마이다스동아일보[동아일보매거진:신동아9804월호]

［이슈논단］IMF 위기와 한국

‘DJ 카리스마’만으론 개혁 못한다

김대중 정부가 개혁을 성공시키려면 집중구조를 해소하고 개혁을 항구적으로 지지하는 세력으로서 중산층을 정치세력화하는 데 힘써야 한다.

윤영관 서울대학 교수·국제정치경제학

IMF맞은 한국, 어떻게 볼것인가

한강의 기적을 달성했다고 칭찬받던 한국경제가 어떻게 하다가 이 지경에 이르렀는가? 우리는 과연 문제의 본질을 정확하게 파악하고 있는가? 지엽말단적이고 기술적인 관점에서 사태를 바라봄으로써, 그리고 이것은 단지 경제문제일 뿐이라는 경제주의적 해석 때문에 IMF 사태의 이면에 깔린 구조적이고 근본적인 문제점을 놓치는 것은 아닌가 하는 우려가 앞선다. 그렇게 되면 어떠한 처방도 한국경제가 앓고 있는 병을 완치시키기는 힘들 것이다.

최근 한국의 IMF사태를 놓고 외국의 몇몇 경제학자들이 견해를 밝힌 바 있다. 첫째 한국의 위기를 단순히 국제 외환시장의 패닉(투자가들의 갑작스런 투자심리 위축상태) 때문에 일어난 것으로 보는 시각이 있었다. 하버드대학의 제프리 삭스 교수가 대표적인 예인데, 한국을 포함한 아시아 국가들의 경제 기초(fundamentals)는 기본적으로 건전하기 때문에 IMF의 초긴축 정책은 타당하지 않다고 주장한다.

80년대 중남미의 부채사태로부터 최근 경제개혁을 이행하고 있는 동구권 국가들에 대한 IMF의 정책을 초지일관 비판해온 그는 이번에도 신랄하게 IMF의 정책을 공격하고 있다. 그는 한국의 금융위기가 시작됐을 때 IMF가 조용히 일본, 미국, 유럽을 종용해서 한국의 중앙은행에 신용을 제공하도록 하거나, 국제 민간 채권은행들에 단기 채무를 연장해주도록 조용히 노력했어야 했다고 주장한다.

그러나 IMF의 그러한 노력이 민감한 국제투자가들에게 패닉을 일으키지 않고 「조용히」 이뤄질 수 있었을지 의심스럽다. 또 그렇게 되어 한국에 대한 자본조달이 계속됐을 때 삭스 교수처럼 문제가 해결된 것으로 간주해도 될지 궁금하다. 그는 한국경제가 가지고 있는 구조적인 문제점들에 대해서는 침묵을 지키면서 그것을 위기의 원인으로 보지 않았다. 그에게 있어서 한국처럼 꽤 큰 나무가 바람에 쓰러진 것은 바람이 문제였을 뿐이며, 나무뿌리는 문제가 없었다는 것이다.

이처럼 우리가 당장 듣기에는 좋지만 수긍하기는 어려운 견해를 표명하는 또 다른 학자는 MIT대학의 앨리스 앰스덴 교수다. 한국 경제를 「아시아의 다음 거인」(Asia’s Next Giant)이라며 찬미했던 그녀는 한국 경제의 성공을 자율적이고 중립적인 관료집단과 재벌 간의 파트너십으로 설명한다.

관료집단이 국가발전을 주도해온 한국은 재벌들을 수출실적이나 기업경영의 업적에 따라 적절하게 상과 벌을 줌으로써 훈련시켰고, 그렇게 국제경쟁력이 강해진 한국의 기업들 덕분에 성공을 거뒀다는 것이다. 앰스덴 교수도 한국에 대한 IMF의 처방이 잘못됐다고 공격하고 나섰다.

그러나 앰스덴 교수도 삭스 교수와 마찬가지로 한국 경제의 내부적 모순에 대해서는 관심을 기울이지 않았다. 97년에 일어난 한보에서 삼미, 진로, 기아 등에 이르는 수많은 재벌기업들의 도산을 이들은 어떻게 설명할 것인지 궁금하다. 특히 『한국에서는 국가의 자율성이 강하다』『관료집단은 장기적 국가이익만 생각하고 내부적으로 갈등이 없다』『재벌들은 국가나 관료집단에 의해 순순히 훈련을 받기만 한다』 등으로 가정한 앰스덴 교수의 설명이 80년대 후반 이후 우리 정치경제의 현실을 얼마나 적절하게 설명해주는 것인지 의심스럽다. 수많은 비자금 사건, 재계의 로비, 정경유착, 관료사회 내부의 부처간 갈등에 눈을 감아버리는 이들의 설명은 정치변수를 무시하고 있다는 점에서 피상적이라고 하지 않을 수 없다.

IMF 진단한 외국학자들의 한계

이들보다는 차라리 폴 크루그만 교수의 설명이 더 설득력이 있다. 그는 몇년 전 아시아 국가들에 경제성장에 대한 신화를 버리라고 차갑게 경고한 적이 있다. 소련이나 북한이 사회주의 건설 초기에 그랬던 것처럼 동아시아의 성장이라는 것도 따지고 보면 안 쓰고 저축하고, 잠 안 자고 일한 덕택에 가능했던 초보적 수준의 양적 성장일 뿐이지 서구 선진국들처럼 기술발전이나 경영합리화 같은 데에서 오는 생산성 향상에 의한 질적 성장이 아니라고 분석했다.

