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［시사 초점］1백50만 실업시대
김대중 정부 실업대책의 문제점
실업대책 재원
정부예산의 8분의 1 필요하다
김상균 서울대 교수·사회복지학
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대량 실업시대의 대응전략 |
지난 수년간 구조조정의 결과 우리나라 역시 서구 자본주의에서 이미 1970년대 이후 겪었던 잉여노동의 일상화가 이제 우리나라에도 도래하고 있는 것이다. 따라서 지금의 IMF관리체제를 벗어난다 하더라도 현재의 고실업과 장기실업의 결합구조는 우리에게 항상적인 현상으로 남기 쉽다.
이에 우리는 실업문제에 대해 완전히 새로운 정책적 접근을 필요로 한다. 새로운 접근이란 대량실업사태를 일시적인 국면으로 해석해 임시적이며 단편적인 대응으로 일관하는 것이 아니라 현 국면이 우리의 일상화된 존재조건이 될 것이라는 전제하에 국가가 총력전 형태로 대응해야 함을 의미한다.
외국의 실업전략
이미 1970년대부터 대량실업이 일상화된 서구 자본주의국가들의 정책적 대응전략을 참조해보면, 서구 자본주의국가들의 대응전략을 크게 스칸디나비아식 접근방법(Scandinavian route), 신자유주의적 접근방법(neo-liberal route), 노동감소형 접근방법(labor-reduction route)으로 구분할 수 있다(『Esping-Andersen』, 1996).스칸디나비아식 접근방법은 문명사적 대전환이 가져온 대량실업의 장기화 위협에 대응해 이전보다 더 적극적인 공공고용의 확대로 대응하는 방법이다. 주로 스웨덴 덴마크 등 북유럽에서 취한 이 방법은 공공부문의 고용확대로 대량실업의 위협에 대응했으며, 이는 주로 복지서비스 부문의 확대로 이뤄졌다. 스웨덴과 덴마크의 경우 1970년대부터 1980년 중반까지 확대된 고용규모의 약 80%가 공공부문에서 이뤄졌으며, 국가 전체 고용 중 약 30%를 공공부문이 차지하고 있다. 이러한 공공부문 확대전략은 북유럽 국가들의 전통적인 평등주의적 접근이 있었기에 가능했다.
그러나 이러한 전략은 공공부문에서 저숙련의 고임금직종들을 확대함으로써 민간부문에 압박을 가하고, 그 결과 민간부문의 생산성 향상이 뒷받침되지 않는 한 전략 자체가 원활하게 유지되기 힘들다는 한계를 갖는다.
신자유주의적 접근방법은 주로 영국 미국 뉴질랜드 등과 같은 영미권 국가들이 취한 것으로 시장에 대해 적극적인 규제완화(deregulation)로 대응하는 전략이다. 즉 각종 노동법과 사회보장법을 약화시켜 노동시장의 유연성(flexibility)을 높이고 기업의 고정비용 요소들을 줄여나감으로써 총고용 수준을 확대하는 전략이다. 영국과 미국이 가시적인 고용규모의 확대라는 성과를 보였다 하더라도 이러한 전략은 저임금노동자 내지 빈곤노동자(working poor)를 양산하는 결과를 가져온다. 즉 고용규모는 확대됐어도 사회의 양극화 현상이 가속돼 사회적 불평등이 증가하는 한계를 가진다(『Harrison and Bluestone』, 1990).
노동감소형 접근은 주로 독일 프랑스 등 대륙권 국가들이 취해온 방법으로 조기퇴직, 맞벌이 부부에 대한 중과세 등으로 가족 내 주소득자 이외의 가족원들이 노동시장에 참여하는 것을 억제하는 전략이다. 따라서 이러한 전략은 대부분의 가족구성원들이 주소득자에게 의존하게 하는 전략을 취하는데, 전제조건은 가장이 실직했을 때 다른 가족구성원들의 생계까지 충분히 보장할 수 있는 사회보험제도가 발달돼 있어야 한다는 것이다. 덧붙여 다른 가족구성원들의 노동시장 참여를 촉진할 수 있는 사회복지서비스(탁아·탁로서비스 등)가 덜 발달돼 있어야 한다. 그러나 이러한 접근은 대량의 퇴직을 발생시켜 사회보험제도의 재정 부담을 가중시키는 한계를 갖는다.
