 정치비용을 줄이기 위해서 소선거구제와 정당명부식 비례대표제를 도입해 선거구제를 조정하고 국회의원 정수를 축소하는 방안 역시 검토중이다.

그러나 국민회의는 국회의 권한과 기능을 강화하기 위한 정책대안에 대해서 논의만 무성히 했을 뿐, 그 어느 것도 법제화하거나 실천에 옮긴 것이 없다. 뿐만 아니라 야당시절부터 줄곧 강조해왔던 인사청문회를 거부하는가 하면, 긴급히 처리해야 할 민생관련 법안들이 산적해 있는데도 이런저런 이유로 국회를 공전시키기조차 했다.

김영삼 정부 때보다 심해진 돈선거

김대중 정부는 정당이나 선거제도의 민주화나 슬림화(slim)를 위한 방안도 다각도로 검토 제시했다. 정당과 관련해서는 공직자 후보공천권의 지구당 이전, 주요 당직의 경선제 도입, 공무원과 교원의 정당가입금지 조항 개정, 당원의 당비납부 의무화 등이 있다.

정치비용 특히 불법적인 정치자금의 유입을 줄이기 위한 방안으로는 법인세의 1% 정치자금화, 지구당의 유급당직자 인원감축, 당비 ─ 보조금 연계제도인 매칭펀드시스템 도입, 정당이 설립한 정책연구소에 대한 국가지원방안, 국회의원선거 지방선거 등 각종 선거시 정당비용을 선거비용에 합산해 총액을 제한하는 「선거비용 총액제한제」 등이 있다. 정당운영비를 줄이기 위해 지구당을 연락사무소로 전환하는 방안도 한때 검토했으나 주민들의 탈(脫)정치화를 초래할 수 있다는 이유로 포기했다.

어쨌든 이렇게 많은 정책대안 중에서 지금까지 법제화되거나 실천되고 있는 것은 거의 없다. 물론 6·4지방선거 직전에 모든 선출직 공무원과 후보예정자, 지구당위원장의 주례 금지와 위반시 벌칙 부과, 관혼상제 축·부의금 제한, 명함·현수막 금지, 공직사퇴시한 단축 등 정치비용축소와 정치부패척결을 위한 법제화도 이루어지고, 노조의 정치활동을 허용하는 등 민주주의의 심화를 위한 조치도 일부 취해졌다.

그러나 전자의 경우 부패방지와 정치비용축소라는 원래의 취지에 어긋나는 방향으로 최종법안이 변질됐다. 또 후자의 경우는 노동시장의 유연화를 수용한 노조지도부에 대한 대가라는 성격이 강했다. 나아가 후보기탁금 반환요건을 강화하거나, 지방자치단체장이 임기중 다른 공직선거에 출마하는 것을 금지해 기존 정당과 정치인, 특히 국회의원들에게는 유리하지만 지방정치인에게는 불리한, 정치민주화에 역행하는 조치를 취하기도 했다.

정당이나 선거제도의 개혁과 관련해 이보다 더 문제가 되는 것은 고비용의 불법타락선거를 방지하기 위해 제도를 개혁하기는커녕 이미 김영삼정권하에서 개정한 선거법마저 제대로 지키지 않았다는 데 있다.

이를 입증하는 단적인 예가 바로 7·21 재·보궐선거라고 할 수 있다. 7·21 재·보선 때 7개 선거구에서 적발된 불법선거운동건수는 46건으로 1개 선거구당 약 7건. 이보다 앞서 있었던 4·3 재·보선 때 4개 선거구에서 적발된 불법선거운동건수가 8건, 1개 선거구당 2건이었던 것에 비해 3배 이상 늘어났다. 이를 두고 선관위 관계자는 『김영삼 정부 때부터 돈을 쓰는 선거양태는 계속 줄어드는 추세였다. 그러나 이번 선거를 돈선거라는 측면에서 보면, 김대중 정부는 김영삼 정부 때보다 오히려 후퇴했다』고 단언하기도 했다.

김대통령과 국민회의는 또한 참여민주주의를 강조하면서 공직자후보의 공천을 하향식에서 상향식으로 민주화하겠다고 약속했고, 지방선거 무렵에도 그렇게 한다고 공표했다.

그러나 지구당에서 공천한 후보를 당선가능성이 희박하다거나 개혁성이 부족하다는 이유로 공천결과를 인정하지 않고, 중앙에서 일방적으로 결정해버렸다. 서울시장과 경기도지사의 경우에는 처음부터 아예 중앙에서, 그것도 당총재인 대통령이 일방적으로 결정해버렸다.