그는 국제 자본가들에 의한 투기 등의 문제가 있었음도 사실이지만, 이러한 통화위기는 그것보다 광범한 금융위기의 한 부분에 불과하다고 말한다. 그리고 이러한 금융위기는 본질적으로 금융중개기관들이 제대로 기능을 하지 못한 데서 오는 「도덕적 해이(moral hazard)」 현상과 그에 따른 자산가격의 상승이 기본적인 문제라고 분석한다.

한국과 같은 아시아 국가의 금융기관들은 그들이 짊어지고 있는 부채에 대해서 암묵적으로 정부의 보증을 받고 있는 것으로 인식하고 있었던 반면, 그들의 금융거래에 대한 규제는 약했다. 따라서 이들 금융기관들은 지나치게 위험한 대출을 실시해왔고 이는 자산가격의 인플레를 유도했다는 것이다. 그러나 한번 거품이 꺼지게 되면 자산가격은 폭락하고, 금융기관은 큰 부채를 떠안게 되며, 대출은 더욱 줄어들어 디플레 현상이 일어나는 악순환이 벌어진다. 그러한 과정에서 외국자본들은 갑작스럽게 빠져나가고, 이것이 외환위기를 낳게 됐다는 것이다.

크루그만 교수의 설명은 우리 금융기관이 안고 있던 도덕적 해이 문제에 초점을 모았다는 점에서 설득력이 있다. 그러나 한국에서는 태국이나 일본에서처럼 금융기관의 도덕적 해이 문제가 자산가격의 상승을 부추긴 점도 없지 않았지만, 무엇보다도 기업들의 과잉투자를 초래했던 것이 큰 문제였다. 그것이 한보에서처럼 정치권의 압력이었건 아니면 정책금융 때문이었건 간에 금융기관으로부터 기업으로의 무분별한 대출이 기업들의 도덕적 해이, 즉 무분별한 과잉투자로 연결됐다.

1996년 이후 반도체 등 주요 수출상품의 국제가격이 하락하고 경기침체가 심화되면서, 이는 수많은 재벌기업들의 부실화와 그에 따른 금융부실을 더욱 누적시켰다. 결국 기아사태를 전후하여 우리 금융기관 및 기업에 대한 국제적 신용의 추락을 가져와 외국자본의 회수와 그로 인한 통화위기를 낳게 된 것이다.

크루그만 교수는 최소한 우리의 경제발전 모델이 내포하고 있는 구조적인 한계, 즉 도덕적 해이 현상을 현 위기의 주범으로 주목하고 있다는 점에서 문제의 본질에 더욱 접근하고 있는 것이 사실이다. 그러나 그의 설명도 도덕적 해이 현상을 낳게 한 정치적 환경이나 제도적 틀에 대해서는 침묵하고 있다는 점에서 다분히 경제주의적 접근에 근거하고 있다고 말할 수 있다. 그는 삭스 교수와는 달리 외환위기 해소를 위해 환율안정이 불가피하다는 점을 고려할 때 IMF의 고이자율 정책은 어쩔 수 없다고 이야기하면서도 재정정책은 좀더 풀 수 있을 것이라고 주장한다.

한국의 은행은 「음주운전자」

경제적인 입장에서 한국사태를 바라보지만 이들보다 훨씬 비판적인 시각을 가지고 있는 사람이 MIT의 루디거 돈부시 교수다. 그는 크루그만보다 한술 더 떠 한국의 은행들을 「음주운전자」로 부르면서 정부가 하루 빨리 부실금융기관을 정리하고 부실재벌기업도 정리할 것을 촉구하고 있다. 한국 정부는 견제세력이 없는 비대한 권력조직이고, 고위 관리들은 이번의 위기에 이르는 과정에서 「직무유기죄」를 범했다는 것이다. IMF의 이행조건은 한국의 구조조정을 돕기 위한 어쩔 수 없는 조치이며, 빚진 나라로서 허리띠를 졸라매는 것은 당연하다고 주장한다.

IMF의 휴버트 나이스 단장도 돈부시 교수와 비슷한 관점이다. 한국의 은행들에 섣불리 BIS 기준을 강요함으로써 기업들이 어려움을 겪고 있고 고이자율 정책이 잘못됐다는 질책에 대해서 그는 사실이 잘못 알려져 있다고 말했다. IMF는 BIS의 자기자본 8% 비율을 맞출 넉넉한 시간여유를 주었는데도 한국 은행들이 스스로 서두르고 기업들에 대출을 해주려 하지 않는다는 것이다. IMF는 한국의 특수성을 충분히 이해하고 거기에 맞추어 정책을 추진하고 있으며, 금융 및 기업구조의 개혁과 노동개혁을 요구하고 있는 것들이 그 예라고 그는 주장했다.

그러나 외자 유입을 위해서는 환율 안정과 한국경제에 대한 신뢰성 회복이 무엇보다 중요하기 때문에 일시적인 긴축정책은 불가피하다고 그는 주장한다. 섣불리 긴축을 풀었다가는 처음부터 다시 시작해야 하는 상황이 벌어질 수도 있다는 것이다.