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대책 없는 5인 미만 사업체
마찬가지로 5인 이상 10인 미만 사업체에서 해고된 실업자들은 98년 3월부터 고용보험제도의 적용을 받을 수 있으나 보험료납부기록을 채우고 구직급여를 수령하려면 1998년 하반기에나 가능하다. 따라서 금년도 실업자들의 경우 생업자금이나 주택자금의 대부를 제외하면 별다른 대책이 없다.나아가 5인 미만 사업체 내지 일용직, 임시직에서 해고된 실업자들에게는 명확한 실업대책이 없다. 임시직·시간제 노동자의 경우 99년 1월 이후 실업급여가 적용되도록 계획돼 있으나 실시 여부는 불확실하다. 특히 노동시장에 새롭게 진입한 실업자나 최근까지 장기실업을 유지하는 실업자, 자발적으로 이직하였으나 장기실업에 처해 있는 실업자, 실업급여를 소진한 실업자들의 경우 이들에 대한 대책은 거의 몇 가지 융자프로그램을 제외하면 거의 없는 편이다.
셋째, 실업문제를 통합적으로 진단하는 시각이 부족하다. 실업은 단순히 소득의 상실만을 의미하는 것이 아니라, 실업의 장기화로 인하여 개인에게 사회·심리적 손상을 야기시킨다. 최근 신문 지상에 자주 보이는 실직노동자나 부도사업주들의 자살이나 잇따르는 사회적 범죄사건들은 실업이 야기하는 사회·심리적 손상을 반영한 것들이다. 현재 정부의 실업대책은 이러한 실업의 사회·심리적 영향을 전혀 고려하지 못하고 있다.
넷째, 정부의 실업대책은, 현재의 실업사태를 국가의 총역량을 동원해 대응해야 할 사안으로 파악하기보다는 노동부의 중점과제 정도로 파악하고 있다. 이와 같이 제한된 부서에 의해 추진되는 대책은 한계가 있을 수 있다. 제반 예산관련 사항이나 경제정책들과 유기적 관련을 위해서는 재경부를 비롯한 여러 경제부처, 직업훈련이나 취업지도 내지 실직자 자녀교육과 관련되는 교육부, 제반 소득보장정책 및 사회복지서비스와 유기적 연관을 위한 보건복지부가 통합적으로 접근해야 한다.
그러나 정부의 대책은 노동부가 주관하는 노동시장정책 일변도의 계획이 전부다. 나아가 실업이 야기하는 사회적 비용을 최소화하기에 노동부의 직업안정기관만으로 현재의 실업에 대처하기에는 한계가 있다. 건국 이래 처음 맞는 대량 실업사태에 대처하기 위해서는 정부가 동원 가능한 대민서비스(human services) 조직을 모두 활용해야 할 것이다. 즉 행정자치부의 시·군·구·동 행정조직, 사회복지조직, 교육부 산하 교육기관들의 일부 또는 상당 부분이 대량실업에 대처할 수 있는 체제로 전환돼야 할 것이다. 그러나 이러한 대민서비스 조직들을 노동부가 책임지고 총괄하기에는 미흡하다.
다행히 얼마 전 정부는 경제대책조정회의 내에 재경부, 산업자원부, 노동부 등 3개 부처 장관과 기획예산위원장, 청와대 정책기획수석 및 경제수석이 참여하는 실업대책소위원회를 구성해 실업문제에 대처해 나가기로 했다. 그러나 아직도 모든 형태의 실업을 포괄하기에는 범위가 협소하며, 이러한 소위원회와 일선 전달체계를 연결할 수 있는 중간단계 실무진이 구성돼 있지 않다. 국가적 총력전으로 실업문제에 대응하기 위해서는 여러 관련 부처가 참여하며, 정부가 동원가능한 대민서비스기관을 전부 이용해야 할 것이다.
