마이다스동아일보[동아일보매거진:신동아9804월호]

［오피니언］이제 민통선지역에 눈돌려보자

개발위한 민·관·정합동위원회 설치해야

중국의 성장에 따라 서해 경제권이 대두하고 남북한 긴장완화와 함께 경제 교류 가능성이 커지면서 민통선 접경지역 개발에 관심이 모아지고 있다.

유희락 전 한겨레신문 논설위원

겨울을 지낸 재두루미 등 철새들이 떠나고 있는 철원평야. 얼마 남지 않은 철새들이 긴 여정을 앞두고 영양보충을 하려는 것인지 부리를 땅에서 떼질 않는다. 곳곳에 보이는 군부대, 접근을 막는 경고문. 금단의 땅으로 알려졌던 철원평야가 겨울철새들의 도래지가 됐듯이 철원군 비무장지대 안에 위치한 「철의 삼각지대」는 안보관광이라는 이름으로 관광객을 불러 모으고 있다. 앙상한 뼈대만 남은 노동당사, 월정역, 아이스크림 고지, 백마고지, 임꺽정의 활동지역이었다는 고석정 등등.

통일전망대를 지척에 둔 월정리역에 녹슨 철마가 서 있고 두 줄기 선로는 남방한계선 쪽을 향하다 끊겨버렸다. 들판은 전쟁과 분단의 아픔과는 관계 없는 듯 봄을 맞는 자연의 모습 그대로다. 그러나 인간의 삶은 그렇지 않은 게 현실이다. 1937년 당시 철원읍(지금은 구 철원) 인구는 1만9천명. 그러나 60년이 지난 현재 철원군에서 가장 인구가 많다는 동송읍의 인구가 1만8천여명. 인구감소를 단순히 농민이 떠난 것으로만 설명할 수는 없다.

한강 입구 교동도에서 시작해 개성 남쪽 판문점과 중부 철원을 거쳐 동해안 고성 명호리에서 끝나는 길이 248km(155마일), 폭 4km의 비무장지대와 그 남쪽 13km 거리의 민간인통제지역. 40여년동안 사람의 발길을 막았던 이 접경지역 6억5천만여평의 땅에 새삼 관심을 쏟아야 하는 것은 단순히 시간이 흘렀기 때문은 아니다. 48년 정부수립 이래 처음으로 선거에 의해 여야간 정권교체를 이루고 민주주의와 시장경제를 함께 발전시켜나가겠다는 대통령의 뜻이 각종 규제 속에 고통받아온 접경지역에도 적용될 수 있는 호기를 맞았기 때문이다.

휴전선 인근은 개발 사각지대

접경지역이라는 용어는 여러 가지 의미로 쓰인다. 좁은 의미의 접경지역은 비무장지대와 민간인 통제선(민통선) 이북지역을 의미하지만, 넓은 의미로는 민통선이 포함된 시·군을 일컫는 용어로 사용되고 있다. 접경지역에 포함되는 시·군은 인천광역시 강화·옹진군, 경기도 김포군·파주시·연천군, 강원도 철원군·화천군·양구군·인제군·고성군 등이다. 이 지역은 대부분이 군사시설보호구역으로 설정되어 있다.

이미 알려진 바와 같이 비무장지대는 휴전협정에 의하여 설치된 지역으로 군사분계선에서 남북으로 각각 2km에 해당하는 지역이다. 한강 하구는 한강을 비무장지대로 두고 있어 그 길이가 짧다.

민통선은 군사시설보호법 제3조 3항 「민통선은 군사분계선 남방 15km의 범위안에 설정할 수 있다」는 규정에 의거하여 군사분계선 이남 지역에서 군사시설보호와 보안유지를 위해 민간을 통제할 목적으로 설치된 일련의 선이다. 따라서 민통선 이북지역의 개발은 육군 규정에 의하여 군의 규제 및 승인하에 있으며, 개발 정도에 따라 승인권이 구분되어 있다.