돈부시 교수나 IMF 이행각서의 시각은 재벌, 노동, 금융 등 한국경제 전반의 구조조정 필요성을 강조하고 있다는 점에서 삭스 교수나 앰스덴 교수의 주장보다 현실적이다. 최소한 한국경제라는 나무의 뿌리가 대단히 취약했기 때문에 국제적 통화위기라는 강풍을 견뎌내지 못했다는 점을 인식하고 있어서다(그러나 루디거 돈부시 교수는 IMF 사태가 발생하기 전에는 한국경제에 대해서 낙관적인 견해를 피력해온 것으로 알려져 있다).

물론 고금리가 부작용을 초래하고 있는 것은 사실이다. 그러나 한국은행이 우량 은행에서 돈을 흡수해 부실 은행에 대출해주고, 이들은 다시 부실기업에 대출해주는 부실의 고리가 관성처럼 지속되고 있는 것이 오늘의 현실이다.

IMF에 금리인하를 설득하려면 우리도 최소한 IMF 고금리정책의 기본 취지에 반대되는 정책은 펴지 말아야 할 것이다. 즉 우량은행이나 부실은행, 우량기업이나 부실기업을 다 살리겠다고 끌고가다가 결국 다 죽이는 일이나, 다우코닝사의 경우처럼 투자하겠다고 들어오는 외국자본을 발로 차내는 일들 말이다.

어찌되었든, 이제까지 열거한 외국 학자들이 주장하는 IMF 사태의 원인이나 이행조건의 적실성 여부는 다분히 문제의 핵심을 파악하지 못하고 있다는 느낌이다. 이들의 주장에는 한국경제의 구조적 모순에 대한 이해가 결여돼 있거나 도덕적 해이 현상을 발생시킨 한국 정치경제의 제도적인 틀에까지 문제의식을 심화시키고 있지 않기 때문이다.

정치경제적 틀에서 보면

IMF 사태를 초래한 구조적인 원인을 보려면 한국에서 경제행위자들이 경제행위를 하는 제도적인 틀을 보아야 한다. 예를 들어 생산수단의 사적(私的) 소유와 임금노동의 존재라는 의미에서 자본주의 개념은 하나일지 몰라도 모든 국가의 자본주의가 동일한 것은 아니다. 경제행위자들간 게임의 규칙도 제각기 다르다.

예를 들어 미국에서의 정부-기업 관계는 독일이나 일본에서의 그것보다 훨씬 소원(疎遠)한 관계라고 할 수 있다. 미국의 노동시장은 유연성을 강조한 반면 독일의 경우는 노사 합의와 노동자의 복지를 강조한다. 노동자의 교육훈련, 사회보장제도, 대기업-중소기업 관계도 나라마다 제각기 다르다. 그런 점에서 IMF 사태는 바로 그동안 한국이 채택해온 경제제도적인 틀에 대한 도전을 의미한다. 과거의 제도적인 틀이 더이상 적합하지 않으니 개선하라는 채찍인 것이다.

위에서 크루그만 교수가 지적했듯 IMF 사태의 핵심에는 이른바 금융기관의 도덕적 해이 문제가 가로놓여 있었다. 한국의 금융은 명시적 묵시적으로 정부의 지불보증을 받아왔다. 정부는 60년대 이후 경제발전을 추구하기 위한 수단으로 금융부문을 동원해왔다. 은행들은 스스로 대출해줄 기업들에 대한 엄정한 심사에 의해 대출을 해주기보다는 정책금융을 통해서 특정 산업이나 특정 기업들에 대출을 해주도록 정부로부터 지시를 받아왔다. 한보사건에서 볼 수 있듯이 정치권이나 금융기관에 대한 로비에 의해 대출이 성사되기도 했다. 그 때문에 금융기관들은 경영이 부실해지고, 부실채권이 쌓여도 결국 정부가 책임져주겠지 하고 생각했고, 외국 자본가들도 그렇게 간주하고 우리 금융기관들에 돈을 빌려주었다.

부실에 대해 책임질 필요가 없는 이러한 환경에서 금융기관들은 무분별하게 대출을 할 수밖에 없었고, 기업들은 대출받은 자금을 또 무분별하게 투자하기 마련이었다. 대출을 많이 받은 어느 대기업을 국가가 망하게 두면, 소속 재벌그룹 전체가 흔들릴 뿐 아니라 자금을 대출해준 채권은행도 망하고 국가경제도 망할 텐데 설마 잘못되면 구제해주지 않겠는가 하고 생각하기 때문이다. 1997년에 도산한 재벌들의 도산 원인들을 보면 한결같이 『몇년도에 어느 부문에 무리한 투자를 했기때문』이라는 식의 기사를 볼수 있었던 것도 그 때문이다. 그렇게 볼 때, IMF 위기는 무엇보다도 그동안 기업의 자금조달을 둘러싼 우리 경제의 제도적인 틀을 개선해야 한다는 것을 의미한다.