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실업문제에 대한 정책적 제언 |
실업급여 적용범위 확대해야
먼저, 실업급여의 적용범위를 전노동자로 확대하는 조치가 필요하다. 현재 실업급여는 5인 이상 사업체에 적용되고 있지만 더 영세한 사업장의 노동자들을 보호하기 위해서는 이를 전사업장으로 확대적용시켜야하며 나아가 임시직·시간제 노동자들에게까지 확대적용해야 한다.그러나 법집행의 강제성 부과 문제를 보면, 현재 상당수 영세사업장들이 미등록사업장일 뿐만 아니라, 실제 강제적용대상이면서도 고용보험에 가입하지 않고 있을 가능성이 높다. 특히 현재 노동부의 행정력을 감안할 때, 단순히 법조문상으로 실업급여의 적용범위를 전사업장으로 확대한다 해도 영세사업장 노동자들까지 포괄하기는 대단히 힘들다. 근본적인 해결방안은 노동부의 사업장관리를 체계화하는 것이지만 이는 많은 시간을 필요로 한다. 따라서 현재의 긴박한 실업국면에 대처하기 위해서는 보험료 납부 여부에 상관없이 실업노동자가 소정의 필요고용일수를 증명하면 곧바로 실업급여를 지급하는 조치가 필요하다.
현재 고용보험법 제11조는 강제적용사업장에 해당하는 순간부터 보험관계가 성립하는 것으로 규정하고 있으므로, 적용범위만 확대한다면 이러한 조치를 집행하는 데 법적인 문제는 없다. 다만 지금까지 미납된 기간이 얼마이며 얼마만큼의 보험료를 누구에게 청구해야 하는지가 고용보험법에는 명기돼 있지 않다. 방안은 고용주가 보험관계의 신고와 보험료납부를 게을리한 경우 현행대로 과태료 부과와 동시에 보험료 미납부시 발생하는 실업자의 실업급여에 대해서는 그 필요액의 50%를 고용주에게 환수하는 방법이 고려될 수 있다.
이는 산재보험법에서 사용하는 방식이다. 산재보험법과 고용보험법이 다른 점은 노동자의 보험료납부가 존재한다는 것인데, 위의 경우 어디까지나 고용주가 스스로의 의무를 방기한 것이므로 실업노동자에게 미납보험료를 납부토록 강제할 필요는 없을 것이다. 이렇게 된다면 노동부의 행정력 부재 때문에 고용주가 보험료를 미납하더라도 실업노동자는 노동사무소에 실업사실을 신고하고 소정의 증명절차만으로 실업급여를 수령할 수 있을 것이다. 이때 문제는 도산이나 휴·폐업으로 고용주가 부과된 보험료를 납부할 수 없는 경우다. 이러한 경우에 대비하기 위해 고용보험제도는 도산기업체 실업자를 위한 기금을 확보해야 한다.
둘째 문제는 행정기술상의 어려움인데, 실업급여를 전사업장으로 확대했을 경우 보험료 징수와 급여액 산정에 기초가 되는 임금액 평가가 어렵다는 것이다. 특히 현재 고용보험제도처럼 노동자 개인의 기록을 관리하는 것이 아니라 사업장을 단위로 관리한다면 개별 실업노동자가 실업급여를 청구했을 경우 개인의 평균임금이 얼마였는지 일일이 실사하는 데에도 상당한 행정력이 필요하다. 근본적인 대안은 고용보험 관리체계를 사업장 중심에서 개인 중심으로 바꾸는 것이지만, 시간이 없다고 할 때 고려할 수 있는 대안은 한시적으로 업종별·산업별 고시임금제를 활용할 수밖에 없다. 즉 개인의 실제 임금과 무관하게 일정 규모 이하의 사업장에 대해서는 업종별·산업별로 노동부장관이 고시하는 임금에 맞추어 보험료를 징수하고 급여액을 산정하는 것이다.
