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前안기부 감사관실2과감사 정인영 충격폭로
안기부는 ‘청와대 비자금 금고’였다
그동안 베일에 가렸던 안기부 예산중 정치비자금 조성 방법과 규모가 처음으로 드러났다. 전 안기부 감사관실 사무관 정인영씨가 밝힌 96년도 안기부 내부결산보고서에 의하면 1천62억원이 성격 불명의 「정책사업비」라는 명목으로 불법 전용된 것. 정씨는 이 돈이 정치자금으로 사용됐을 것이라는 의혹을 제기한다. 이외에도 정씨는 안기부 내곡동 신청사 공사대금중 92년에 9백67억원이 빠져나갔음을 93년 문민정부 출범후 실시한 안기부 특별감사 자료에서 확인했다고 한다. -편집자
누구도 손 못대는 「판도라 상자」
통치자가 정치행위를 하는 수단은 법률이 부여한 권한과 국민의 지지다. 그러나 우리의 정치환경에서는 아마도 돈이 가장 중요한 수단일 것이다. 정치인들은 돈문제에서 자유로울 수 없다고 말한다. 역대 통치자들도 정책결정이나 정치행위의 잘못보다는 돈문제와 관련해 더욱 가혹한 비판을 받았다.
국민들은 정치자금에 대해서는 관대하지 않다. 그러나 확실한 증거가 없으니 누구나 어딘가 구린 데가 있지 않을까 생각할 뿐이다. 어떤 경우에는 비리가 폭로돼도 그 정도는 봐줄 수 있는 것 아니냐는 관용론이 나오기도 한다.
그러나 뒷돈으로 거래되는 정치자금이 아니라 국민의 세금을 제도적인 허점을 이용해서 아주 당당하게 해먹었다면 이야기는 달라진다. 안기부 예산이 그 대표적인 예다.
형식상으로나마 안기부 예산을 감사할 수 있는 국회 정보위가 생기기 전까지 안기부는(중앙정보부를 포함) 자체 회계결과 검사보고를 대통령에게만 했다. 그때까지는 항상 「배정액=집행액, 잔액=0」이었다. 문민정부가 들어서기 전까지는 줄곧 이런 식의 보고가 올라갔고, 대통령은 이에 두말없이 서명 재가했다.
구멍가게를 하나 해도 장부가 맞지 않는 경우가 다반사다. 그런데 어떻게 해서 수천억의 예산이 1원도 안 틀리고 잔액이 0이 될 수 있는가? 그리고 그런 보고서에 의심없이 서명한 사람들은 누구인가? 「짜고 치는 고스톱」이 아닌 바에는 납득할 수가 없는 일들이 지난 30년 이상 계속돼온 것이다.
부 역사상 처음 받은 감사원 감사
김영삼정권이 들어선 후 김기섭씨가 안기부 기조실장으로 부임한 후 단식부기 형태로 된 세출예산결산보고서에도 놀랐지만, 『거짓말을 해도 유분수이지 잔액 0이 뭐냐』고 해서 93년부터 재경원에 통보하는 결산보고서에는 매년 14억원 정도가 남았다고 보고하고, 이를 반납했다.
그러면 그동안 재경원(현 재경부)이나 감사원은 단 한번도 안기부의 불용(不用) 예산이 0원이라는 것을 의심하지 않았다는 말일까? 결론부터 말해 의심은 가지만 「현행법상」 어쩔 수 없었다는 것이다.
예비비 소관 부처가 재경원이기 때문에 안기부의 숫자놀음 뒤치다꺼리를 해야 하는 재경원은 무어라 할 말이 없는 입장이었다.
다만 96년에 단 한번 감사원에서 안기부를 담당하던 2국 5과 사무관 한 사람이 『미집행 내역이 무엇이냐』고 전화로 물어온 적이 있는데, 『현행법상 내역을 말할 수 없고, 재경원에 통보한 이상 더 말할 것도 없다』고 말문을 막아버렸다. 감사원의 그 사무관이 현행법을 몰랐을 리는 없다. 결산검사보고서를 만들면서 불용액에 대한 항목을 명기해야 하는데 아무 것도 없으니까 구색을 갖추기 위해서 물어본 것인지, 아니면 안기부를 슬쩍 건드려 예산감사권을 휘둘러 보고자 했는지는 알 수 없다.
감사원인들 의심하지 않을 수 없었겠지만 현행법상으로, 정치적인 면에서, 그리고 상황논리에서 안기부에 대한 감사를 할 수가 없다.
지금까지 감사원이 안기부를 감사한 예로는 김영삼정부 출범 직후인 93년 5월 평화의 댐 건설에 관한 의혹과 남북 총리회담시 이동복 대표와 임동원 대표 간의 청와대 훈령조작에 대한 시비를 가리기 위한 특별감사 뿐이었다.
「선수」끼리는 안 건드린다
아무튼 법적인 면에서 보면 감사원은 안기부에 대한 감사를 유기 혹은 포기하고 있다. 감사원법에는 행정기관의 사무와 공무원의 직무에 대해서 모두 감사할 수 있다고 정하고 있다(감사원법 제24조). 단, 국무총리로부터 국가기밀에 속한다는 소명이 있는 사항과 국방장관으로부터 군기밀 또는 작전상 지장이 있다고 소명이 있는 사항에 대해서는 감사를 할 수 없다고 돼 있다.