60∼70년대 각국 기업들의 자금조달방식을 비교분석한 존 자이스만 교수는 세 가지 모델을 상정한 바 있다. 첫째는 영미형 모델로 기업자금을 주로 주식시장에 의존하고 은행은 단기자금 제공의 보조적인 역할에 그치는 모델이다. 기업들이 자금을 원활하게 공급받으려면 단기적 차원에서 수익을 높이고 주주들에게 높은 배당금을 지불할 수 있게 됨으로써 주식시장에서 주가가 올라가야 한다. 기업 경영자들은 주가상승과 하락이라는 잣대를 통해서 끊임없이 주식시장에 의해 투자 및 경영 전반에 대한 감시를 받는 셈이 된다. 자금조달 과정에 정부가 직접 개입할 수 있는 여지가 별로 없고, 주로 시장기능에 의해 자금이 조달된다.

둘째는 기업들이 주식시장보다는 독립경영이 보장된 은행들을 통해서 자금을 조달받는 방식이다. 정부는 은행의 자금조달 부문에 개입할 여지가 별로 없고, 은행들은 스스로의 리스크를 줄이기 위해서 철저하게 기업경영을 감시하는 방식이다. 여기에서도 자금의 분배는 채권 은행들의 엄격한 심사와 함께 자금에 대한 그때그때의 수요공급에 의존함으로써 시장기능에 따라 이뤄진다. 독일의 경우가 이러한 모델에 속했다.

셋째 모델은 일본식이다. 여기에서도 주식시장보다는 은행 등 금융기관들을 통해서 기업에 자금이 조달된다. 그러나 은행들은 정부의 영향권 아래 놓여 있고 이자율 설정이나 자금조달도 직간접적으로 정부의 지시를 받는다. 이 경우는 시장기능보다 정부 정책이 더 결정적인 영향을 미치고 중앙은행의 독립도 약했다.

기업 부채가 왜 국민 부담인가

그동안 한국은 과거의 일본식 모델을 채택해왔다. 미국이나 독일에서처럼 시장기능에 의해 자금이 조달되기보다는 정부 영향권 아래 있는 은행들이 정부의 정책금융이나 지시에 따름으로써 자금조달이 이뤄졌다. 그러다 보니 금융기관들은 스스로 대출심사를 할 수 있는 능력을 기를 수도 없었고, 리스크를 줄이기 위해 대출해준 기업의 경영을 감시할 수도 없었다. 오히려 은행은 부실화된 기업의 포로가 되어 개별 기업들의 부실을 국가 전체, 국민 전체에게 떠맡기는 매개체가 돼버렸다.

이런 관점에서 볼 때, 지금의 한국경제는 과거 사회주의 국가들의 경제가 짊어졌던 동일한 모순에서 헤어나기 위해서 발버둥치고 있는 셈이다. 소련을 비롯한 동구권 국가들의 경우 국유 기업들이 잘못되면 국유 은행들이, 또는 정부재정으로 직접 구출해주는 구조였다. 그러한 구조에서 국유기업들은 망해도 걱정이 없었고, 그러니 기업책임자가 생산성을 올리기 위해 노력할 이유가 별로 없었다. 비효율성 때문에 파산지경에 빠진 개별 기업들의 손실을 정부가 국유 은행이나 재정을 통해 보전해주려니 정부는 엄청난 재정적자와 인플레에 시달려야 했고 결국은 국가경제 전체가 무너지게 됐다. 이러한 모순을 야노스 코르나이는 「연성예산제약(soft budget constraint)」이라고 불렀다. 한국의 경우 기업이 사유화돼 있다는 점을 제외하면, 본질적으로 같은 성격의 문제를 가졌다고 할 수 있다.

결국 기업자금 조달에 관한 제도적인 틀을 바꾸는 데 있어서 가장 중요한 원칙은 정부와 금융기관들 간에 확실한 차단장치를 마련해야 한다는 점일 것이다. 정부가 자금조달에 관한 금융기관들의 역할에 어떤 형태로든 개입하게 되면, 잘못되는 경우 결국 정부가 떠맡을 수밖에 없게 되기 때문이다. 금융기관들이 스스로 엄격한 심사에 따라 대출을 하고, 대출금에 대한 리스크를 줄이기 위해 기업들의 투자활동을 철저하게 감시할 수 있어야 할 것이다. 그렇게 될 때 잘되는 기업에는 대출이 지속되고, 잘못되는 기업은 대출을 못 받게 돼 자금조달 과정에서 시장기능이 작동할 수 있을 것이다.

중앙은행의 독립이 보장되고 금융감독권이 재경원의 영향력이 미치지 않는 독립기관이나 한국은행 쪽으로 가야 하는 이유도 여기에 있다. 금융기관장에 대한 인사에서도 정부의 영향력을 철저히 배제함으로써 은행경영에 스스로 책임지는 여건이 조성돼야 할 것이다.

최근 금융기관들이 기업의 구조조정과 채무구조 개선에 대한 계획서 제출을 요구하면서 본격적으로 감독을 하기 시작한 것은 그런 경험이 없었던 재벌들에게는 이상하게 느껴졌을지 몰라도 당연한 일이다. 대출 기업들에 대한 채권은행들의 감독과 압력은 기업 차원의 비합리적인 투자 및 경영행위를 방지해서 시장기능이 활성화되도록 하는 당연한 조치인 것이다. 오히려 과거처럼 국가도 금융기관도 그러한 감시기능을 행하지 못함으로써 공백상태가 조성됐던 것이 오늘날 경험하고 있는 고통의 원인이 된 것이다.

