마이다스동아일보[동아일보매거진:신동아9807월호]

<정계개편>

정치개혁 → 민주대연합이 정도(正道)

새 지역연합으론 지역주의 넘지 못한다

박상병 한국정당정치연구소 책임연구원

한국 현대정치사에서 지역주의적 투표행태가 본격화된 것은 그리 오래된 일이 아니다. 단지 투표행태에서 지역적 정체성이 표출되거나, 지금은 상황이 많이 달라졌지만 여촌야도 현상이 나타나는 것 같은 단순한 지역성 표출은 매우 흔한 일이다.

하지만 최근 문제되고 있는 지역주의적 투표행태는 이전과 같은 일반적 개념의 「지역성 표출」과는 분명히 구별된다. 또한 정치관계를 넘어 심각한 사회문제가 되고 있다는 점에서 문제의 심각성이 있다.

지금처럼 주요 정당이 특정지역에 뿌리를 내리고 지역패권을 장악하며 지역적 균열구조를 중심으로 정당체제가 형성된 것은 1987년 13대 대통령선거를 앞두고 양분된 통일민주당 사태가 직접적인 배경이다.

당시 정치권은 권위주의와 민주주의가 날카롭게 대치하고 있었다. 그러나 6월 민주화운동은 시민사회와 통일민주당을 중심으로 한 민주주의 세력이 신군부 정권에 저항함으로써 6·29선언이라는 커다란 성과를 얻어냈다.

이로써 한국 민주주의는 탄탄대로를 걷는 듯했지만 당시 민주화운동의 성과를 고스란히 간직하고 있던 통일민주당이 갈라지면서 민주화운동세력도 양분됐고, 그 운동에너지도 급격히 쇠퇴하는 결과를 빚었다.

즉 정치사회에서 이전처럼 권위주의 대 민주주의라는 대립구도가 퇴색하고 새롭게 영호남이라는 지역대결구도가 자리잡게 된 것이다. 요즘 유행하는 TK·PK·MK 그리고 충청지역의 자민련 바람도 여기서 시작된다.

이때부터 한국정치는 영호남간 뚜렷한 지역균열에 기초한 정당체제가 형성됐다. 특히 충청지역은 주요 변수로 떠올라 대통령선거와 정국운영에서 캐스팅 보트를 쥐었다.

서울 구청장 당선자 70%가 호남출신

’98 지방선거에서 지역주의 표출은 먼저 기초단체장 후보선출과정에서 극명하게 드러났다. 민주주의를 확대하고 심화시키기 위해서는 우선 당내 민주주의를 강화해야 한다는 원칙은 옳다. 하지만 후보선출이 특정지역에 편중되고 대의원들까지 가세해 지역주의에 몰입될 경우 당내 민주주의라는 말은 하나의 허상에 불과하다.

영호남과 충청지역 등 획일화된 지역주의 패권이 자리잡고 있는 곳은 말할 것도 없지만, 수도권 지역에서의 후보선출 과정에서도 이런 현상은 그대로 드러났다.

서울지역 구청장선거에서 압승한 국민회의의 경우 6월5일 대의원 대회나 선정위원회 경선을 거쳐 단수로 추대된 후보를 보면 종로, 중구 등 22곳 가운데 15명이 호남 출신으로 모두 68%를 차지했다. 그리고 25명의 구청장 당선자 가운데 국민회의는 19석을 차지했고, 이 중에서 호남출신은 모두 13명으로 약 70%에 달했다. 결과적으로 호남독식이라는 평가를 받지 않을 수 없다.

경기도의 기초단체장 후보 경선에서도 지역주의 현상은 예외 없이 나타났다. 부천과 안산의 경우는 대표적이다. 5월20일 열린 부천시장 후보 경선에서는 중앙당과 부천지역 지구당 위원장이 지지한 원혜영 후보가, 호남향후회장인 김옥현 후보에게 패했다. 안산에서도 호남향우회 고문 출신인 박성규 후보가 당시 시장이었던 송진섭 후보를 누르고 시장후보로 당선됐다.

물론 이러한 결과는 국민회의 대의원들의 출신지역이 수도권의 경우 원적지를 포함해서 70%정도가 호남출신으로 구성돼 있다는 현실과도 무관하지 않다. 이에 대해서 『호남인의 보상심리가 경선 의미를 굴절시켰다』는 원혜영 부천시장의 지적은 당내 민주주의 문제를 고민하는 데 적절한 시사점을 준다.