이 내용으로 보면 감사원의 감사를 받지 않으려면 적어도 국무총리나 국방장관의 기밀이라는 소명이 있어야 한다. 그러나 문민정부 출범 이후인 95년 1월5일에 개정된 감사원법 부칙에 따르면 『앞으로 감사원 감사를 배제하거나 제한하는 다른 법률의 규정은 이 법의 시행일로부터 그 효력을 상실한다』고 으름장을 놓은 바로 다음 줄에 『단, 국가안전기획부법 및 군수품관리법 규정은 예외로 한다』고 스스로 꼬리를 내리고 있다.
노태우대통령 재임시의 율곡사업 부정에서도 보았듯이 감사를 하지 않는 곳에는 반드시 예산을 유용할 수 있는 흑막이 있다. 그렇다면 이런 법을 통과시킨 국회는 상식을 저버렸다고 볼 수밖에 없다.
그러면 이 부칙이 개정되기 전에는 감사원이 어떤 근거로 꼬리를 내렸는가? 감사원법 28조(감사의 생략)에는 『자체 감사가 적절하게 수행되고 있다고 인정될 때는 결산승인에 지장이 없는 범위 내에서 일부 기관에 대한 감사를 일부 또는 전부 면제할 수 있다』고 정하고 있다. 그러나 이 경우에도 감사원은 각 중앙관서의 장이 실시한 자체 감사결과를 심사해야 한다는 단서가 있을 뿐 아니라, 감사를 면제받은 부처의 장은 자체 감사결과를 감사원에 보내야 한다.
그러나 지금까지 안기부가 감사원에 자체 감사결과를 통보한 적은 한번도 없다. 이 경우 감사원은 안기부의 자체 감사결과를 심사도 하지 않고 적정하게 수행되고 있다고 판단했다는 결론이 나온다.
감사원의 직무유기는 여기에서 끝나지 않는다. 감사원의 세입세출결과감사 보고사항에는 「예비비 지출내역」과 국회 승인을 얻지 않은 지출이 있는지의 여부를 반드시 포함하도록 하고 있다(감사원법 제41조 검사보고 사항). 그러나 5천억원에 달하는 안기부의 예비비에 대해서는 심사도 하지 않고 내용도 알 수 없는 상태에서 매년 국회에 결산보고를 했다는 셈이 된다.
상황논리로 봐도 감사원이 안기부에 대해 감사를 고집하는 것은 어리석은 일로 치부돼왔다. 감사원장은 대통령이 임명하는 기관이다. 그 신임 여하를 대통령이 쥐고 있는데, 대통령의 안주머니인 예비비를 뒤진다는 것은 문법에 맞지 않는 말이다.
두 기관은 법적 근거는 다르지만 대통령 직속기구로서 각각 회계검사와 직무감찰, 보안감사와 동향감시라는 권한을 갖고 있다. 동향보고는 법에는 나와 있지 않지만 정치인이나 관료들이 가장 무서워하는 괘씸죄를 뒤집어 씌울 수 있는 수단이다. 그래서 권력기관에서는 이렇게 말한다. 『선수끼리는 건드려봐야 스타일만 구긴다』고.
호랑이 수염 건드리는 짓
안기부 예산은 국회 예산결산위원회에서 결산 심사를 받은 다음 국회 승인을 얻지만 현실적으로 실질적인 감사는 불가능하다. 예결위는 정기국회 기간에만 열리는 임시위원회다. 그리고 결산이 잘 됐다, 못 됐다고 까봐야 하릴없는 짓으로 치부된다.
예산회계는 전문 공무원이나 숫자다루기를 직업으로 하는 사람들이 눈여겨 봐야 그 의미를 알 수 있다. 드러내놓고 엉성하게 결산보고서를 만드는 사람도 없겠지만, 설령 그렇다고 해도 전문가 도움을 받지 않고는 결산보고 검사 자체가 무의미하다.
예를 들면 94년 10월 이문동 청사에서 실시한 국정감사 때 국회 정보위 소속으로 나온 유모 의원이 『안기부의 자체 감사는 대체로 잘 됐다』고 했는데, 이는 직원들의 비웃음만 샀다.
매년 국정감사가 끝날 때마다 정보위원장 신상우 의원이 『안기부 예산은 투명하게 집행되는 것 같고 정치자금이라고 할 만한 부분은 없다』고 말한 부분도 상기해볼 필요가 있다.
정치적인 면에서 보면 안기부 예비비에 대해 왈가왈부하는 것은 정치생명을 스스로 끊는 것과 같다. 서슬퍼렇던 중정 시절은 물론 문민정부 하에서도 대통령이 안주머니돈으로 쓸지도 모르는 돈을 따지는 것은 호랑이 수염을 건드리는 것과 같은 짓이기 때문이다. 그래서 예비비 집행 내역을 공개하라고 큰소리치던 의원들에게도 서면으로 답변하겠다는 답변과 함께 한두 마디 귓속말을 전하면 더 이상 묻지 않는 게 관행이었다.