정책 아니라 제도가 문제다

이는 결국 기업자금 조달에 관한 한 우리가 미국식 모델보다는 과거의 독일식 모델에 가깝게 접근하게 될 것임을 의미한다. 한국의 경우는 아직 주식시장이 충분히 발달돼 있지 못하다. 설령 주식시장이 발달돼 있다고 해도 주식시장에 의존하는 금융체제는 이른바 「쇼터미즘(short-termism)」의 문제를 안고 있다. 주식시장에서 자기 기업에 대한 평가, 즉 주가를 높이기 위해서 기업경영자들이 장기적인 관점에서 투자를 계획하기보다는 단기적 수익성에만 매달리는 약점이 발생한다는 것이다. 이른바 지나친 인수합병을 일으키는 카지노 자본주의의 폐해를 어느 정도 막기 위해서도 당분간 독일형을 지향하는 것이 바람직할 것이다.

이러한 관점에서 볼 때 한국은행의 독립과 금융감독권을 둘러싼 재경원과 한국은행 간의 마찰은 양 기관의 밥그릇싸움 이상의 중요한 의미를 지닌 문제였다. 이는 즉 한국 자본주의의 향배가 걸린 문제였던 것이다. 일본식 모델을 따른 일본이나 한국이 모두 금융체제 부실의 덫에 걸려 빠져나오지 못하고 있는 것은 결코 우연이 아니다. 이는 단순히 정책의 잘못이 아니라 제도 자체에 문제가 있다는 것을 의미하기 때문이다. 일본식 모델, 국가주도 모델의 한계를 알면서도 관료들의 로비에 흔들리고 정치지도자들은 방향감각을 잃고 헤매다가 결국은 IMF 사태까지 온 것이라고 할 수 있다.

재경원과 한국은행이 중요한 시기에 서로 싸움만 하다가 외환관리도 제대로 못해 위기가 초래됐다는 세계은행의 보고서나, 대통령의 약속에도 불구하고 은행권 인사에 재경원이 개입했다는 보도는 그 의도나 저간의 사정이 어찌되었든 개혁의 대명제가 기득권의 반발 앞에 흔들리고 있는 우리의 실상을 말해주는 것이다. 과거에 집착해 우왕좌왕하고 있으면 일본의 뒤를 따라가면서 그들의 실패를 5년 내지 10년 간격으로 반복할 것이고, 과감하게 개혁하면 일본보다 훨씬 합리적이고 유연한 금융체제를 만들어낼 수 있을텐데 말이다.

경제의 틀을 바꾸는 정치

이처럼 금융제도만을 보더라도 경제제도의 개혁은 곧 정치문제임을 알 수 있다. 즉 아무리 개혁이 중요하다는 국민적 합의가 이뤄지더라도, 기존 제도 아래서 기득권을 행사해오던 집단의 막강한 반대에 필연적으로 직면하기 때문이다. 결국 개혁의 성공을 위해서는 기존 제도를 떠받치는 정치적 세력관계가 바뀌어야 할 것이다.

일본형 경제발전 모델의 개혁에 가장 반발하고 나선 집단이 바로 재벌이고 재경원인 이유는, 바로 그 모델이 이들 두 집단의 연합에 의존해왔기 때문이다. 일본형 모델이란 결국 중상주의의 동아시아적 변형이라고 말할 수 있다. 그런데 모든 중상주의는 국가이익이라는 명분 아래 국가가 생산자집단과 연합전선을 형성하는 것이 특징이다. 이러한 연합전선을 해체하자는 것이 결국은 현재 진행중인 개혁의 본질이다. 한국의 경우 그동안 누적돼온 구조적 모순과 국제적 환경변화에 따라 이미 중상주의 모델의 비용이 이득을 초과하는 시점에 와버렸기 때문이다.

이처럼 오늘날 개혁을 하는 것이 왜 어려운가 하는 점을 알기 위해서는 과거 우리가 채택해왔던 경제발전 모델의 정치적 성격을 구명할 필요가 있다. 그래야만 제도개혁을 위한 정치적 처방도 가능할 것이기 때문이다. 70년대 이후 오늘날에 이르는 한국 정치경제의 특징을 한마디로 요약하라면 그것은 「권력집중」이라고 할 수 있다.

그리고 오늘날 우리 사회가 당면하고 있는 개혁의 성패는 이러한 집중구조를 얼마만큼 분산구조로 바꿀 수 있느냐에 달려 있다. 공룡이 힘을 쓸 수 있던 시대가 있었던 것처럼, 공룡이 스스로 변화하지 않으면 쓰러질 수밖에 없는 시대가 왔기 때문이다(만일 재벌들이 스스로의 체질변화를 통해 유연성과 효율성을 제고할 의지가 충분하다면 그것은 별개의 문제일 것이다. 그러나 그러한 방향으로 개혁하라는 요구에 대한 재벌들의 저항은 아직도 강한 것 같다).

한국 정치경제의 집중현상은 70년대 들어 특히 심화되기 시작했다. 60년대의 경공업 위주에서 중화학공업으로 발전전략을 재조정하면서 박정희 정부는 「규모의 경제」라는 명분 하에 대기업에 대한 대출을 지원했고, 이는 결국 재벌문제의 심화, 즉 경제력의 집중문제를 초래했다. 다른 한편으론 유신체제를 통해 정치적 권력을 집중시켰다.