또한 군사시설보호법 제4조 4항에서는 군사분계선 남방지역 25km 범위 이내, 그리고 기타지역은 군사시설의 최외곽경계선으로부터 1km 이내에 군사시설보호구역을 설치할 수 있도록 하고 있으며, 이 법 제10조에서는 이 군사시설보호구역 내에서 각종 개발행위에 대하여 반드시 국방부장관 또는 관할부대장과 협의하도록 하고 있다.

이와 같이 민통선 이북지역이나 군사시설 보호구역으로 규제를 받고 있는 지역은 개발이 엄격히 제한되고 있어 지역주민의 재산권행사가 제약될 뿐만 아니라 경제개발과정에서 전적으로 소외돼 우리나라에서 가장 뒤떨어진 지역 중 하나로 남게 되었다. 또한 제조업이나 서비스업 비중에 비하여 농림어업 비중이 월등히 높은, 전형적인 후진국형 산업구조를 보이고 있으며 중심도시가 없어 중추관리기능이 없다. 강원도 지역의 경우는 교통여건이 불리하여 물류비용이 증가하고 있다. 이에 접경지역은 인구감소와 경제침체라는 악순환을 거듭하고 있다.

어떻게 발전하느냐가 문제

경기도 지역의 접경지역은 군사적 특수성 외에도 수도권 외곽지역이라는 지리적 특성 때문에 발전이 저해된 측면도 무시할 수 없다. 즉 개발제한구역 정책, 수도권정비계획에 따른 성장관리권역(이전에는 개발유보권역) 지정 등은 접경지역의 발전을 억제한 또 하나의 결정적인 요소였다.

94년 이전에는 경기북부 접경지역은 수도권정비계획에 따라 도시화 억제와 개발 유보가 필요한 지역, 즉 개발유보지역으로 분류되어 일정한 규모 이상의 개발은 거의 불가능한 상황이었다. 이러한 문제점을 개선하기 위해 94년 1월 개정된 수도권정비계획법에 따르면 수도권을 과밀억제권역, 성장관리권역, 자연보호권역으로 나누었는데, 경기 북부 접경지역은 대부분 성장관리권역에 포함돼 있다.

이 성장관리권역 내에서는 인구집중을 유발할 시설 설치를 규제하되, 국제경쟁력 강화와 수도권의 원활한 기능 대행을 위해 수도권 내에 입지가 필요한 연수시설, 공공청사는 설치를 허용하고, 공업지역에 유망한 중소기업을 유치할 수 있도록 하며, 중소규모의 택지와 관광지 조성사업은 허용하고 있다. 따라서 94년 이전보다는 많이 완화되었지만, 이 지역에는 대기업이나 4년제 대학의 신설·이전 금지 등 종래의 기조는 그대로 유지되고 있다.

이 때문에 접경지역에서 발전적인 현상이 나타나더라도 그것은 그 지역의 잠재력에 바탕을 둔 내생적인 발전이라기 보다는 수도권의 개발영향권에 속하면서 파생적 발전이라는 성격이 강하다. 그 전형적인 예가 택지공급정책이다. 이 정책은 접경지역 자체의 내생적 발전 결과라기 보다는 수도권의 주택수요를 충당하기 위하여 실시된 정책이기 때문에 당해지역에는 역내 불균형적인 발전, 외부의존적인 소비공간으로의 전락 가능성이라는 심각한 문제를 초래하고 있다. 이것은 중앙정부나 광역자치단체가 주도하는 대규모 사업들이 해당지역의 발전구상이나 해당지역 주민의 이해와 복리증진과는 관계없는 방향에서 결정될 수도 있다는 점에서 그렇다. 실제로 파주시 교하면 택지개발대상지역에서는 주민들의 반대에 부딪혀 있고, 반대로 개발에 소외된 지역에서는 주민들의 불만이 높다.