물론 대의원들의 선거였기 때문에 민주적 절차를 밟았다고 할 수 있지만, 호남출신 대의원이 다수를 차지하는 상황에 호남향우회 관련 인사가 당선된 것은 누가 보더라도 지역주의의 단적인 결과다.

또한 호남인구가 상대적으로 많은 부천과 안산의 지역성을 고려한다면 이런 평가는 더욱 설득력을 갖는다. 언론에 보도된 것처럼 『정권교체라는 「지상과제」를 이룬 마당에 남들에게 선물을 줄 수만은 없다는 분위기가 대의원들 사이에 많았다』는 안산지역 한 대의원의 말은 시사하는 바가 크다.

비단 이런 지역주의 현상은 수도권지역뿐만 아니라 각 당의 기초자치단체장 후보 등록현황과 광역의원 등록현황에서도 잘 드러난다.

싫지 않은 지역주의의 벽

집권여당인 국민회의는 취약지역인 영남권에는 절반에도 못 미치는 공천율을 보이고 있지만, 충청권을 포함해 골고루 후보를 공천함으로써 전국적 정당 이미지를 강화했다. 그러나 한나라당의 경우 호남권에서는 기초단체장 단 1명만 추천했고, 충청권에는 6명을 추천함으로써 스스로 지역당의 한계를 인정했다. 그리고 더 나아가 「호남과 충청지역에서는 공천조차 불가능한 한나라당」의 이미지를 강화함으로써 한나라당에 대한 영남지역의 지지를 유도했다.

광역의원의 경우에도 이런 현상은 재연됐다. 특히 호남권보다 상대적으로 유리한 충청권에서도 한나라당은 단 8명의 광역의원 후보를 냈다.

자민련도 예외가 아니다. 자민련은 충청권에서만 거의 1백%에 가까운 공천율을 보일 뿐, 호남권에서는 오히려 한나라당보다 저조한 공천율을 보였다. 그리고 국민회의보다 상대적으로 유리한 영남권에서의 공천율도 기초단체장의 경우 30명을 추천했고, 광역의원의 경우 의원 정수 1백84명 가운데 1/3에 불과한 66명을 공천함으로써 국민회의보다도 저조한 공천율을 보이고 있다.

이런 현상은 지역주의 벽이라는 현실적 문제도 있지만, 후보 공천과정부터 이 벽을 넘어서려는 정치권의 극복의지가 부족했기 때문이다.

또한 각 당이 밖으로는 지역주의 문제를 비판하지만 안으로는 지역주의의 든든한 보호막 속에서 오히려 이를 활용한 측면도 있다. 이른바 「역 지역주의」를 은근히 조장함으로써 최소한 각 당의 「텃밭」에서는 지역패권을 계속 유지하겠다는 발상이 강하게 드러난다.

강화된 지역별 1당 지배체제

선거운동 막바지에 터진 「재(在) 경기 호남향우회」 파문은 그 진위 여부를 떠나 이런 논란 자체가 지역주의 선거의 일그러진 모습을 보여준다. 앞서 지적했듯이 호남지역의 특수한 지역정서가 반영된 호남향우회는 안산과 부천 등지에서 이미 확인됐듯이, 그 자체가 단순한 향우회 수준을 넘어선다.

그런데도 신문에 호남향우회 창립광고를 낸 것을 실수라고 말할 수 있을까. 이를 재빠르게 포착해 전국민이 보고 있는 방송에서 공식화시킨 것은 문제의 비판이 아니라 문제의 확산을 노린 또 하나의 지역주의 조장이다. 물론 당사자들끼리는 서로 고소·고발 상태이기 때문에 앞으로 결과를 지켜봐야겠지만 흐지부지될 가능성이 높다.

’98 지방선거는 몇 개 지역을 제외하고는 별다른 관심을 끌지 못했다. 상대적으로 많은 관심을 받았던 광역자치단체장 선거도 경기도와 서울 그리고 강원도 정도가 정당간 경쟁지역으로 주목받았을 뿐 나머지는 관심 밖이었다.