그리고 집중된 정치권력과 집중된 경제권력이 연합하게 됐다. 이러한 집중의 구조 아래 금융부문 부실화가 심화되기 시작했고, 중화학공업 부문의 성장에도 불구하고 한국경제의 구조적인 족쇄로 발목을 잡게 됐다. 그 와중에 노동부문은 경제적 정치적으로 소외됐고, 그 소외의 보상으로 해고를 어렵게 하는 조치가 취해졌다.

집중, 집중, 집중의 현대사

80년대 초반 전두환 정권에서는 권력의 집중화 현상이 계속 유지됐다. 다만 중화학공업의 추진과정에서 드러난 문제점들을 안정화시책을 통해 해결하려고 노력했고, 그 과정에서 민주적 합의보다는 무력을 통한 강압조치가 안정화시책을 떠받쳐주는 기반이 됐다. 즉 집중된 정치권력이 경제안정을 추진하는 기반을 조성했던 것이다.

87년에는 민주화운동의 결과 정치적 민주화가 시도됐다. 그동안 소외됐던 노동세력은 경제적 측면에서 경제발전의 과실을 나누어 가질 것을 요구했고, 그 결과 상당한 실질임금의 상승을 확보할 수 있었다. 노동의 발언권은 정치적으로도 강화됐으나 실질적으로 정치세력화되는 데는 진입장벽이 높았다. 또한 경제적 집중문제가 구체적으로 인식되기 시작했고, 이것을 고치기 위한 노력이 없지 않았지만 구조적인 한계에 부딪힐 수밖에 없었다. 정치권 스스로 재벌들로부터 정치자금을 조달받으면서 재벌문제를 개혁한다는 것은 기대하기 힘들 수밖에 없었다.

다른 한편, 형식적인 민주화에도 불구하고 정치권력의 집중문제도 해결될 수가 없었다. 법적으로 아무리 각 정부기관들에, 그리고 중요한 사회세력 집단들에 독립성과 고유 권한을 부여해도 각 기관들은 실질적으로 최고 권력에 복속되기 마련이었다. 그런데 그 복속을 위한 접착제 역할을 했던 것이 지역연고주의였다. 특정지역 출신 인사들로 요직이 독점될 때 실질적인 정치권력의 분산은 기대할 수가 없었던 것이다.

93년 이후 김영삼정부의 경우에도 이러한 집중 구조는 계속됐다. 김영삼정부가 여러가지 개혁을 시도했으나 실패할 수밖에 없었던 것은 그 스스로 정치권력의 집중과 경제권력의 집중, 그리고 두 집중된 권력 간 유착구조의 포로가 돼 있었기 때문이었다. 그러한 구조가 지속되는 한 그 구조 자체에서 파생되는 문제를 해결할 수 없을 것이 분명했다.

정치권력은 최초의 문민정부라는 도덕적 정통성에도 불구하고 지역연고주의 인사로 인한 집중현상을 유지했다. 노동법 파동, 한보사태, 김현철사건은 집중된 정치권력과 집중된 경제권력 간의 유착이 낳을 수밖에 없었던 사생아들이었다. 노동법 파동은 재벌문제의 근본적인 개혁을 포기할 수밖에 없었던 정치권력이 「고비용 저효율구조」의 책임을 재벌들은 면제해주고 권력연합에서 소외된 노동자에게만 희생을 강요했던 데에 문제가 있었다.

노동시장의 경직성이 고비용구조의 원인 중 하나였음은 사실이지만 정부의 이와 같은 편파성 때문에 국민들과 세계 여론의 공감을 불러일으킬 수 없었던 것이 근본적인 문제였다. 특히 한보사태는 집중된 정치권력과 경제권력 간의 유착이 어떻게 금융체제의 부실과 공생했으며, 그것이 어떻게 기업도산과 한국경제 전반에 대한 외국 자본가들의 신뢰도 추락을 낳아 결국은 IMF사태로까지 이르도록 만들었는지를 적나라하게 보여줬다.

중산층 정치세력화하라

이처럼 부실 금융체제의 개혁은 곧바로 정치경제권력의 집중문제와 불가분의 관계에 있다. 부실을 낳는 금융제도가 개혁되면 최소한 두 집중된 권력간에 유착의 여지가 약화되기 때문이다.

그러나 IMF 사태는 금융제도만의 개혁을 요구하는 것이 아니라 재벌의 개혁과 함께 노동의 개혁도 요구하고 있다. 노사정 합의는 이러한 다차원적인 개혁을 동시에 시도하겠다는 약속을 받아냈다는 의미에서 개혁의 정당성을 인정받는 기반이라는 의미가 있다. 그러나 그것이 바로 김대중정부의 개혁의 성공을 보장하지는 않는다. 그 합의는 언제든지 쉽게 깨질 수 있기 때문이다.

지금은 김대중 대통령의 개인적인 지도력으로 합의를 버텨나가고 있다. 김대중 대통령의 과거 정치적 배경이 기본적으로 재벌과 노동 사이에서 중립적인 위치를 견지할 수 있는 입장을 인정받았기 때문에 어렵사리 합의가 이루어진 것이다. 그러나 대통령 개인의 지도력으로, 합의가 계속 유지되고 30여년간 고착돼온 구조적 모순이 해결되리라고 기대하기는 힘들다. 과거 김영삼 정부 개혁의 한계는 바로 개혁을 뒷받침해줄 정치적 세력을 확보하지 못하고 대통령 개인 차원에서 그리고 도덕적인 입장에서 개혁을 시도했기 때문이다.

