마이다스동아일보[동아일보매거진:신동아9801월호]

대특집!金大中대통령시대

분열정치에서 통합정치로

金大中 대통령 당선자의 정치적 과제

우리나라 권력은 항상 분단과 단절을 기초로 형성됐다. 남과 북, 동과 서로 갈라져 양자 사이에 어떠한 정치적 교류도 이뤄지지 않았다. 새 정권은 통합의 정치를 통해 이러한 분열을 극복해야 한다.

羅鍾一 경희대 교수 ·국제정치학

전환기의 특색 중 하나는 우리가 어떤 「선택」을 해야 한다는 것이다. 어쩌면 이런 선택의 요청은 우리가 어떤 영역에서건 항상 대면해야 하는 문제다. 그래서 개인적 차원이건 사회적 차원이건 간에 매 순간이 모두 전환기일 수도 있다.

또 전환기의 정의에는 의도와 전망이 내용을 이루는 주관적인 요인도 개입돼 있다. 말하자면 어떤 순간을 전환기라고 정의하는 것은 「역사적 동물」인 사람의 중요한 기본적 권리이기도 한 것이다. 그러나 객관적으로는 특정 시기가 전환기로 불리는 것은 정의나 선택에 특별한 무게가 실리기 때문이다.

15대 대통령선거는 이런 의미에서 중요한 전환기를 반영하면서 동시에 예고해주는 사건이었다. 역사상 처음으로 야당이 선거를 통해 집권하게 됐으며 과거에 세번이나 낙선했던 인물이 국민에게 선택돼 대통령이 됐다. 이 인물은 국내에서 많은 사람들의 열렬한 지지를 받았으며 해외에서도 민주화에 기여를 한 사람으로, 그리고 식견이 있는 지도자로서 상당한 명성을 누렸는데도 불구하고 4반세기에 걸쳐 계속 집권에 실패해왔다. 그런 인사가 마침내 국민의 선택을 받았다는 것은 한국 사회에 큰 변화를 의미하는 것이다.

구체적으로 이 변화의 내용과 의미는 무엇인가? 이 점에 관해 생각해 보기 위해선 한국의 현대 정치사적 특색을 살펴볼 필요가 있다.

전환기의 암시 제대로 읽어야

20세기 우리 민족은 철저한 정치적 빈곤을 드러내 왔다. 금세기 초의 식민지 예속, 독립운동의 실패, 분단과 한국전쟁, 냉전의 지속과 토착화, 남한내부에서의 동·서 갈등…. 「정치적 실패」는 너무나 분명히 예견된 것이다.

해방 이전까지만 생각해 본다면 이 정치적 실패의 원인을 우리측의 준비부족이나 제국주의 등에서 찾을 수 있다. 그러나 해방 이후에도 우리는 계속해서 정치적 실패를 되풀이해 오고 있는 것이다. 한국 현대정치사는 「근대화」나 「민주화」의 외형을 보여주면서 그 실상은 이런 것과 반대방향으로 흘렀다. 집권 여당은 군, 경찰, 정보기관, 사법기관, 경제·세무기관 등 막강한 권력을 가진 국가기관들에 사적 인맥을 구축하고 이를 통해 계속 집권했다. 국가기관들의 힘은 물론 시민사회의 영역에도 직·간접적으로 영향을 미쳐 중요한 언론기관들이나 기업들도 기존 집권층의 편에 섰다. 야당은 실상 여당을 상대로 경쟁하는 것이라기보다 국가를 상대로 싸움을 하는 형편이 됐던 것이다.

그러나 이보다 더 중요한 것은 권력창출의 일반적인 유형과 그 지향이다. 어느 사회나 권력의 창출은 필요하다. 권력창출의 방식은 정치형태에 따라 세습제에서 민주선거에 이르기까지 다양하다. 그러나 그 사회가 제대로 운영되려면 이 권력창출이 그 사회를 통합시키는 방향으로 이뤄져야 한다.

민주정치에서 여당과 야당이 나뉘어 선거를 통해 집권하는 것이 근대에 와서 사회통합의 가장 좋은 방식으로 알려져 있다. 이 경쟁에서 국가는 중립을 지킨다. 야당도 언젠가는 국민의 지지를 획득해 권력을 잡을 희망이 있으므로 체제에서 소외된 것은 아니다. 말하자면 민주정치는 표면상 분열에도 불구하고 사회적 통합을 이루는 가장 좋은 체제이다.