그럴 수밖에 없는 것이 호남지역에서는 국민회의만 정당공천을 했다. 전라남·북도 지사는 단독출마했고, 영남권과 충청권도 이미 결과가 나온 것이나 마찬가지였기 때문이다. 수도권 이외 지역에서의 경쟁도 정당간의 경쟁이 아니라 지배정당과 유력한 무소속 후보의 경쟁으로 나타났다.

선거결과에서도 뚜렷하게 나타났듯이 ’98 지방선거는 각 지역에서 1당 지배체제를 확고하게 했다. 자민련을 여당의 한 축으로 분류한다면 이번 6·4지방선거는 「여서야동」 현상으로 명확히 분류된다.

95년 지방선거에서는 전국 10개 광역지역에서 1당 지배체제가 형성된 것과 비교해, 이번 선거에서는 전국의 모든 광역지역에서 1당 지배체제가 확립됐고, 각 지역 지배정당의 의석 점유율도 이전보다 높아졌음을 알 수 있다.

선거결과는 중앙정치의 대립구도가 지방정치에 온전하게 반영된 것처럼 나타났다. 또한 지방정치의 자율성보다는 중앙정치에 대한 종속성이 이미 구조화돼 표출되고 있다는 것을 의미한다. 물론 이와 같은 잘못된 선거행태의 중심부에는 뿌리 깊은 지역주의가 남아 있기 때문이다. 그러므로 선거경쟁의 핵심요소가 각 후보자들의 인물이나 능력 및 정책이 아니라 『어느 당에 줄 서 있는가』가 가장 중요한 선택 기준이 될 수밖에 없다.

광주지역은 95년 98년 지방선거 모두 기초단체장선거와 광역의원 선거에서 거의 1백%에 달하는 1당 독점현상을 나타냈다. 그리고 특정 정당의 의석 점유율이 50% 이상에 달하는 1당 지배현상은 전국적 현상으로 확대됐고, 영남지역에서의 한나라당 1당 지배체제도 더욱 견고해졌다.

이러한 현상은 후보 공천과정부터 이미 예상된 일이었다. 이번 선거에서 영·호남지역과 충청지역에서 각 지역의 패권정당이 기초단체장과 광역의원을 완벽하게 장악하지 못한 것도, 반대당의 선전이 있었기 때문이 아니라 공천에서 탈락한 유력 인사가 무소속으로 출마해 당선된 경우가 많았기 때문이다. 따라서 무소속 후보의 선전은 지역주의 정치에 대한 저항의 의미라기보다는 중앙당 중심의 낙하산 공천, 즉 공천과정에 대한 저항으로 보아야 할 것이다.

지역 패권주의에 썩어가는 지방자치

정치에서 민주주의가 갖고 있는 훌륭한 장점 가운데 하나는 사회내 다양한 갈등관계가 존재할 때 이를 조정하고 협상할 수 있는 기능, 즉 의회제도가 마련돼 있다는 점이다. 지역사회에서도 주민의 직접적인 이해관계가 상호 대립·갈등할 문제가 생기면 지방정치에도 중앙정치와 마찬가지로 협상과 교섭을 통해 문제를 해결할 수밖에 없다. 이러한 역할을 수행하기 위해 지방정치에서도 지방의회가 구성되어 있는 것이다.

그러나 현재와 같은 지방정치 수준으로는 지방의회가 그 본연의 기능을 수행할 수 없을 뿐만 아니라 지방자치의 순수한 의미도 퇴색하고 있다. 광역단체장부터 기초단체장 광역의원까지 동일한 정당 소속이라면 누가 누구를 감시하고 견제해야 하는지 지극히 상식적인 의문을 갖지 않을 수 없다.

따라서 지역패권을 장악하고 있는 지배정당의 공천이 바로 당선을 보장하고, 이 지배정당의 공천을 받기 위해서는 지역주민의 지지보다는 중앙당의 유력인사에게 「흔들림 없이」 줄을 서야만 하는 제도적 한계는 지방정치의 안타까운 현실을 적절하게 보여주고 있다.

상황이 이렇게 전개되는 마당에 각 후보자의 능력이나 개혁성 그리고 참신성이나 도덕성 등 인물 됨됨이는 뒤로 밀려나지 않을 수 없다. 또한 정치이념이나 정책도 선거를 치르기 위한 구색 맞추기에 불과할 뿐이다.