지역개발 위한 입법운동

최근들어 다가올 통일시대에 대비하여 접경지역관리의 중요성을 지적하면서 접경지역의 개발과 관련한 입법을 추진하는 등 적극적인 대책을 마련하려는 노력들이 전개되고 있다.

우선 1996년 2월5일 의원 입법 형태로 「접경지역개발지원에 관한 특례법안」이 14대 국회에 제출되었다. 이 법안은 군사분계선에 인접한 시·군을 「접경지역」으로 정의하고, 접경지역의 개발을 촉진함으로써 국토의 균형 있는 발전과 주민의 생활향상에 이바지하며, 통일을 위한 거점을 확보하는 것을 목적으로 2005년까지 한시법으로 운용하고자 한 법이다.

그 내용을 보면 첫째, 통일의 거점에 적합한 지역을 평화시로 지정하고 둘째, 접경지역의 개발사업에 대해서는 환경영향평가의 특례를 인정하고 셋째, 산림법에 특례를 두어 국유림을 대부·사용할 수 있도록 하며 넷째, 개발과 관련된 각종 인·허가 절차를 간소화하고 다섯째, 국립대학을 설치하며 여섯째, 동시에 자연환경보전을 위하여 개발을 제한하는 구역을 설치하는 등 매우 파격적인 조치를 담고 있었다.

그러나 이 법안은 환경보전과 개발을 둘러싼 수많은 논쟁을 거듭한 후 결국 14대 국회의 임기만료와 더불어 자동폐기되었다.

이에 15대 국회 들어 97년 8월6일 접경지역 의원들이 중심이 되어 「통일기반조성을 위한 접경지역지원법안」을 발의하였다. 이 법안은 통일원(부)을 주무부서로 하여 접경지역의 평화통일 기반조성, 낙후지역의 발전과 주민복지 지원, 자연환경의 보전 등을 목적으로 하고 있지만, 그 내용의 핵심은 통일 대비에 있다.

이 법안은 앞선 특례법안과 기본 내용은 같이 하지만 좀더 완화된 형태로서 1)환경영향평가의 특례를 인정하지 않고 2)접경지역이 통일전진기지로서 역할을 수행할 수 있도록 접경지역개발 종합계획을 수립하고 3)접경지역 내 통일관련사업을 위하여 토지·건축물 등을 수용 또는 사용할 수 있게 하고 4)이와 관련된 사업에 있어서 각종 인·허가 절차를 간소화하고 5)사업과 관련하여 각종 보조금을 확대하고, 조세감면조치를 병행하며 6)사업의 조정을 위하여 관계 중앙행정기관의 차관 또는 관련지방자치단체장이 임명하는 자로 구성된 중앙접경지역심의위원회를 두도록 했다.

이 법안은 현재 국회에 계류되어 있다. 이러한 새로운 인식은 통일에 대비하여 접경지역을 남북 물류·유통 기지로 만들거나 적극적으로 산업을 유치하여 유사시 북한인구의 수도권 유입을 억제할 수 있는 완충지대로 설정하려는 것을 기본방침으로 하고 있다.

그러나 이런 인식은 매우 비민주적인 발상이라는 문제점을 안고 있다. 지금까지 접경지역이 낙후된 중요한 원인 중의 하나는 지역 주민의 이해를 고려하지 않고 정책이 실시되었다는 점이다. 다른 모든 정책과 마찬가지로 통일에 대비할 목적으로 실시되는 정책도 당해지역 주민의 이해와 일치할 때에나 그 성과를 거둘 수 있다. 이런 점에서 지역 주민의 의사를 적극적으로 수렴하지 못한 정책은 도로(徒勞)에 그치거나 지역주민의 불만을 더욱 심화시킬 가능성이 높다.

독일·일본의 성공 사례

통일에 대비한 완충지역 발상은 구 서독의 접경지역대책을 모방한 것으로 보인다. 독일의 경우는 1971년 「접경지역지원법」을 제정하여 접경지역을 지원하였다. 구 서독의 접경지역은 면적으로는 서독 전체의 20%, 주민수에 있어서는 전체의 12%에 해당되었는데, 이 지역은 접경지역이라는 특수성으로 인하여 다른 지역에 비하여 경제가 위축되어 있었다.