우리 나라의 경우 권력은 항상 분단과 단절을 기초로 형성됐다. 남·북으로 분단된 양자 사이에는 아무런 정치적인 교류도 공간도 없다. 이러한 단절이 분명할수록 집권층의 지위는 더욱 단단해지는 것이다. 남한 내부에서도 손쉬운 집권 수단으로 분단이 일어난다. 이른바 동·서 지역간 분단이 그것이다. 여기에서도 엄격히 말해 단절된 부분들 사이에 정치적인 대화는 불가능해졌다. 남·북이나 동·서를 막론하고 이들간에는 눈먼 다툼, 선전, 군사력 경쟁, 숫자의 힘 외에는 어떤 접촉도 불가능해진다. 통합을 이뤄야 하는 선거도 분단을 재확인하는 과정이 되고 만다. 한번 권력에서 밀려난 집단은 영원히 권력에서 소외된다. 집권층들은 이런 사태가 영구히 계속되리라고 생각했을 것이다. 이것은 물론 남북간에도 영구한 분단을 의미한다.

무엇보다도 우리는 다음 세기에 가서도 이번 세기와 같은 정치적 실패를 되풀이할 수밖에 없었다. 이런 사태가 계속된다면 다음 세기에서도 우리의 정치적인 능력은 크게 손상을 입을 것이었다. 역사상 처음 있는 선거를 통한 정권교체는, 그리고 더욱이 앞에 언급한 특정한 인물이 국민의 선택을 받았다는 사실은 우리의 정치사에서 새로운 전기를 마련했다는 점을 시사한다.

앞에서 언급했듯 전환기는 저절로 주어지는 것이 아니고 사람의 주관적 의사와 무관한 것도 아니다. 전환기의 의미는 그 「암시(intimation)」를 누가 어떻게 올바른 방향으로 해석하고 정의하며 실행에 옮기는가에 달려 있다.

새 정권이 경제나 사회 정치 제 영역에서 여러 구체적인 문제에 부닥칠 것은 분명하다. 그러나 가장 커다란 과제는 이제까지의 「분단정치」를 극복하고 「통합정치」를 실현하는 것을 통해 민족적 차원에서 우리의 정치력을 회복하는 것이다. 이 정치력 제고를 기초로 해서만 다른 모든 과제들을 성공적으로 다룰 수 있을 것이다.

새 대통령 당선자는 우선 선거기간을 통해 대부분 불가능하리라고 생각했던 자민련과의 연립을 실현했다. 이른바 「DJT」연합은 물론 선거를 이기기 위한 전략이었지만 그 의의는 단순히 전략의 차원에만 머무는 것이 아니다. 그리고 이제까지 있었던 그저 다른 정파간의 합당과도 매우 다른 것이었다. 그것은 지역과 이념을 달리하는 정치세력간 연립이었고, 그것이 성공한 것은 이제부터 우리도 분단과 단절이 아닌 통합과 대화의 정치가 가능하다는 점을 시사하기도 한 것이다.

「분단정치」의 일차적인 특징은 수직적인 통치방식이다. 이에 반해 앞으로 실현돼야 하는 「통합정치」의 특색은 제 세력간에 끊임 없이 대화와 교류, 절충이 이뤄지는 방식이다. 이것은 한국적 「통합정치」로 자리를 잡을 수 있을 것이다. 앞으로 정치는 특정 집단의 전유물이어선 안 된다. 이것은 두 가지 면에서 고려돼야 한다.

첫째, 이제까지(어쩌면 일제시대부터 계속해서) 우리 사회를 지배해 온 특수 학연과 지연을 배경으로 한 소위 「정예계층」은 우리 사회의 지도적 위상을 상실했다. 선거기간중 국민의 관심거리이던 특정후보 자제들의 병역문제나 IMF구제금융을 받기에 이르게 한 정부의 실책 등이 이런 변화의 증거이다. 이런 사태의 주역들은 모두 우리 사회의 이른바 정예계층 사람들이다. 공적 활동의 영역은 이제 세칭 일류학교 출신이니 진골이니 성골이니 하는 구분 없이 모든 사람에게 공평하게 열려야 한다.