셋째는 보험료 징수업무의 문제다. 실업급여 신청의 경우 실업노동자가 제 발로 찾아오지만 현재의 노동부 행정력으로 영세사업장의 보험료 징수를 관장하기에는 많은 어려움이 따른다. 따라서 현재 거의 활용되지 않는 고용보험사무조합의 활성화를 꾀할 필요가 있다. 즉 현행과 같이 사용자조직에 한정하기보다는 고용보험제도에 적극적인 인센티브를 갖는 노동자단체에도 고용보험 사무조합업무를 개방함과 동시에, 메리트 시스템의 폭을 확대할 것이 요구된다.
이런 세 가지 조치로 뒷받침하지 않는다면 고용보험제도의 전사업장 적용은 실효를 거두지 못할 위험성을 가진다. 따라서구체적인 접근이 요구된다 하겠다.
피보험기간 단축
실업급여의 전사업장 확대가 실효를 거두기 위해서는 최저보험료 납부기간을 단축해야 한다. 현재 정부는 과거 1년이던 보험료 납부기간을 1999년 7월까지 한시적으로 6개월로 단축했으나, 향후 몇 년간 예상되는 대대적인 구조조정과 대규모 노동력의 이동을 감안할 때 한시적인 조치기간이 너무 짧고, 영세사업체 노동자들이 피보험기간을 채우기에 6개월은 너무 길다. 이렇게 했을 때 10인 미만 사업체 노동자들의 경우 긴박한 상황에도 불구하고 실업급여를 받기 위해서는 앞으로 1년간 고용상태를 더 유지해야 한다. 따라서 대부분의 나라들이 채택하고 있는 바와 같이 피보험기간을 6개월로 완전히 개정하며, 대대적인 구조조정이 예상되는 1999년까지 한시적으로 3개월로 단축하는 조치가 필요하다.현재 다양한 이유에서 실업급여에 포괄되지 못하는 실업자들을 대상으로 정부 일반회계에서 운영되는 실업부조를 실시해야 한다. 실업부조제도는 실업급여와 달리 가입자들의 보험료 납부에 의해 운영되는 프로그램이 아니라 특정 소득이나 자산규모 이하의 사람들에 대해 정부가 무상으로 급여를 제공하는 프로그램이다. 특히 실업부조의 적용이 요청되는 대상자는 지금과 같은 장기실업국면이 지속됐을 때 쏟아져 나올 수밖에 없는 실업급여 소진자들이다. 현행 고용보험제도하에서 실업급여는 2~4개월 동안 수령이 가능하며, 연장급여를 받을 경우에 최대 6개월을 넘지 못한다. 그러나 현재와 같이 고실업의 장기화가 예측될 때, 하반기가 되면 실업급여 소진자들이 쏟아져 나올 가능성이 높다.
또한 고용규모의 감소에 의해 양산될 수밖에 없는 많은 신규실업자와 노동시장 재진입 실업자, 피보험기간을 못 채운 실업자들의 경우 실업부조에 의존할 수밖에 없다. 그러나 이 경우 상당한 도덕적 해이(Moral hazard)가 예측되므로 이들에 대한 실업부조의 제공은 일정기간(약 3개월) 급여를 제한하고 필요한 직업훈련 프로그램을 동시에 의무화할 것이 요구된다.
실업급여는 본래 불가피한 비자발적 실업자들의 소득상실을 보전하기 위한 프로그램이기 때문에 자발적 이직자들은 대상이 되지 않는다. 그러나 「취업의사가 있으나 실업상태에 남아 있는 노동력」을 비자발적 실업자로 규정할 때, 자발적 이직자가 일정기간 이상 적극적인 구직노력을 보인다면 이 이직자는 개념적으로 볼 때 비자발적 실업자로 전환하게 된다. 따라서 많은 나라들이 자발적 이직자들에게 처음에는 실업급여를 주지 않지만 일정기간이 지나면 실업급여를 제공하고 있다.