당내민주화는 다른 정당의 간섭이나 압력과는 상관없이 독자적으로 개혁을 추진할 수 있는 분야였는데도 김대중 정부는 지방선거에서의 승리라는 단기적 이해에 매달려 반개혁적 조치를 취했던 것이다.

제도·관행의 개혁 미진

김대중 대통령은 취임사에서 「참여의 정치」「인권의 정치」를 위해 모든 노력을 다하겠다고 선언했다. 「참여의 정치」를 위해서 김대중 정부는 정당의 민주화와 주민자치를 확대하겠다고 약속함과 동시에 노사정위원회를 설치 운영했으며 「국민과의 대화」를 두 차례 실시했다. 「인권의 정치」를 위해서는 검·경찰의 정치적 중립성을 보장하고, 안기부의 정치개입과 인권유린을 방지하기 위한 조치들을 취하겠다고 약속했다.

그러나 「국민과의 대화」는 국민의 정치참여를 확대하기 위한 제도라기보다는 대통령이 국가정책을 설득하거나 홍보하기 위한 한시적인 조치에 불과했다. 노사정위원회 역시 경제주체들의 참여와 권한을 확대 보장하기 위한 것이 아니라 국가정책을 전달하고 설득하는 제도라는 성격이 강하다. 설사 경제주체들이 정부측과 합의를 하더라도 대통령과 국회는커녕 노동부에조차 구속력을 갖지 못하는 순수한 협의기구에 불과했다.

게다가 노사정위에서 경제주체들과 정부가 합의하고 국회를 통과한 사항조차 제대로 집행되지 않았다. 특히 재벌개혁과 정치개혁에 대한 약속을 지키지 않았음은 물론, 기업주들의 부당노동행위조차 제대로 막지 못했다.

그 결과 김대중정부는 참여와 합의의 정치제도로 정착시킬 수 있는 「훌륭한」 제도를 도입해 놓고도 노동계의 강한 반발을 사고 있으며, 그로 인해 산업구조조정에 적지 않은 장애가 초래되고 있다.

안기부의 정치개입을 방지하고 인권 정치를 실현하겠다던 약속도 거의 지켜지지 않았다. 김대중 대통령은 각종 국제인권상의 수상자이며, 그런 대통령답게 인권보호에 만전을 기하겠다고 공언했고, 실제로 올해 안으로 국민인권위원회도 만들고 인권법도 제정하겠다고 발표했다. 법무부에서는 정치범에 대한 전향제도를 폐지하겠고 밝혔다. 그러나 지난 4월 안기부는 야당측이 주장하는 호남편중인사, 국가예산의 호남편중지원 공세 등에 대한 반박논리와 대응방안을 담은 문건을 작성, 청와대와 정부 각 부처, 국민회의에 전달함으로써 정치개입 의혹을 샀다.

김대중 정부는 인권정치를 펼치겠다는 공언에도 불구하고, 시국관련 구속자를 양산하고 있다는 의혹도 사고 있다. 민주화실천가족운동협의회(민가협)에 따르면 김정권하에서 구속된 시국관련자 수는 6월 말 현재 198명으로 하루 평균 1.6명. 이 가운데 62.6%가 국가보안법 위반 혐의자이고, 구속자 가운데는 사회과학관련 책을 낸 출판사 사장이나 컴퓨터 통신망에 올린 글이 문제가 된 경우도 있으며, 지난 지방선거에서 구청장으로 당선된 사람도 있다.

흐지부지 된 정치인 비리부패 척결

김대중 대통령은 취임사에서는 물론 기회가 생길 때마다 정치인들의 비리나 부패에 대한 「성역 없는」 수사와 처벌을 강조했다. 그러나 새 정부가 출범하고 난 이후 각종 비리에 연루된 것으로 알려진 정치인들에 대한 수사나 처벌이 제대로 이루어진 경우는 극히 드물다.

많은 여권 정치인들이 연루되어 있는 것으로 의혹받고 있는 경성그룹 특혜대출사건은 물론, 야당의원들이 개입된 혐의를 받고 있는 청구·기아·개인휴대통신(PCS)·종금사·컴퓨터게임사업중앙회 로비사건 등에 대해서도 수사가 이루어지지 않거나, 수사가 된 경우에도 축소하거나 처벌을 미뤄왔다.

『정치, 경제, 금융을 이끌어온 지도자들이 정경유착과 관치금융에 물들지 않았던들 그리고 대기업들이 경쟁력 없는 기업들을 문어발처럼 거느리지 않았던들, 이러한 불행한 일(외환위기)은 일어나지 않았을 것』이라고 한 김대중 정부하에서조차 비리정치인에 대한 수사와 처벌이 제대로 이루어지지 않고 있는 것은 참으로 기이한 일이라 하지 않을 수 없다.