둘째, 우리 자신이 좀 더 정치에 적극적이어야 한다. 우리는 정치가 중요한 것이라고 인식하면서도 우리 자신은 정치를 위해 시간이나 자원, 어느 것도 투자하려 하지 않고 수동적인 자세를 취해 왔다. 정치는 너무 중요한 일이어서 직업정치인들에게만 맡겨 놓을 수는 없는 일이다. 앞으로 한국 정치는 시민들이 구경꾼이나 점술가 역할에만 집착하지 않고, 능동적이며 주체적이고 스스로 원하는 방향으로 변화를 주도하는 「시민정치 시대」로 나아가야 한다.

김대중 정권이 직면한 가장 큰 과제는 금융위기 문제이다. 특히 이 문제와 관련된 미묘한 관심거리 중 하나는 선거 직후에 당선자가 어떤 행동을 해야 하는가 하는 점이다. 현 정부가 너무나 큰 불신을 받고 있기 때문에 선거 직후에 현대통령의 하야 여부에서부터 내각의 임명, 국정의 운영을 당선자가 일정 부분 맡아서 하는 것에 이르기까지 여러 방안이 이미 논의됐다.

그러나 이것은 헌정의 기본 질서를 변칙적으로 운영하는 일이며 현임이나 차기 대통령 모두에게 공평한 일이 아니다. 더구나 앞으로도 오용될 수 있는 선례를 남기는 것이어서 신중을 기해야 하는 부분이다. 따라서 현 정부는 임기까지 통치 역할을 그대로 하고 당선자는 중요한 문제에 관해 조언하는 것이 좋을 것이다.

1년 전부터 정권인수 준비

재정위기의 문제는 두 가지로 나눠 생각해볼 수 있다.

첫째, 이제까지 제대로 이행하지 않고 미뤄온 국내산업구조나 정부기관 등의 개혁문제인데, 이점에 관해 새 정부는 국민들에게 상당한 어려움을 감내하도록 요구해야 할지도 모른다. 이 경우 앞에서 언급한 정치력의 발휘 없이는 사태에 적절하게 대응하기가 매우 힘들 것이다.

둘째, IMF 구제금융의 문제이다. 당선자는 선거운동기간중 1년반안에 구제금융을 벗어날 수 있다고 주장했는데 이것에 관해 여러 가지 반론과 비판이 있었다. 그러나 당선자는 이것이 현실적으로 가능한 것으로 생각한다. IMF사태는 정부간의 문제에만 국한한 것이 아니다. 정부의 역할은 일단 부도 위기를 잠재우고 국가의 신용도를 높이는 것에 불과하고 민간 부분의 경제 교류가 활발해져야 안정적인 경제 운용이 가능해진다. 따라서 국제기구를 포함한 정부간 교섭과 민간부문의 활성화라는 양면적 접근을 해야 한다.

당선자는 이미 이 점에 착안, 일차적 신뢰회복을 이룬 후에 민간 차원에서 큰 돈을 유치할 구상을 갖고 있다. 이를 위해 벌써 민간 차원의 투자가들과 의논을 벌여 왔다. 당선자는 금융위기 타결을 위해 우선 대책위원회를 구성하고 빠른 시일 내에 이들을 미국 일본과 서구 여러 나라들에 파견해 교섭을 벌이도록 하고, 자신이 직접 미국을 방문해 정부뿐만 아니라 재계와도 접촉할 계획이다.

정권인수 문제도 여러 가지 어려운 점이 많다. 그러나 당선자는 이미 1년전부터 이런 문제를 예상하고 정권인수 문제를 준비해 왔다. 그 과정에서 외국의 예를 참조하기도 하고 외국인의 자문을 받기도 했다. 새 정권은 또한 우리 나라에서 처음으로 다른 정당들과 연립정부를 운영해야 한다. 사람들은 이것이 혼란을 초래할 것이라고 우려하기도 하지만 이것은 서구의 많은 나라들에서 거의 상례처럼 되어 있는 일일뿐만 아니라 우리 나라의 정치적 수준을 높이고 정치문화를 개선하는 데 크게 도움이 될 수 있는 경험이다.