결국 안기부 예산에 관한 한 재경원의 통제도, 감사원 감사도 안 통할 뿐 아니라 국회 정보위의 국정감사도 불가능하다는 결론에 이른다.
그러면 예산회계에 대한 특례법은 언제 만들어졌을까. 5·16 군사쿠데타 이후인 63년 5월31일 법률 제1349호로 서둘러 공표되고, 바로 10일 뒤 국가안전기획부의 전신인 중앙정보부가 간판을 올렸다. 바로 여기에 이 법의 비밀이 있는 것이다. 이 법은 오직 안기부만이 적용을 받고, 지금까지 한번도 개정된 적이 없었다.
한편 예산회계에 관한 특례법에 의해 안기부가 외부 감사를 면제받는다고 해도 예산회계법이 정한 내부통제절차는 지켜질 것이라고 기대할 수도 있을 것이다. 그러나 안기부의 조직으로 볼 때 이것조차도 기대할 수 없다.
예산회계법상 기관의 예산을 통괄하는 재무관과 지출관, 그리고 출납 공무원은 겸임할 수 없다. 그러나 안기부에서는 기조실장이 재무관을 겸임할 수 있고, 기조실장 휘하에 재무관의 권한을 위임받은 예산관과 지출관이 있을 뿐 아니라 지출관이 출납공무원의 임무를 관장하고 있다. 이러한 조직운용 자체가 불법이다.
더욱 가관인 것은 95년 10월 조직개편 전까지 감사관이 기조실장 산하에 있었다는 점이다. 예산을 집행하는 재무관이 기조실장이고, 그 예산의 집행과정을 결산하고 감시하는 감사관이 기조실장 직속기관이라는 비상식적인 조직운용이 지난 30년 이상 지속돼온 것이다. 제대로 된 조직이라면 감사관이 독립적으로 부장 지시를 받아 재무관과 지출관의 예산집행과정을 감사해서 일치 여부를 부장에게 보고해야 한다.
그러나 실제로는 감사관이 기조실장의 지시를 받아 감사한 결과를 감사대상기관인 기조실장에게 보고하는 웃지 못할 코미디가 매년 계속돼왔다. 이러니 직원들 사이에서도 『감사관이 할 일은 가만히 있는 것이다. 감사관이 안기부 내에 있다는 사실만으로도 밥값은 하고 있다』는 자조가 나오게 됐다.
95년 10월 이후로는 편제상 감사관실이 부장 직속기구로 바뀌었지만 예산과 인사권을 행사하는 기조실장(당시 운영차장)의 눈 밖에 날 수 없을 뿐 아니라 예산에 관한 한 입을 맞춰야 한다는 이유로 보고 건마다 기획조정국장과 기조실장을 경유해서 사전조율 후 부장에게 보고했다.
사라진 내곡동 청사 9백67억원
90년 2월 3당합당이 이뤄졌다. 당시 수도권 정비계획의 일환으로 「남산 제모습찾기」가 여론의 바람을 타고 일어나 수방사를 교외로 이전하고, 남산 안기부청사도 옮겨야 한다는 말이 나왔다. 마침 문화재관리국에서 이문동 본청사의 부지와 건물을 관리전환해 달라고 요구해왔고, 전주 이씨 종친회에서도 이문동 청사 내에 있는 경종릉에 제사를 올릴 수 있게 해달라고 요구했다. 안기부 청사가 이문동과 남산으로 분산돼 있어 업무협조가 잘 안 된다는 이유도 작용했다.
이에 따라 교외에 통합 청사를 지어 이전한다는 안이 본격 검토돼 내곡동 단국대학교 부지와 인근 사유지 및 국유지를 사들여 통합청사를 짓는다는 계획이 90년 2월 노대통령의 재가를 받았다. 안기부에선 통합청사 건설사업본부를 조직하고 그 명칭을 노대통령이 재가한 시점을 따서 「902사업본부」라고 불렀다.
당시 노대통령은 사업계획을 결제하면서 『차기 정부에서는 어려울 테니 내 재임중에 추진하라』는 의미있는 말을 남겼다고 한다. 다음 번에는 성격이 다른 정부가 들어설 것이고, 그러면 내놓고 대규모 공사를 할 수 없음을 지적한 것이었다.
여하튼 건평만 4만2천평에 소요예산 2천7백34억원으로 단일 건축공사로는 국내 최대의 공사가 시작됐다. 소요예산은 일반회계에서 매년 2백70억~1천2백억원을 증액하고, 부산 대구 등 도심에 위치한 지부청사를 외곽지역으로 옮겨서 그 이전비와 부지매각대금으로 충당한다는 것이었다. 이때부터 연 1백82억원 규모였던 안기부 일반예산이 91년에 6백69억, 92년에 1천2백83억원으로 급격히 늘어났다.