대민서비스 기관 잘 활용해야
그러나 우리나라의 경우 자발적 이직자들에게는 원천적으로 실업급여를 제공하지 않는다. 우리나라의 노동시장 관행을 볼 때, 비자발적 실업이라도 의원면직 형태를 띠는 경우가 많고, 일괄사표 후 선별수리가 구조조정기에 유행하는 탈법적인 정리해고 방식이라고 볼 때, 모호한 형태의 강제적인 「자발적 이직자」를 양산할 가능성이 높다. 따라서 일정기간(소정급여기간의 50% 정도) 실업급여의 지급을 제한하더라도 일정기간이 경과한 후에는 자발적 이직자들에게도 실업급여를 지급하는 조치가 필요하다.마지막으로 대규모의 장기실업국면을 맞아 급여지급기간의 확대가 요구된다. 정부계획에 따르면 최대 60일분의 연장급여를 법제화했으나, 실제 정부가 예측하는 것처럼 평균 7~8개월의 장기실업이 예측되므로 적극적으로 급여지급기간을 확대하는 조치가 요구된다. 적어도 평균적인 구직기간은 보장해야 한다고 할 때, 최대지급기간이 7~8개월이 되도록 급여지급기간을 확대하는 조치가 필요하다.
소득보장에서 한 걸음 더 나아가 실업이 가져오는 제반 사회·심리적 파장에 대해 통합적으로 대응하며, 임시적 조치에 머무르는 것이 아니라 예상되는 고실업시대를 안정적으로 뒷받침할 수 있는 제도적 접근이 요구된다. 나아가 국가적 차원에서 총력적으로 대처하는 접근이 요구된다.
현재 실업문제에 대처하기 위해 경제대책조정회의 내에 구성되어 있는 실업대책소위를 실업대책본부로 전환시키고 대책본부 구성을 제반 실업정책과 관련된 부처들, 예컨대 교육부 보건복지부 행정자치부 등까지 확대시키며, 일선 대민서비스기관과 원활하게 연결될 수 있는 중간단계의 실무행정체계를 구축한다.
고용보험사무를 전담하는 노동사무소만으로 2백만명에 육박하는 실업자들에게 취업알선, 직업훈련알선, 상담서비스 등을 충분히 제공하기에는 한계가 있다. 현재의 노동사무소 여건을 고려하면, 충분한 취업상담이나 직업훈련정보 제공은 차치하더라도 실업급여 신청을 처리하는 것조차 벅찬 형편이다. 현재 정부는 지방노동관서 22개소를 증설하고 전문직업상담원 2백76명을 추가 배치하며, 인력은행 20개소를 증설할 계획이지만 이 정도의 증대로 제반 실업관련 요구들을 대응하기에는 무리가 따른다.
따라서 정부가 이용 가능한 모든 대민서비스기관, 예컨대, 각 시·군·구·동사무소 조직과 사회복지기관, 그리고 청소년회관이나 근로자회관 등의 시설들을 실업대응체제로 전환할 필요가 있다. 현재 실직자들을 대상으로 시내 곳곳에 IMF방이 나타나 갈 곳 없는 실업자들에게 휴식장소를 제공해줄 뿐만 아니라 취업과 투자에 관한 정보를 제공하고 있다고 한다. 비록 여타 조직들이 전문적인 서비스를 제공하는 데 무리가 있더라도 실업의 사회·심리적 부작용을 최소화하기 위한 대민서비스는 가능할 것이다.
나아가 다른 어떠한 계층보다도 취약계층(disadvantaged people)의 실업이 예상되므로, 이들을 대상으로 한 서비스기관, 예컨대 장애인종합복지관 노인종합복지관 여성회관 종합사회복지관 대한적십자 YMCA YWCA 등 민간기관이 고용관련 서비스에 역량을 집중하도록 적극적으로 유도해야 할 것이다.