더욱 놀라운 일은 김대중 정부가 한편으로는 비리정치인에 대한 성역 없는 수사와 처벌을 강조하면서, 다른 한편에서는 정치부패를 자행하고 있다는 점이다. 경성그룹 특혜대출사건도 그렇고, 7·21 재·보궐선거에서 국민회의와 자민련이 정경유착이나 비리(금권선거)를 주도했다는 점에서도 그렇다.

김대중 정부하에서 왜 정치개혁이 제대로 되지 않을까? 김대중 정부측에서는 의회 다수당인 한나라당이 사사건건 발목을 잡아서 그렇다고 주장한다. 일리가 있는 말이다. 그러나 한 가지 예만 보더라도 이러한 주장은 자신의 문제점과 책임을 회피하기 위한 변명에 지나지 않는다는 것을 알 수 있다. 김대통령이나 국민회의는 다른 정당이나 사회집단의 간섭이나 도움 없이도 할 수 있는 당내 민주화조차 제대로 실천하지 않고 있기 때문이다.

그러면 지금까지 정치가 개혁되고 있지 않은 진정한 원인은 무엇인가. 먼저 지적할 수 있는 것은 정치개혁의 경우, 개혁대상이 바로 개혁주체라는 점이다. 정치관계법을 개정하고, 개정된 법의 취지대로 실천하는 주체가 정치권인데, 이들이 또한 개혁대상이라는 사실은 정치개혁의 어려움을 말해 준다.

개혁이 안 되는 두 가지 이유

따라서 정치개혁이 제대로 이루어지기 위해서는 김대중 대통령의 확고한 개혁의지가 있어야 한다. 개혁주체가 돼야할 국민회의 의원들, 특히 지도부 인사들 중에도 비리나 부패 혐의를 받고 있거나 비민주적인 사람이 있음을 고려할 경우, 당총재인 동시에 국가원수인 대통령의 역할이 더욱 중요해질 수밖에 없다.

그런데 지금까지 김대통령이 보여준 모습은 전혀 기대에 못 미친다. 김대통령의 가장 큰 문제점은 지나치게 정권차원의 이해관계라는 단견적이고 정파적인 입장에서 정치개혁을 추진하려고 한다는 점이다.

김대통령의 두번째 문제점은 정치개혁을 지지하고 뒷받침할 세력을 정치권 바깥에서 새로 형성하거나 이들의 노력을 지원하지는 않고, 개혁의 대상이 될 수도 있는 국민회의와 자민련, 심지어 한나라당과 전직 대통령을 포함한 구여권에서 찾으려고 한다는 점이다.

위의 두 가지 문제점이 결합해서 나타난 것이 바로 7·21 재·보궐선거에서 보인 여권정치인들의 금권타락선거, 개혁성이나 전문성보다는 지역연고나 정치적 고려를 더 중시한 고위공직자에 대한 인사, 비리정치인에 대한 검찰의 미지근한 수사, 안기부의 정치개입 의혹 등이다.

이러한 문제점들을 달리 표현하면, 개혁의 최고사령관인 김대중 대통령과 참모 집행기능을 담당한 국민회의, 각 행정부처 관료들(검찰, 노동부, 선관위 등)이 따로따로 논다는 것이다.

김대통령은 첫 국무회의 석상에서 『쇠도 달궈졌을 때 쳐야 한다. 앞으로 6개월 안에 개혁을 제대로 못하면 실패한다』고 강조했다. 8월 말이면 그 6개월이 지나가버린다. 그러나 김대중 정부는 지금까지 정치개혁을 위한 법안을 마련하거나 실천에 옮기지 못했다. 오히려 개혁에 역행하는 듯한 움직임을 보이기조차 했다.

그렇다면 김대중 정부하에서도 김영삼정부 때와 마찬가지로 정치개혁은 물 건너 간 것일까? 시간이 지나면 지날수록 개혁대상집단이 재결집하는 반면, 국민들의 기대와 지지는 약화되기 때문에 개혁은 그만큼 더 어려워질 것이다.

그러나 불가능한 것은 아니다. 대통령이 개혁의지를 재다짐하고 방향만 잘 잡으면 지금부터라도 정치개혁은 가능하다. 이런 점에서 국민회의로 하여금 국회법, 선거법, 정당법 등 정치관계법의 개정을 준비토록 한 것은 늦은 감이 있지만 다행스럽다 하겠다. 다만 개혁대상이 될 수도 있는 국민회의 등 기존 정당이나 정치인들에게만 맡겨놓아서는 안 될 것이다.