승인 이후 소위 「청사신축 특별회계」(청특회계)라는 별도 회계계정과 장부를 만들었다. 여기서 주목할 것은 지부청사 매각자금을 청특회계에 직접 충당했다는 점이다. 국유재산 관리권의 변경은 원래 관리전환이라는 방법으로 기관간 매매없이 상계처리하고, 차액을 국고에 반납하거나 보전하는 식으로 처리하는 게 일반적이다. 그리고 국유재산을 매각했을 때는 재무부에 반납하고, 청사신축 예산은 별도예산 즉 계속사업비로 다시 승인받아야 한다.
엄삼탁 실장의 「역할」은?
이 점에서 안기부는 계획단계에서부터 불법행위를 전제로 사업을 추진한 셈이다.
통상적으로 공사는 토목공사-건축공사-내부공사가 각 공사별로 기본설계-실시설계-시방서에 의한 시공-감리-준공검사 순으로 진행된다. 그리고 부지정리 단계에서 입찰공고가 나가고 공개입찰이 이뤄진다.
정부공사는 일반적으로 공개입찰이 원칙이다. 그러나 당시 안기부의 계약에 관한 규정은 『수의계약을 원칙으로 하되 제한경쟁입찰을 병행할 수 있다』는 것이었다. 제한경쟁입찰이란 자격을 갖춘 업체들을 사전에 신원조사를 통해 계약업체로 등록하게 한 후 이들 등록업체에 한해 입찰자격을 주는 방식이다. 물론 이를 둘러싼 잡음과 비리가 끊이지 않았고, 굵직한 비리 뒤에는 항상 이 제한경쟁입찰, 수의계약과 관련된 부정들이 있어 왔다.
애초부터 수의계약을 하려고 했는지는 알 수 없지만, 계약서도 기본설계도 없는 상태에서 (주)대우의 중장비가 내곡동 터닦기 공사를 시작했다. 대규모 공사의 경우 토목공사와 건축공사 그리고 내부공사가 동일한 업체에 돌아가는 것을 금하고 있는데, 이 공사는 전 공정을 (주)대우가 맡고 하청에 대해서는 사업본부가 감독권을 행사한다는 조건이었다.
신청사는 정보부 이름에 걸맞게 최첨단의 정보화빌딩시스템(IBS)을 도입한다는 개념 하에 포스코빌딩 등 최신 공법을 동원한 건물들을 참고해서 짓기로 했다. 그러다 보니 IBS 공사예산이 건축공사와 거의 같은 규모를 차지했고, 그 시공업체는 당연히 대우전자로 정해졌다. 대우로서는 꿩 먹고 알 먹는 횡재였다.
그러나 93년 김영삼정부가 들어선 직후 특별감사를 통해 아직 남아 있는 IBS 공사에 대해서는 다시 입찰을 해서 삼성전자와 현대전자 럭키금성 등이 이 분야를 3개 파트로 나누어 공사를 했다. 그만큼 큰 공사였다.
아무튼 공사는 엄삼탁 기조실장이 공사장을 방문할 때마다 건물 몇개 층을 붙였다 뗐다 하는 식의 설계변경을 7차례나 거치면서, 나중에는 건평 5만2천평에 공사비만 5천6백30억원이 드는 초대형 공사로 커졌다. 이를 93년도 불변가격으로 하면 평당 건축비가 1천74만원에 이르는 국내에서 가장 비싼 건물이었다. 공사를 둘러 싼 항간의 소문이 끊이지 않는 가운데 공사는 진행됐고, 소위 청특회계를 둘러싼 부정은 계속되었다.
청특회계는 일반회계 예산과는 별도로 신축예산과 지부 부지 매각대금만으로 운용돼야 함에도 불구하고 일반예산과 안기부의 별도기금 등과 뒤섞여 아무 회계에서나 돈을 꺼내고 뒤에 메워넣고 하는 주먹구구식으로 공사를 끌어갔다.
공사는 대우측에서 선금급을 신청하지도 않았는데 선금급으로 2백억원이 지출된 상태에서 시작됐다. 통상 공사가 중간단계에 이르면 시공회사는 발주자에게 그동안 들어간 중간공사비를 요청한다. 그런데 이해할 수 없는 일이 벌어졌다. 92년 9월 중간공사대금을 지급하기 위해서 필요한 서류 한 장없이 엄삼탁 기조실장의 사인 하나로 7백억원이 인출된 것이다. 선금급 2백억원이 지출된 시점도 대우측이 선금급 신청서류를 제출하기 전이었는데, 나중에 서류상으로 선금급을 신청한 후 지급한 것으로 날짜가 적혔다. 또, 당연히 기재돼야 할 지부 청사 매각대금 중 67억원이 아무 근거없이 기조실장의 지시로 인출됐다.
그 후 김영삼후보가 대통령선거에 열을 올리고 있을 92년 9~12월 사이 안기부 내에서는 9백67억원 이상이 (주)대우의 손을 거치지 않고 여당 대선자금으로 흘러갔다는 소문이 돌았다.
그 추론을 강력하게 뒷받침하는 상황은 정확하게 3개월 뒤에 나타났다. 모두들 당연히 숙정대상에 포함되리라고 예상했던 엄삼탁 기조실장이 문민정부 초대 병무청장이라는 「양지」로 자리를 옮긴 것이다.