이에 구 서독 정부는 이 지역에 민간투자를 적극 유도하고, 주민이 타지로 이동하지 않고 이 지역에 계속 거주할 수 있도록 지원을 확대하였다. 이 지원조치의 핵심은 당연히 산업기반의 지원을 확대하고, 주택건설과 투자보조금을 지원하며, 국경지역의 견학을 장려하여 이 지역의 실상을 널리 알리는 것 등이었다. 이러한 정책의 결과로 구 서독 접경지역에 폴크스바겐 자동차 공장 등 많은 산업시설이 들어섰다.

이렇듯 접경지역 발전의 결과, 독일은 통일 이후에 큰 혼란을 방지하고 그 결과 통일비용을 절감하는 효과를 가져온 것으로 알려져 있다. 한 예로 통독 이후인 1991년에 구 서독지역으로 이주한 주민이 25만명인데 비하여 구 동독지역에서 구 서독 접경지역으로 통근하는 사람들은 50만여명인 것으로 알려져 있다.

성공적인 낙후지역 개발의 또 다른 예는 일본에서 찾을 수 있다. 일본의 홋카이도(北海道)는 가장 낙후된 지역이었지만 지금은 홋카이도 고유의 환경을 유지하면서 개발이 성공적으로 이루어진 사례로 평가받고 있다.

홋카이도 개발이 성공한 이유는 두 가지로 지적된다. 하나는 장기적이고 체계적이라는 점이다. 홋카이도를 개발하기 위해 일본은 1950년 중앙에 별도의 기관인 홋카이도개발청을 설치했다. 이 기관은 약 10년마다 수립되는 종합개발계획에 따라 홋카이도를 권역별로 체계적으로 개발하고 있다. 제1기 종합개발계획(1952~1962년)에서 「자원개발과 산업진흥」에 역점을 두어 어느 정도 산업이 발달하자, 제2기 종합개발계획(1963~ 1970년)에서는 산업구조의 고도화를 꾀하였고, 제3기종합개발계획(1971~1977년)에서는 이전의 성과를 바탕으로 「고생산·고복지사회의 건설」이라는 목표하에 개발과 환경의 조화를 전면에 내세웠다. 그리고 제5기 종합개발계획(1988~1997년)에서는 지역개발의 차원을 넘어서 「일본 경제의 장기적인 발전에의 공헌」이라는 차원에서 홋카이도 정책을 펴나가고 있다.

홋카이도 개발의 또 하나의 성공요인은 지역주민 의사의 민주적인 수렴이다. 홋카이도 개발은 관 주도의 일방적인 개발이 아니었다. 홋카이도 종합개발계획은 민·관·정으로 구성된 홋카이도개발심의회가 수립하고, 관에서는 심의회에서 결정된 기본방향에 따라 정책을 집행하는 형태로 진행되고 있다.

홋카이도개발심의회는 국회의원 8인(중의원 5명, 참의원 3명), 홋카이도지사, 학식경험자 10명으로 구성되어 있는데, 학식경험자는 10명 가운데 8명이 홋카이도 지역 경제단체의 유력자로 이루어져 있으며, 심의회 의장도 이 중 한 명인 홋카이도경제연합회 회장이 맡고 있다. 또한 이 심의회는 5개의 소위원회(기획위원회, 농림수산소위원회, 산업개발소위원회, 개발기반소위원회, 동부개발특별위원회)를 두어 실질적으로 업무를 수행할 수 있도록 하고 있다.

접경지역개발위원회 필요하다

이러한 선진국의 예에서 우리는 두 가지 시사점을 찾을 수 있다. 첫째는 접경지역의 입장에서 접경지역의 발전을 진지하게 모색하는 정책이 요구된다는 점이고, 둘째는 지역 경제가 성장할 때까지 중앙정부와 광역자치단체 수준에서 별도의 적극적인 지원이 필요하다는 점이다.