김대중 정부가 개혁을 성공시키기 위해서는 첫째로 위에서 언급한 집중구조를 해소하고 정치권력과 경제권력을 분산시키는 데에 목표를 둬야 할 것이다. 이를 위해서는 개혁을 항구적으로 지지하는 세력으로 중산층을 정치세력화하는 데 힘써야 한다. 중산층은 87년 민주화운동 때 학생들의 손을 들어줘 민주화를 성공시킨 세력이었다. 그러나 87년 이후 이들은 독자적인 정치세력으로서 목소리를 내지 못했다. 중산층은 정부가 기존 재벌중심 경제전략을 추진하고 그 구조를 유지시키는 것도 반대하지 않고 묵인해왔다. 그러한 전략으로도 고속성장이 지속되는 한 그들에게도 돌아올 몫이 있으리라고 믿었기 때문이었다.

그러나 IMF 사태로 그러한 기대가 근본적인 벽에 부딪혔다. 고속성장이 한계에 부딪히면서 중산층들이 재벌중심 경제성장 전략에 대한 지지를 철수하기 시작했다. 이들은 재벌들의 개혁을 요구하면서 동시에 노동부문의 유연화도 요구하고 있다. 즉 우리 경제가 지향해야 할 가장 중요한 목표인 유연성 제고와 공정경쟁 및 반독점의 이념을 가장 열렬히 주장하고 있는 잠재적인 정치세력이 있다면 그것은 바로 중산층일 것이다.

그럼에도 불구하고 한국의 중산층은 아직도 그들의 정치세력화를 막고 있는 제도 및 기존 지역정당구도의 벽에 부딪혀 있다. 따라서 정당법 등의 개정을 통해 진입장벽을 낮춤으로써 중산층의 이념을 중심으로 하는 정당의 등장을 용이하게 해야 할 것이다. 기존 시민단체들이 최소한 포스트 3김 시대에는 이념정당으로 성숙할 수 있는 환경을 조성해주어야 할 것이다.

집중 이데올로기를 깨자

지금의 파행적 지역정당 구도는 3김시대가 끝나는 5년 이후에는 정리돼야 할 것이고, 그후에는 이념과 정책중심 정당들 간의 대결구도가 자리잡도록 준비해나가야 한다. 최소한 개혁주도 세력들은 중산층, 시민운동 세력, 지식인과 언론인들을 포용해서 사회적 변화의 중심축을 형성해나가야 할 것이다.

이러한 가능성이 꼭 비관적인 것만은 아니다. IMF 사태 이후 기존 사회세력들 간의 권력관계에 변화가 나타나고 있기 때문이다. 특히 재벌주도형 경제전략의 정당화를 위한 이데올로기와 논리를 창출하는 역할을 맡아옴으로써 정치경제권력 연합의 한 축을 담당했던 언론의 위상에 변화의 징후가 나타나고 있다. 그동안 광고수주 등 간접적인 고리로, 또 일부 언론의 경우 재벌의 직접적인 영향 아래 있어왔던 언론이 IMF 사태를 계기로 그 영향권에서 벗어나기 시작한 것이다. IMF 사태 이후 언론이 그동안의 금기였던 재벌들의 문제점과 재벌주도 경제전략의 문제점을 과감하게 비판하고 나선 데는 그러한 배경도 작용했을 것이다. 즉 정치권력과 경제권력으로부터 언론이 독자적인 위상을 정립할 수 있는 여건이 조성되고 있는 것이다.

이처럼 사회의 중요한 권력집단들간의 독립성과 자율성이 실질적으로 확립되는 것이 중요하다. 권력의 중심들이 각자 자율성을 확보하지 못하고 연합하고 유착하게 되면 사회 전체가 스스로 잘못을 교정할 수 있는 자동제어장치가 마비된다. 무엇인가 잘못되고 있을 때 실질적으로 견제와 감시를 해줄 수 있는 집단이 없다면, 그것은 브레이크가 풀린 자동차가 내리막길을 달리는 것과 마찬가지일 것이다.

IMF 사태가 주는 가장 큰 교훈은 바로 우리 사회가 집중된 권력들 간의 유착 때문에 제어받지 않은 채 자체 모순을 해결하지 못하고 갈 데까지 가버렸다는 점이다. 왜 아무도 이런 사태를 예측하지 못했나 한탄하기보다는 사태를 아무리 예측해도 그것이 받아들여질 수 없게 만들었던 권력의 집중구조, 집중 이데올로기의 편향성을 반성해야 될 것이다. IMF 사태는 정통 보수, 원조 보수라고 서로 보수를 자임하느라 경쟁했던 우리의 정치사회풍토 안에 이미 배태되고 있었다고 할 수 있는 것이다.

그런 점에서 김대중 정부가 가장 경계해야 할 것 가운데 하나가 지역연고주의라는 과거 정권들의 우를 범하지 말아야 한다는 점이다. 독립된 권력중심들이 주어진 자율권을 행사하지 못하게 하는, 즉 권력의 중심들을 서로 유착시키는 접착제가 지역연고주의 인사였다는 것을 유념할 필요가 있다.