96년 예산중 1천억은 어디갔나
93년 2월 부임한 김기섭 신임 기조실장은 기획조정국장의 업무보고를 받는 자리에서 신청사 공사가 예산부족으로 계획기간 내에 완공되기 어려울 것 같다는 보고를 받았다. 이것은 안기부 조직과 예산에 칼을 대려고 벼르고 있던 김실장의 입장에서 귀가 솔깃한 보고였다. 이미 경쟁업체와 하청업체들로부터 공사 관련 잡음과 불만을 충분히 듣고 있던 상황이어서 그다지 놀랄 일은 아니었지만, 김실장은 예산이 모자란다는 보고를 듣고 특별감사를 지시했다.
안기부가 생긴 이래 자체 특별감사는 처음이었다. 감찰실장 민병서를 단장으로 과장급 2명, 각 부서에서 차출된 전문인력을 포함해 총 35명 규모의 감사단이 무기한 감사를 시작했다. 노대통령의 재가서류와 최초 설계도, 예산조달 계획이 다시 펼쳐졌고, 그동안 진행된 공사설계와 시방서가 들춰졌다.
7차례에 걸친 설계변경으로 설계비만 2백75억원이 지출돼 있었다. 공사설계는 Y건축과 S엔지니어링에서 맡았는데, 국내에서 최고액의 설계비를 받았던 것으로 알려졌다.
한편 피감기관인 902사업본부측은 차라리 감사를 환영하는 분위기였다. 공사완공 시기는 다가오는데 공사는 진척되지 않고, 파견된 직원들의 사기는 말이 아니었다. 그들의 가장 큰 걱정거리는 공사보다는 오히려 앞으로 원대복귀할 때 보직이 없어지는 것이었다. 공사비는 기조실에서 쥐고 공기에 맞춰 지급되지 않았다는 등의 애로사항이 감사단에 보고됐다.
그러나 윗사람 눈에 띌만한 내용은 없었고, 감사는 제자리를 맴돌았다. 그러던 와중에 안기부가 공사에 대한 특별감사를 한다는 소문이 업계에 나돌았고, 공사 관련 비리와 인사에 불만을 품은 전직 대우직원의 도움으로 공사대금 통장 일부가 감찰실에 입수됐다.
그러나 감사관들이 청특회계의 현금출납부와 공사대금청구, 지출원인행위부에 대해서 본격 조사를 시작하자 기조실장은 갑자기 감사를 중단시키고 지금까지 확인한 내용을 보고하라고 지시했다. 이때가 바로 9백67억원 이상이 청특회계에서 빠져나간 것을 확인한 시점이었다.
감사 결과를 보고받는 자리에서 김실장은 이미 파악된 내용을 확인하려는 것일 뿐이었다고 말했다고 한다. 김실장은 관계자들로부터 특별감사 중간에 안기부의 예산과 통제절차가 일반 부처와 다른 점과 그 이유, 전임 엄실장의 전횡으로 엉망이 된 배경을 들어가며 안기부 예산 흐름에 대한 가닥을 잡아나갔다.
여기서 주목할 것은 94년 말 신청사 공사가 마무리 단계에 들어갔는 데도 일반회계 예산이 줄지 않았다는 점이다. 91년부터 신청사 신축예산으로 급격히 늘어났던 예산이 당연히 줄어야 함에도 불구하고 오히려 95년에 4천7백56억원, 96년에는 5천5백96억원으로 각각 증가했다.
어찌된 영문인지 김기섭씨가 안기부를 떠나기(97년2월) 직전 연도인 96년도 결산자료를 통해 접근해보자.
지출관이 집행한 1천62억원
안기부는 96년도에 일반회계 2천3백59억원을 포함, 총 5천5백96억8천7백만원을 세출예산으로 배정받았다. 이와 관련해 예산관실에는 재경원을 상대로 한 업무추진비로 월 2백만원이 책정돼 있다. 관리들끼리 회식비용으로 쓰는 돈이다. 안기부로서는 장부 뒷정리를 할 재경원을 달래줄 필요가 있다. 예산관실의 업무 성과는 항상 『재경원 간부들과 원활한 업무협조를 통해 승인된 예산 전액을 확보하였다』는 말이 빠지지 않는다.
아무튼 97년 2월15일 안기부가 재경원에 통보한 「96년도 예산결산결과보고」에는 쓰고 남은 예산이 14억6천2백만원이라고 돼 있었다. 그러나 내부 결산자료에 따르면, 예산재배정승인서에 근거한 부서별 예산재배정액총액은 5천4백57억여원으로서 장부상 남은 돈이 1백39억여원에 달했다. 즉, 그중 14억여원만 재경원에 반납하고 1백25억은 반납하지 않았다는 것이다.
그러나 96년 12월 말 기조실장에게 보고된 연말 결산보고서에 의하면 14억6천2백만원은 재경원에 반납하고 13억6천8백만원은 정책사업비로 전용하겠다고 돼 있었는데, 이 돈은 실제로는 연말 간부격려비와 직원들 보로금 명목으로 지급됐다. 즉 5천4백57억여원을 쓰고 1백39억여원이 남았으며 이중 14억여원은 반납하고 13억여원은 유용했다는 말인데, 나머지 1백11억원은 어디로 간 것인가?