집권자는 모든 권력과 권위를 움켜쥔 채 3부에 걸쳐 압도적인 권한을 행사하는 이른바 「황제의 정치」가 아닌 대화와 타협, 조정의 정치를 해야 한다. 당선자는 그것을 위해 정권을 이양하는 기간에서부터 연립을 이룬 제 세력간에 협력하는 관행을 정착시킬 것이다. 이것은 물론 모든 국정의 운영이 위원회에서 협의에 의해 이뤄진다는 것을 뜻하지는 않는다. 대통령은 헌법이 정한 바에 따라서 권한을 행사하고 지도역량을 발휘할 것이다. 그러나 권한의 행사방향은 단절을 통해서 이루어진 권위주의적인 정권과는 달리 통합을 기반으로 하는 만큼 통합을 지향하는 식이 될 것이다. 역시 우리 나라에서 처음으로 TK니 PK니 하는 특정 지역이나 KS니 하는 특정 학교들과는 상관이 없는 정권이 출현하는 것이다.

개헌 논의는 금융위기 해결 뒤로

이 문제는 자연히 남·북간 관계로 이어진다. 현시점에서 중요한 일은 통일을 강조하고 「우리의 소원은 통일」이라는 노래를 부르는 것이 아니다. 분단되고 단절된 부분들 사이에 새로운 정치적 공간을 만들어 가는 것이 중요한 일이다. 대통령 당선자는 이 점에 관해 오랫동안 남다른 관심을 갖고 깊은 연구를 해왔다. 따라서 입으로 「통일」을 부르짖으면서 실제로는 「분단」을 지속하는 일은 하지 않을 것이다.

새 정권은 북한에 대해 체제나 이념의 우월성을 과시하려 하거나 심지어 북한이 빨리 붕괴되기를 바라고 기다리지 않을 것이다. 그뿐만 아니라 북한과의 관계를 개선하는 몇 가지 사업 자체를 시급한 목표로 하지도 않을 것이다. 결정적인 것은 거의 반세기에 걸쳐서 고착돼 있는 분단을 기초로 한 정권에서 통합을 기반으로 하는 정권으로 서서히 그 정향을 바꾸는 일이다. 통합을 통해 마침내 선거에 이기고 통합을 기반으로 국정을 운영해 나가듯이 통합을 주안점으로 남·북관계를 관리해 나갈 것이다. 끝으로 연립형성의 조건으로 남아 있는 권력구조 개편, 즉 개헌 문제다. 흔히들 내각제에서는 혼란이 많고 능률이 떨어진다는 말을 하지만 이것은 물론 어떻게 운용하느냐에 따라 달라질 수 있는 문제다. 또한 우리 나라의 여러 정치적 조건들, 즉 연성 정당구조나 관료, 재벌의 행태 등 때문에 내각제가 성공하기 어려운 상황이라고 우려한다.

그러나 이것도 내각제의 실시와 함께 개선될 수 있는 문제다. 즉 권위주의적인 대통령제에서 제반 민주정치적 여건들이 성숙하기 어려운 면이 있을 수 있다. 내각제에서 이런 여건들이 개선될 가능성도 있다. 말하자면 어린이가 철이 없고 경험이 없다고 과잉 보호와 과잉 지도만 한다면 영구히 성숙할 수 없는 것에 비유할 수 있을 것이다.

그러나 문제는 내각제에 합의하던 당시 현재와 같은 금융위기를 예상하지 못했다는 사실이다. 우리 나라와 같은 경성헌법을 채택한 나라에서 개헌을 한다는 것은 쉬운 일이 아니다. 국가가 부도날 수도 있는 위기 상황에서 그리고 이를 계기로 해묵은 부조리와 비능률을 혁파해야 하는 시급한 난제를 눈 앞에 놓고 권력구조의 개편에 정치계가 몰두할 수 있을까 하는 문제다. 결국 이 문제는 현실의 필요에 따라 순차적으로 해결해야 할 것이다. 말하자면 현실적인 여건에 따라서 일 처리의 선후를 결정하게 되리라는 것이다.