둘째로 집중된 권력들 간의 유착관계를 해소함과 동시에 바로 그 권력들의 자체적인 집중구조를 해소하는 것이 중요하다. 민주주의는 상식이 통하는 사회다. 그런데 한국에서 상식이 통하지 않는 근본 이유는 사회 각 집단들이 자체적으로 집중된 힘의 구조를 가지고 있기 때문이다. 힘이 분산돼 있으면 서로 견제하게 되고 눈치를 봐야 하기 때문에 결국은 합리적인 해결책을 모색할 수밖에 없고, 그러다보면 상식이 통하는 사회가 된다.

그런데 한국에서는 정당 총재가 법적 근거도 없이 국회의원 후보공천권을 실질적으로 행사해 의회를 장악하고 있고, 비슷하게 재벌 총수도 이사회, 주주총회, 경영을 독점해왔으며, 언론에서는 경영권과 편집권이 집중돼왔다. 그러한 구조와 관행을 그대로 두고 일반 국민들에게 도덕심에 호소해서 법을 지키고 상식을 지키라는 것은 의미가 없다. 결국 사회 각 부문 주요 집단들의 내부 권력구조를 어떻게 분산시키느냐 하는 문제는 한국 민주주의를 성숙하게 만들고, 경제를 유연하고 합리적으로 만들어내는 관건이 될 것이다.

이러한 노력이 없이 오로지 김대중 대통령 개인의 지도력과 카리스마로 개혁을 추진하는 데는 한계가 있을 수밖에 없다. 예를 들어 한번 정책에 실수하면 지도력에 큰 타격을 입기가 쉬운 것은 김영삼 정부의 경우를 보아도 알 수 있다. 개혁에는 그 개혁을 지지하는 항구적인 정치세력이 뒷받침돼야 한다. 그런데 지금의 개혁은 재벌과 노동이 모두 개혁을 통해 큰 희생을 치르고 있다고 생각하고 있기 때문에 언제든지 개혁을 위한 합의를 저버릴 가능성이 있다.

따라서 가능한 한 빨리 중산층을 정치세력으로 끌어 안는 조치가 취해져야 할 것이다. 그래야만 개혁이 제도화, 항구화될 수 있을 것이고 경제적 효율성을 담아내면서 안정적인 정치적 민주화를 추구해나갈수 있을 것이다. 경제발전과 민주정치를 동시에 추구한다는 말의 핵심은, 바로 중산층의 정치세력화를 위한 노력과 권력집중의 해소를 위한 노력에 있다.

「사람」이 아닌 「제도」가 다스려야

흔히 말하듯 IMF 사태는 국가와 재벌 간의 연합에 근거한 발전전략이 대폭적으로 수정돼야 함을 의미한다. 그러나 지금부터 우리가 어느 모델을 지향해야 하느냐 하는 문제는 쉽게 단언하기가 어렵다. 예를 들어 금융제도 면에서는 위에서 언급한 것처럼 지금 상황에서는 독일식 모델쪽이 더 합리적일 것이다. 그러나 노동시장 구조는 유연성의 강조라는 측면에서 독일식보다는 영미식으로 가고 있다는 느낌이다. 그런데 다른 한편에서는 노사정 합의를 이루어냈으니 이는 또 유럽식 조합주의 모델과 유사한 점이 있다.

또한 김대중 정부가 강조하는 중소기업의 육성은 과거 일본 정부가 채택했던 방식에서 상당 부분 참고할 점들이 있을 것이다. 이처럼 한국의 자본주의가 영미식으로 가느냐, 독일식으로 가느냐 등을 뭉뚱그려 한 마디로 말할 수도 없고, 그럴 필요도 없다. 그것보다는 지금 당장 우리 정치경제의 틀을 부문별로 개선하고 개혁해나가는 것이 시급하다. 그 결과 먼 훗날 나타날 모습이 결국 한국형 자본주의일 것이다.

이 시점에서 분명한 것은, 과거 우리가 채택했던 모델은 개혁이 필요하다는 점이다. 과거 합리적이고 지고하고 국가이익만을 생각하는 정치지도자(즉 선의의 독재자)나 관료의 존재를 전제하고 그들이 재벌들을 다스려 경쟁력을 강화할 수 있다는 가정 위에 서 있는 경제모델은 더 이상 가능하지도 않고 작동될 수도 없다. 그런 모델은 사람이 다스리는 정치경제 모델로서 지나간 시대의 유물일 수밖에 없다.

사람보다도 제도를 믿고 게임의 규칙을 믿는 정치가 민주주의의 요체다. 김대중 정부의 개혁 초점도 사람이 다스리는 정치와 경제가 아니라 제도와 게임의 규칙이 다스리는 정치와 경제를 만드는 데에 맞춰져야 할 것이다.

결국 한국이 IMF로부터 배워야 할 가장 중요한 교훈은, 어설픈 거대주의는 비효율과 비민주를 낳을 뿐아니라 사회의 자동제어장치를 마비시켜 파국으로 이끈다는 사실이다. 한국 사회의 집중구조를 여하히 분산구조로 전환시키느냐에 민주주의와 경제발전의 성패가 달려 있다.