마치 숨은 그림찾기 같은 일이지만 이것을 찾는 방법은 의외로 간단하다. 지출관이 지출한 것으로 돼 있는 1천62억원에 그 고리가 있는 것이다. 앞서 말한대로 지출관은 집행부서가 아니라 국고대체수표를 발행하는 곳이고, 현금을 보관할 수 없다. 그러나 안기부 연말결산 보고서에는 96년 1월부터 12월까지 매월 지출관이 자금을 집행한 것으로 나타난다. 크게는 96년 1월에 「양우기금」으로 2백억원, 3월과 4월에 「정책사업비」로 4백9억원, 12월에 두 차례에 걸쳐 역시 정책사업비로 4백14억원을 썼다고 나와 있다. 그리고 96년 2월부터 「여론조사비」로 여섯 차례에 걸쳐 총 25억원 이상을 사용하고 있다.
여론조사 자체가 안기부 직원법의 정치행위 금지조항에 위반되는지의 여부는 여기서 논외다. 아무튼 여론조사비라면 국내 부서인 기획판단국과 정책정보국에서 선거관련 여론조사비로 집행하고 있다. 즉, 지출관이 정말 사업을 집행했다면 이는 예산회계법 70조(지출기관과 현금취급기관의 분립)와 그 시행령 제45조(지출의 제한) 규정에 위배되는 불법행위다.
설령 집행부서가 아닌 지출관도 1천여억원에 달하는 거금을 쓸 수 있다고 하자. 그러나 모든 예산은 지출원인행위 이전에 사전 집행할 수 없고, 지출원인행위가 없는 예산집행은 횡령이 된다. 그러나 이런 식으로 집행된 돈에는 애초부터 지출원인행위도 없었고, 예산관의 재배정승인서만 한 장 달랑 붙어 있을 뿐이다.
양우기금 2백억원의 내막
그러면 첫째, 96년 1월에 집행한 「양우기금 2백억원」은 무엇인가? 안기부는 직원들의 퇴직금을 보전한다는 이유로 법적 근거도 없는 양우기금을 설치하고 봉급에서 7.25%를, 그리고 예산에서 나머지를 적립하고 있다. 예산회계법은 정부가 특정 목적을 위해 기금을 운용할 필요가 있을 때는 「법률」로 정한다고 못박고 있다(제 7조). 양우기금 설치에 대한 자체 규정이 있다고 해도 회계의 일부를 지원하는 것은 불법이다.
양우기금 2백억원의 내력을 이해하려면 다음 설명이 필요하다. 93년 11월 기금을 담당하는 부서에서 『현재 상태로 자금이 운영될 경우 지급불능에 이르고, 98년에는 양우기금이 고갈될 것』이라는 보고를 운영차장에게 올렸다.
기금은 통상 안정성과 수익성, 그리고 환금성을 고려해서 세 가지로 나눠 관리한다. 장기적으로 자금을 증식하기 위한 수익채권투자 및 부동산 투자, 이익률이 높은 채권이나 주식투자, 단기적으로 적정 퇴직인원을 감안한 예금 등으로 분산해 둔다. 양우기금의 경우 부동산 투자도 일부 있지만, 안정성과 수익성을 고려해 투자신탁을 통한 채권투자에 주력했다.
그런데 자금을 관리하던 전임 국장은 자기가 아는 은행과 투자신탁에 연이율 5% 이하의 예금과 수익률이 낮은 채권에 투자하고 있었다. 게다가 한 술 더 떠 담당 과장이 주식투자에 손을 대 4백억원 이상을 날렸다. 이런 내용을 보고받은 김기섭 운영차장은 예비비를 전용하고 세출예산 불용액으로 그 손실액을 채워 98년까지 1천3백50억원 규모의 기금을 조성하겠다고 약속하고, 93년부터 96년까지 총 7백20억원을 불법 전용하여 양우기금에 밀어넣었다. 96년 1월에 집행된 2백억원도 그 일부였다.
둘째, 96년 3, 4월에 집행된 「정책사업비」 4백9억원에 대해 알아보자. 안기부의 「세출예산 각목 명세서」 상에는 정책사업이라는 항목이 없다. 각목 명세서에 있는 항이나 목에서 자금을 돌려 쓰는 것을 전용이라고 하는데, 예산회계법은 이 전용에 대해서도 엄격히 규제하고 있다.
즉 동법 제37조는 항과 목 간에 예산을 전용할 때는 과목별 금액과 이유를 명시한 「세출예산전용명세서」를 작성해 재경원과 감사원에 통보해야 한다고 정하고 있다(예산의 전용). 그런 점에서 세출예산 항목에 없는 항목을 만들어 집행하는 것은 예산의 전용도 아닌 횡령이다.