결과적으로 지방정치는 곧 중앙정치의 축소판이 될 수밖에 없으며, 선거과정에도 인신공격이나 흑색선전 등이 주류로 자리잡게 되는 것은 어쩌면 당연한 일이라고 하겠다. 그리고 중앙정치가 조장한 지역주의가 지역정치에 그대로 답습되면서 지방정치는 중앙정치의 단순한 하위체계 수준으로 전락했으며, 동시에 지방정치는 지역 패권정당을 튼튼하게 뒷받침하는 강력한 지지자 집단으로 변질됐다.

마치 전원이 연결되면 고정된 하나의 채널만 나오는 고장난 텔레비전처럼, 우리 지방자치도 지역주의에 의해 이중 삼중으로 포장돼 하나의 채널만 일방적으로 방송되는 고장난 정치제도가 돼버린 것이다.

이런 상황에는 풀뿌리 민주주의 운운하며 지방정치의 중요성을 강변하는 것조차도 고통스러운 일이다. 그리고 지방정치가 현재처럼 계속된다면 현재의 지역주의 정당체제를 극복하는 데 지방자치제는 가장 큰 걸림돌이 될 수 있다. 중앙정치는 변하려고 하는데 지방정치가 그 발목을 잡는 역기능을 생각하지 않을 수 없는 것이다.

지역연합, 여권의 몸집 불리기용

선거 때만 되면 반복되는 원색적인 지역감정 조장은 언제 어디에서 터트려도 막강한 영향력을 지닌 핵무기와 같다. 이미 여야를 막론하고 이와 같은 지역주의의 폐해를 지적하지 않는 정당이 없으며, 국민들도 이에 동감한다.

그런데도 대통령선거나 국회의원선거 그리고 지방선거까지 모든 선거결과의 분석은 지역주의라는 잣대 하나만으로도 설명될 수 있을 만큼 지역주의 정치는 전성기를 구가하고 있다. 한편으로 정치권과 국민이 함께 비판하면서 다른 한편으로는 모두 지역주의 정치에 몰입하는 이유는 무엇인가.

최근 6·4지방선거 결과를 놓고 지역주의 정치의 폐해를 들어 정계개편 논의가 활발하다. 김대중 대통령도 정계개편에 대해 『지역적으로 지지기반을 확산시킬 수 있는 방향으로 하는 것이 바람직하다』고 했다.

이 말은 곧 대통령 선거전 DJP 연합으로 통칭되는 호남―충청의 지역연합구도를 이번 지방선거 이후에는 어떤 방식이든지 영남지역으로까지 확산하겠다는 것을 의미한다. 다시 말해 소지역연합을 넘어 대지역연합으로 정계개편을 시도하겠다는 것이다.

대통령의 발언 이후 구체적으로 연합대상이 PK냐 TK냐를 놓고 흥미진진한 정계개편 시나리오가 꾸며지고 있다. 그리고 국민들도 마치 한편의 정치드라마를 보듯 정치권의 무분별한 정치게임에 몰입돼 있다. 사실 이번 지방선거에서 국민들은 중앙정치가 만들어준 선거라는 게임에 순순히 응했을 뿐만 아니라 지역구도를 더욱 공고히 다져주었다. 이는 정치권의 의지대로 정계개편을 하라고 주도권을 몽땅 넘겨준 것과 같다.

최근 정치권의 움직임이나 김대중 대통령의 의지를 보아도 정계개편의 밑그림은 새로운 지역연합구도, 즉 대 지역연합으로 방향을 잡고 있다. 물론 대 지역연합구도를 지향하더라도 단계와 순서를 밟아 그때 그때의 명분을 적용하며 진행하겠지만, 궁극적으로는 거대 여당을 목적으로 의원 수 늘리기에 집중될 것이다. 단지 대지역연합은 여러 가지 명분 가운데 가장 설득력 있어 보일 뿐이다.

집권당으로서 새로운 지역연합 구도는 가장 손쉬운 정국돌파 수단임과 동시에 가장 설득력 있는 수단이다. 그리고 정계개편의 위험부담도 덜고 현재의 지역주의적 기득권을 유지하면서 최대의 효과를 낼 수 있는 매력적인 시나리오임에 틀림없다.