이제는 접경지역 전반에 걸쳐 시행되고 있는 각종 규제에 현실적이고 타당성 있는 재정비가 무엇보다도 필요한 시점이다. 이를 위해서는 현행 규제 및 그 효과에 대해 구체적으로 재검토한 뒤 지역 주민의 의견을 최대한 수렴하여 균형적이고 조화있는 지역발전 방안을 모색해야 한다. 그러나 지역 주민의 이해를 전면에 내세울 경우 무계획적인 개발 가능성도 없지 않으므로 민주적이고 효율적인 방법으로 수행하기 위해 민·관·정이 합동으로 가칭 「접경지역개발위원회」를 설치하는 것이 우선적으로 요구된다.

「접경지역개발위원회」에서 논의된 사항 중 많은 예산이 필요한 사업, 예컨대 교통, 상하수도 등 인프라에 관련된 부문에 대하여는 중앙정부나 광역자치단체에서 적극적으로 지원해야 할 것이다. 접경지역은 지금까지 일방적으로 강요된 각종 규제로 인하여 개발이 억제되었고, 개발억제는 재정의 취약성을 가져왔으며, 이는 더욱 낙후되는 악순환을 빚고 있다. 악순환의 원죄는 각종 규제에 있는 것이므로, 이러한 규제를 실시한 중앙정부에서 악순환의 고리를 끊는 차원에서 이 지역에 예산을 지원하는 것은 당연한 논리적·현실적 귀결이라고 할 것이다.

환경보존을 위한 보완책

한편 접경지역에 대한 맹목적인 개발론은 접경지역의 환경을 파괴하여 접경지역 뿐만 아니라 나라 전체에 심각한 문제를 초래할 위험성을 안고 있다.

접경지역에는 세계적으로 희귀한 재두루미, 저어새 등이 번식하고 있으며 금강초롱, 왜솜다리 등 희귀식물들이 집단으로 자라고 있다. 또 절종 위기에 놓인 곰, 사향노루, 산양, 물범 등도 살고 있는 것으로 조사됐다. 강원도 고성군 고진동 계곡에는 우리나라 고유어종인 금강모치, 버들가지, 미유기 등이, 양구군 두타연 폭포에는 찬물만 고집하는 북방계 어종인 열목어가 서식하고 있다. 이렇듯 모두 146종의 각종 희귀 동·식물이 서식하고 있는 접경지역을 두고 학계에서는 온대지역 생태계가 보전된 세계 유일한 곳이라고 말하고 있다.

그러나 접경지역도 이미 수도권을 중심으로 급격하게 환경이 파괴되고 있다. 천연기념물 250호로 지정된 교하 철새도래지도 80년대 후반 이후 한강과 임진강 주변의 개발이 시작되면서 철새들이 떠나고 있고, 도시를 끼고 있는 한강과 임진강 지류의 오염도 심해 물고기들이 살 수 없는 죽음의 하천으로 변하고 있다.

일반적으로 환경과 개발문제는 양립하기 어려운 과제라고 한다. 개발을 강조하면 환경이 파괴될 수밖에 없고, 환경을 강조하면 개발이 어려운 실정이다. 따라서 환경을 중시하는 입장은 개발반대론으로 연결될 수밖에 없는 반면, 해당 지역의 입장에서는 지역발전을 위해 개발에 적극적일 수밖에 없다. 즉 해당지역에서는 환경과 개발의 문제는 「이대로 낙후되는가, 발전하는가」라는 선택의 문제로 귀결되기 때문에 이 문제는 반드시 해결되어야 할 과제이다.