관련 법규의 제도적 정비
이러한 정책들을 실현하기 위해서는 몇 가지 관련법규의 정비가 필요하다. 먼저, 고용정책기본법을 개정해 노동사무소 이외 다른 대민서비스기관이 고용관련 서비스를 제공할 때 정부가 지원할 수 있도록 하는 법규정이 요구된다. 또한 고용관련 서비스에 직접적인 노동시장프로그램이 아니더라도 실업의 사회·심리적 부작용을 방지하기 위한 프로그램도 포괄해, 이러한 서비스에 대한 지원근거를 마련해야 한다.다음으로 고용보험법의 개정을 통해 앞서 제기된 정책안들을 법제화해야 할 뿐만 아니라, 현재 정부가 임시조치로 규정해 놓은 프로그램들을 항상적인 프로그램으로 전환시켜야 한다. 실업급여를 전사업장으로 확대적용해야 하며, 고용주가 보험관계 신고를 하지 않거나 보험료를 체납했을 때 발생하는 실업에 대한 처리규정이 명확해야 한다. 또한 1999년 7월까지 한시적으로 적용시키려는 피보험기간은 영구적으로 단축돼야 하며, 연장급여 대신 급여지급기간의 연장으로 실업에 대처해야 한다.
또한 실업부조법 신설을 통해 고용보험법에 원천적으로 포괄될 수 없는 실업자들에 대한 보호근거를 마련해야 할 것이다.
추가 재원 2조5천~4조5천억원 필요
이러한 정책들을 실현하기 위해서는 추가 재원이 필요하다. 앞서 제기된 실업급여의 경비만으로 추가 재원규모를 예측해 보면, 약 2조5천억~4조5천억원이 요구된다. 실업보험의 적용범위가 확대되고 피보험기간이 줄어들며, 자발적 실업에 대한 급여 제한 폭이 줄어들 경우 실업보험대상자는 대폭 확대돼 전직실업자의 약 70~80%까지 확대될 수 있다. 대체로 피보험기간 미달자나 실업급여 부자격요건(13개월 사이의 자발적 실업자, 자기과실에 의한 해고 등)에 해당하는 자, 그리고 실업급여 소진자들, 신규실업자들은 실업부조제도로 구제될 것이다. 이때 낙관적 시나리오(실업규모 1백50만명)의 경우 80만명(전직실업자)×0.8(실업급여수급 자격자 비율)×83만원(1997년도 평균급여일액 2만7천6백43원×30)×6개월(급여수급기간)로 계산한다면, 약 3조 1천8백72억원의 재원이 요구된다. 그리고 나머지 86만명은 실업부조에 해당돼 약 50%의 인원이 최저임금일액의 70% 수준(8천4백원)을 6개월간 받는다면 6천5백억원 정도의 실업부조지출을 예상할 수 있다. 여기에 적용범위 확대와 실업부조 실시에 따른 추가인건비와 전산장비 구축 등의 비용을 감안하면 약 4조원 정도의 재원이 소요될 것으로 추정된다.이미 정부는 실업급여 예산으로 1조2천억원을 상정해 놓았으며, 적용범위 확대에 따른 추가보험료수입을 감안한다면 낙관적 시나리오의 경우 2조5천억원 정도의 추가재원을 확보해야 한다. 비관적 시나리오(실업규모 2백만명)의 경우 약 5조 1천7백92억원의 실업보험급여 지출과 7천3백억원의 실업부조 지출이 예상되어 약 6조원의 비용이 들게 되므로 4조 5천억원 규모의 추가예산이 요구되는 것이다. 실업급여 이외에 제반 사회적 서비스 운영 및 공공사업 발주까지 고려한다면 약 10조원의 실업대책 재원을 시급히 마련해야 한다.
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