정책사업비를 집행한 부서는 지출관실로 돼 있었다. 통상 예산을 재배정하려면 집행부서는 지출원인행위서를 첨부한 예산재배정 승인요구서를 보내야 하고, 이 돈이 지출되려면 재무관 즉 예산관의 재배정승인서가 있어야 한다. 그것을 근거로 지출관이 수표를 발행한다.
그러나 이 경우에는 어디에도 지출관이 지출원인행위를 했다는 근거도, 재배정을 요구하는 서류도 없다. 다만 자금집행 후에 예산관실에서 만든 재배정승인서가 있을 뿐이고, 담당직원의 서명도 없이 예산관─기획조정국장─운영차장(기조실장) 전결로 처리하고 말았다. 이 내용에 관해서 안기부장은 모르고 있었던 것으로 생각된다.
일치되는 시점, 오비이락인가
여기서 96년 4월에 4·11총선이 있었다는 점을 상기할 필요가 있다. 지출관이 집행했다는 여론조사비도 이 기간에 가장 많이 지출된 것으로 나타난다. 즉 96년 2월부터 여섯 차례에 걸쳐 지출관이 여론조사비를 25억원 집행했다고 나와 있다.
지출관은 1인 기관이다. 여론조사 결과로 별도 보고서를 만들 자리가 아니다. 그러면 이 돈은 어디로 간 것인가? 결론적으로 당시 김현철을 지원하던 김원용교수(성균관대)의 여론조사비를 김기섭씨가 지원했다고 생각된다.
또 96년 12월에 두 차례에 걸쳐 4백14억원을 역시 「정책사업비」로 집행한 것으로 돼 있다. 특히 이중 4백억원은 12월30일에 집행됐다. 통상 예산재배정을 승인받는 데에는 최소 3일에서 1주일이 걸린다. 그리고 동자금을 집행하는 데에는 최소 5일이 걸린다. 그런데 12월30일에 예산 재배정을 승인를 냈는데, 집행은 30일과 31일 이틀 사이에 일어났다. 통상적인 절차로 본다면 이 돈이 집행된 시기는 연도를 넘긴 97년이 된다.
여기서 세 가지가 문제가 된다. 하나는 지출원인행위가 없는 것을 재배정 승인했고, 그것을 지출관이 검토없이 집행했다는 것이다. 다음은 사전에 돈을 꺼내 갔고, 연말이 돼 근거서류를 만들기 위해 재배정승인서를 작성했다면 공문서 위조가 된다는 것이다. 마지막으로 재배정승인서를 연말에 작성하고 다음 연도에 썼다면 회계연도 원칙에 어긋난다. 회계연도는 1월1일에 시작에서 12월31일에 끝나는데, 예산집행시기가 다음 해로 넘어가는 경우는 계속비가 아닌 이상 배정받은 예산을 12월 말에 종결 반납한 후 다음 연도에 다시 재배정을 받아야 한다.
그렇다면 이 돈은 어디로 갔을까? 정치권으로 들어갔다는 가설이 가능하고, 그렇지 않고 김기섭씨가 97년 2월 해임될 때까지 갖고 나가지 못했다면 지출관실의 금고에 남아 있어야 한다.
여기서 안기부 출납공무원과 지출관의 관계를 보자. 통상 상장기업이나 행정부처에서 자금 출납을 담당하는 곳은 총무과다. 지출관이 소속된 곳과는 전혀 다른 곳에서 금고를 관리한다. 그러나 안기부는 지출관실이 재무관인 기조실장의 지휘를 받는 것은 물론 출납공무원까지 겸하고 있다. 지출관은 자기 방에 별도 금고를 가지고 있어 현금보관 및 출납업무를 직접 한다. 안기부 직원들은 이에 대해 청와대 자금을 관리하는 것이라고 알고 있다.
그러면 이렇듯 방만한 예산집행을 부장은 몰랐다는 말인가? 대답은 모를 수 있다는 것이다. 그러면 부장은 면책이 되는 것인가? 부장은 중앙관서의 장으로서 재무관이 관리하는 지출원인 행위부와 지출관의 지출액보고서, 출납공무원의 현금출납부 등 세 가지 서류를 매월 말 보고받아야 한다(예산회계법 시행령 63조 보고의무). 그러나 안기부에서는 이런 내용이 부장에게 보고되지 않고 기조실장이 일괄검토한 후 전결처리했다.
안기부 예산은 기조실장 전결사항
특히 예비비의 경우 예산회계법 40조에 의거해 중앙관서의 장은 사용금액과 이유를 밝힌 명세서를 재경원장관에게 제출해야 하지만, 안기부가 사용한 예비비는 특례법의 적용을 받는다는 규정을 이용해 재경원에 보고하지 않았다. 현행 특례법과 그 시행령이 적법한 것이라고 해도 그 법령 어디에도 보고하지 않아도 된다는 규정은 없다. 나아가 특례법이 보고의 의무까지 보호해 준다고 해도 예산회계법과 그 시행령이 정하는 내부통제절차를 적절히 수행해야 할 직무를 유기한 것이다.
이것으로 추정할 때 97년도에 안기부에 배정된 일반예산과 예비비가 1천76억원 (지출관 지출 1천62억원+재경원 반납 14억원)이상 줄지 않았다면, 그리고 청와대와 정치자금으로 흘러 들어가지 않았다면, 지금 지출관의 금고 속에는 적어도 그 돈이 남아있어야 한다.