하지만 독초가 보기도 좋고 달기도 하듯 새로운 지역연합 구도는 매력적이기는 하지만 적절한 대안은 아니다.

단적으로 말해 새로운 지역연합구도로는 현재와 같은 지역주의 정치를 결코 넘어설 수 없다. 좀더 장기적인 전망 속에서 정치발전이나 민주주의의 진전 또는 지역주의 정치의 극복이라는 국가적 과제와 맞물려 판단한다면, 새로운 지역연합구도는 오히려 한국정치에 독약이 될 수도 있을 것이다.

왜냐하면 새로운 지역연합 구도는 거대 여당의 출범을 가능케 할지는 모르지만 그 내부에 서로 다른 지역기반을 가진 지역주의 파벌을 조성하고, 지금과 같이 외화된 지역주의를 단지 내화시키는 수준에 불과하기 때문이다. 즉 지역주의의 뿌리는 그대로 두고 나뭇가지 몇 개를 끌어안는 방식일 뿐이다. 이는 언제든지 다시 외화될 수 있을 뿐만 아니라 그 효과도 오래갈 수 없는 지극히 단기적인 처방에 불과하다고 하겠다.

문제는 여기서 그치지 않는다. 정치권이나 국민 모두가 부르짖고 있는 정치개혁을 시도할 수 있는 절호의 기회(해방 이후 처음인 여야간 정권교체와 IMF체제라는 새로운 환경이 만들어 놓은 참된 개혁의 기회)를 놓칠 수도 있다. 이 기회는 비록 국민적 합의로 만들어진 것은 아니지만 그 어느 때보다 대대적인 개혁을 단행할 수 있는 최적의 시기임에 틀림없다.

야권 범민주계 세력과 손 잡아야

그러므로 지금 정계개편의 가장 적절한 대안은 민주주의 세력을 정치권으로 복원시키는 일에서 출발해야 한다. 즉 1987년 6월 시민항쟁의 함성이 들리던 바로 그때처럼 정치사회를 복원하는 것이다. 이는 당시 김대중 대통령이 소속된 통일민주당과 민주화를 갈구했던 시민사회를 함께 묶었던 민주주의라는 대안적 틀을 재창출해야 한다.

물론 이러한 작업은 87년 당시 김대중 대통령 스스로 퇴색시킨 민주주의 영역을 10년이 지난 지금 복원한다는 의미도 있다. 뿐만 아니라 대통령 취임사에서 밝힌 민주주의와 경제발전이 함께 가는 새 정부의 국정방향과도 일치한다는 점에서 이 작업은 매우 의미 있는 일이라 하겠다.

사실 민주대연합론은 그 위험부담이 클 뿐만 아니라 여권이 의도하는 정계개편의 효과를 반감시킬지도 모른다. 더욱이 오랫동안 유지했던 지역주의적 기득권까지 포기해야 할 것이다. 그러나 상식적인 논의지만 대통령이라는 직은 앞으로 전개될 새로운 세기에 대한 비전과 국가의 미래를 위해 더 큰 그림을 그려야 할 자리라는 것을 강조하지 않을 수 없다.

이런 점에서 최근 정계개편과 관련된 국민회의 김근태 부총재의 「민주대연합론」은 어두운 정국흐름에 새로운 희망을 안겨주고 있다.

『박정희식 개발모델 방식을 극복하려는 야권의 범민주계 세력과 수도권의 소장층이 국민회의와 손을 잡는 민주대연합론이 가장 바람직하다』는 김 부총재의 발언은 지역주의 극복과 민주주의 발전을 동시에 확보할 수 있는, 어렵지만 최적의 대안이 될 것이다. 다만 국민회의 내부의 대대적인 개혁이 전제되지 않고 있다는 점에서 아쉬움이 남는다.

정치권과 시민사회에 민주주의를 복원시키고 이를 기초로 근본적인 정치개혁을 하기 위해서는 집권당도 개혁대상에서 예외일 수는 없다.

5년간의 집권에 안주할 것인가, 아니면 선진 정치의 새로운 돌파구를 마련해 정권교체의 참다운 의미를 역사에 남길 것인가. 이 문제는 이제 대통령과 집권당의 몫으로 넘어갔다.