이에 대해서는 두 가지 해결방안을 생각해볼 수 있다. 하나는 소극적인 대응방안으로 개발을 하되 환경을 중시하는 방식이다. 이에 해당하는 것으로는 소위 「청정산업」을 유치하는 방안이 있다. 청정산업 범주에는 친환경적인 기술·지식 중심의 첨단산업과 물류·유통 산업이 대표적이다. 이 중 물류·유통 산업은 현재의 필요만이 아니라 향후 남북통일에 대비한다는 측면에서도 중요하므로 적극적으로 육성할 필요가 있다.

다른 하나는 적극적인 대응방안으로 접경지역의 특수성을 고려한 방식이다. 비무장지대, 민통선 이북지역(통제보호구역), 민통선 이남의 군사시설보호구역(제한보호구역)으로 나뉜 접경지역의 특수성을 살려 규제 수준을 달리하는 방법을 채택한다면 환경과 개발의 문제를 적극적으로 해결해 갈 수 있을 것으로 보인다. 즉 민북지역은 군사시설이 집중되어 있는 지역이므로 현행 규제를 적용하고, 민통선 이남지역은 당해지역의 특수성을 감안해 규제를 대폭 완화한다면 환경과 개발을 조화시킬 수 있을 것이다. 예컨대 현재 제한보호구역인 민통선 이남지역을 제1종 제한보호구역과 제2종 제한보호구역으로 나누어 제2종 제한보호구역에 대해서는 각종 규제를 완화할 뿐만 아니라 재정적인 지원도 확대하는 것이다.

사실 접경지역, 그 중에서도 경기도 북부지역은 풍부한 개발잠재력을 갖고 있다. 수도권지역이 품고 있는 양질의 노동력이 풍부하고, 다른 수도권 지역에 비해 땅값도 상대적으로 저렴하며, 수도권 광역교통망의 구성으로 접근하기 또한 용이하다. 또한 임진강 한탄강 등이 있어 공업용수를 확보하기도 상대적으로 쉬운 편이다.

접경지역의 개발잠재력

또한 최근 경제여건의 변화는 경기도 접경지역의 발전가능성을 높여주고 있다. 중국의 성장에 따른 서해경제권의 대두와 남북한간 긴장완화 및 경제교류의 증진 가능성이 그것이다.

이러한 여건의 변화에 따라 이 지역에서 지역개발의 욕구가 점증하고 있다. 이를 수용하기 위해서는 당연히 기업규모도 확대되고 공장의 신·증설도 쉬워져야 하는데 현실적으로는 각종 규제로 말미암아 공단개발이 허용되지 않고 있다. 그 때문에 불법 또는 무등록 공장이 늘어나고 있다.

따라서 이제는 접경지역에서 분출하는 내부적인 발전동인을 긍정적인 방향으로 유도·이용함으로써 당해지역에 적합한 발전방안을 모색해야 한다. 예를 들어 지역별 특화산업을 육성해 어떤 지역에는 공해 없는 첨단산업이나 기술집약적 도시형 공업을 유치하고, 어떤 지역은 관광농원 등 도농복합적 개발을 하고, 다른 지역은 중소기업전문단지로 개발하고, 또 다른 지역은 환경관리시설을 확충하는 등 당해지역에 고유한 발전전략을 수립하는 방식이다.

그 동안 접경지역에 가해졌던 각종 규제는 역설적으로 발전 기회를 제공한다고 볼 수 있다. 다른 지역은 그간 비계획적, 불균형적 개발 등으로 인해 각종 문제점을 안고 있지만 접경지역은 새롭게 통일적이고 체계적인 계획 아래 균형 있는 개발을 추진할 수 있다는 장점을 갖고 있다. 이러한 장점을 살릴 수 있는 방법은 당해지역 주민 및 각종 관련단체의 의사를 적극적으로 수렴하는 민주적 의사결정과정과 중앙정부의 적극적인 지원에 있음을 다시 한번 강조하고자 한다.

이렇게 할 때 우리 사회에서 또 하나의 소외지대인 접경지역 주민의 자긍심을 살려낼 수 있으며 통일에 대비할 수도 있을 것이다.