전체적으로 96년도 안기부 예산 5천5백96억8천7백만원의 지출내역을 살펴보면 1천억원에 가까운 정치자금, 직원급여와 수당으로 3천31억원, 사업비 1천4백89억을 썼다는 결론이다. 전체 예산 중 사업비가 이 정도밖에 안된다는 것은 개가 꼬리를 흔드는 게 아니라 꼬리가 개를 흔드는 격이라고 할 수 있다.
역대 안기부장은 자주 바뀌어도 기조실장은 안 바뀌는 것은 안기부 예산운영의 비밀과 관련이 깊다.
문민안기부의 정치공작
97년 1월 신한국당 이병희의원(수원 장안구)이 사망했다. 선거법에 의해 90일 이내에 보궐선거를 치러야 했다. 정보부 시절부터 선거는 안기부 몫이라는 이상한 자부심이 있었고, 직원들은 선거를 통해 능력을 인정받기도 했다. 수집관은 선거를 해봐야 큰다는 말이다. 그래서 수집관 경력 중에 무슨 선거를 치렀느냐가 그 사람의 능력을 평가하는 기준이 되기도 한다.
개정 안기부법은 정치행위를 금지하고 있을 뿐 아니라 정치행위에 간여하였을 때는 처벌한다는 규정이 명시돼 있다. 그러나 안기부 입장에서는 보궐선거에 대한 동향을 수집보고해야 한다. 단지 동향만 보고하는 것이라면 경찰이나 당에서도 할 수 있다. 문제는 선거에 직접 간여해야 한다는 것이다.
당시 권영해 부장은 정치동향 수집에 대해서 국내담당 1차장이나 운영차장과 다른 견해를 가지고 있었다. 오얏나무 아래서는 갓끈을 매지 말라는 말과 함께 수집요원들의 기관 출입이나 정치동향 수집을 금지시켰다. 그리고 정보활동의 원칙인 「비노출 간접활동」을 강조하면서 수집관이 지시를 어겼을 경우 조직은 보호해주지 않는다고 밝혔다.
그러나 1차장과 운영차장의 입장은 권부장과는 달랐다. 이들은 부법이 바뀌었어도 대통령이 관심을 갖는 사안은 수집·보고하는 것이 충성이라고 생각했다.
장안구 보궐선거가 시작되자 안기부 1차장은 장안구의 보궐선거가 연말 대통령선거의 전초전이라며 지부장을 독려하기 시작했다. 정치행위를 하지 말라는 안기부 직원법은 정권과 함께 운명을 같이 해야 하는 간부들에게는 공염불이었다. 이들이 즐겨하는 말이 있다. 『안기부는 6법 위에 있다. 안기부가 언제 법 가지고 일했느냐』는 것이다.
당시 경기지부장인 박○○씨는 당에서 지지한 여당 후보를 찾아가 보궐선거에 나서줄 것을 요청했다. 그러나 이 후보는 지난번 국회의원 선거에서 낙선한 후 빚더미에 올라앉아 선거라면 진절머리를 내고 있었다. 아무튼 싫다는 사람을 억지로 후보에 나서게 했다.
운영차장은 1억원의 자금을 지원한다고 했다. 당을 통해서 선거자금이 내려갔다. 중앙당에서도 굵직한 간부들이 속속 지역에 내려와 지원을 약속했다.
그러나 이 후보는 자신은 출마를 선언해놓고는 잠적해버렸다. 당시 지역 분위기로 보아 자민련·국민회의의 연합후보에게 질 것이 뻔한 데 나설 이유가 없었던 것이다. 지부장은 직을 걸고 지역담당 수집관을 독려했다. 수집관은 그의 소재를 찾아내고 지부장의 친서와 본부에서 만든 설득자료, 운영차장과 당에서 자금과 조직을 총동원하면 선거에 이길 수 있다고 설득했다. 김차장은 출처에 대해서는 일체 비밀리에 하라며 선거자금으로 3천만원을 내려 보냈다. 수집관은 이중 1천만원을 지부장 명의로 이후보측에게 전달하고 5백만원은 활동비로 썼다고 한다. 그러나 선거자금이 다 그렇듯 나머지 1천5백만원은 어디로 갔는지 모른다고 했다.
예상대로 여당후보는 자민련·국민회의 연합후보에게 패배했다. 수집관도 선거 전부0터 이미 그의 낙선을 예상하고 여론평가와 실패원인에 대한 보고서를 준비해놓고 있었다. 장안구 선거에 대한 대책은 모두 실패했다. 그러나 김기섭 차장이 말한 대로 대통령선거의 전초전이라던 의미만은 바래지 않았다. 그로부터 9개월 후 대선에서 여당은 자민련·국민회의 연합후보에게 패했기 때문이다.(당시 신한국당 후보였던 이호정씨는 『안기부 요원을 만난 적도 없고 자금지원을 받은 적이 없다』며 안기부개입설을 부인했다―편집자)
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