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특집
대통령이란 무엇인가
대통령 되는 세 종류 인물 세 가지 유형의 대통령
케네디는 머리가 별로 명석하지 못해 하버드 대학에도 아버지의 힘으로 진학했다. 평소 여성편력도 심했고 책을 즐겨 읽지도 않았다. 하지만 케네디는 참모를 잘 활용했다. 케네디의 연설문은 당대 최고의 것이었다. 이 연설문은 전부 보좌관이 집필한 것이다.
任鏞淳 성균관대 정치외교학과 교수
대통령중심제는 미국에서 시작됐다. 원래 미국이 1776년 영국에 대해 독립을 선언하면서 채택한 헌법은 대통령중심제가 아니었다. 당시 미국 헌법은 오늘날의 국제연합을 방불케 하는 주연합국가체제였다. 독립전쟁에서 승리하고 미 합중국을 수립했으나 국가 운영이 어려웠다. 연방정부는 조세권이 없어서 각 주에서 보내는 배당금에 의존해 예산을 편성해야 했다. 연방의회만 존재했고, 중앙정부인 사법부나 행정부가 없어서 의회의 의결에 의해서 수시로 임시행정부와 사법부를 운영해야 했다. 의회의 결정도 13개주 중에 9개주 이상의 동의를 얻어야만 집행할 수 있었다.
이와 같은 체제로는 정부를 도저히 운영할 수 없었기에 미국은 1787년 헌법을 개정했다. 개정된 헌법이 채택한 미국의 제도가 인류역사상 없었던 대통령중심제다.
미국이 채택한 대통령중심제는 현대적인 참여의 민주정치에 왕권제도의 효율성을 가미한 제도다. 미국은 권력의 최종적인 원천을 연방의회에 부여했다.
그러나 실제로 미국의 제도는 영국의 제도와 엄청난 차이가 있다. 영국이나 여타 내각책임제를 운영하는 나라는 형식상 국가의 대표는 왕이거나 의회가 선출한 권력이 없는 대통령이다. 또한 영국제도는 사법부가 따로 존재하지 않고, 의회내의 원로원이 이를 대행한다. 그러나 미국의 제도에는 독자적인 사법부가 존재하고, 의회 의결이나 행정부의 정책에 대해 위헌판시를 할 수 있다. 결국 미국의 제도는 행정부를 대표하는 대통령과 사법부 의회 등이 독자적으로 존재하는 권력분립체제였던 것이다.
미국은 3권이 상호 견제함으로써 세력균형을 유지하는 특유한 체제를 수립했다. 즉 사법부의 판사는 대통령이 지명하지만 의회의 동의를 얻어야 한다. 반면에 판사는 종신제이며, 의회의 탄핵소추에 의해서만 면직될 수가 있다. 사법부는 의회와 행정부에 대하여 위헌판시를 할 수가 있다. 국가의 권력은 의회로부터 나오나, 사법부의 판시가 법률이 된다. 또한 의회의 결정에 대하여 대통령은 거부권을 행사할 수가 있다. 물론 대통령이 거부한 사항을 의회는 재적인원의 3분의 2 이상 동의를 얻어 다시 거부할 수 있다.
미국은 표면적으로는 왕조를 방불케하는 대통령 중심체제를 수립했다. 그러나 내면을 들여다보면 미국의 제도는 약한 행정부를 겨냥한 제도였다.
첫째, 미국정치 발전 과정에는 두개의 커다란 아이러니가 있다. 미국인들은 본래 영국 왕정에 대한 반감 때문에 대통령이 너무 강력해지는 것을 원치 않았다. 당시 상당히 많은 미국의 정치지도자들이 프랑스 계몽사상의 영향을 받고 있었다. 당시에 미국인에게 영향을 준 대표적인 저술로 몽테스키외의 『법의 정신』을 꼽을 수 있다. 몽테스키외는 영국에 유학을 다녀온 후 『법의 정신』을 저술했다. 그는 영국에 민주주의가 잘 발달된 이유가 영국 정부에는 3권이 분립되어있기 때문이라고 역설했다. 미국인들은 몽테스키외의 책을 읽고 3권분립이야말로 독재를 막고 민주주의 제도를 미국에 정착시킬 수 있는 제도라고 믿고, 이를 1787년 개정된 헌법의 골격으로 삼았다.
두개의 아이러니
첫번째 아이러니는 영국의 정치제도에는 권력분립이라는 개념이 전혀 없다는 것이다. 영국 총리는 영국의회의 하원의원이고 사법부 판사들은 의회내의 원로원 의원이다. 영국제도는 의회가 국가를 통치하는 제도이다. 몽테스키외가 영국제도를 오해해서 기술한 제도가 미국의 제도로 뿌리를 내리게 되었다.
두번째 아이러니는 미국의 대통령제도에 관한 것이다. 1787년 미국이 헌법을 수정할 때 과연 대통령이 무엇인지 정확하게 정의를 내린 모델이 없어 헌법에 대통령의 권한을 명확히 규정하지 않았다.
당시 필라델피아에 모인 대의원들은 조지 워싱턴이 새헌법에 의한 대통령이 되리라고 기대했다. 특기할 것은 아무도 워싱턴이 권력을 남용하리라고 생각하지 않았다는 것이다. 워싱턴은 왕이 되라고 권유하는 사람을 호되게 꾸짖은 인물이기에 그를 의심한 사람은 없었다. 이리하여 대통령의 권한을 명시하지 않고, 상당한 자율권을 대통령에게 줬다. 그것이 후일 미국 대통령의 권한이 막강해지는 아이러니컬한 결과를 낳았다.
미국 행정부의 권한이 강화된 데는 무엇보다 대법원의 역할이 컸다. 워싱턴이 대통령직에서 물러난 후 존 마셜이 대법원장이 됐다. 30년 이상 대법원장을 지내면서 마셜은 미국헌법에 대한 폭넓은 유권해석을 통해 연방정부와 행정부의 권력강화를 도와 주었다.
둘째, 역사적인 사건들이 대통령의 권한을 강화했다. 남북전쟁을 치르면서 링컨 대통령의 권한은 크게 신장됐다. 대통령의 권한이 미국 역사상 가장 비대해진 시점은 1930년대 경제공황기였다. 당시 경제공황은 많은 사람들을 실업자로 만들었다. 이를 해결하기 위하여 루스벨트 행정부는 뉴딜이라는 기치아래 많은 정책을 새로 미국 역사상 처음으로 대대적인 복지정책을 수립했다. 또한 실업인을 구제하기 위해 케인스의 경제이론을 도입하여 정부가 직접개입하는 가운데 수력발전소의 댐 공사, 고속도로 건설 등 많은 사업을 벌였다.
이 시대에는 이렇게 행정부가 민생문제에 직접 관여하는 것을 국민들이 전폭적으로 지지했다. 루스벨트 대통령 당시 행정기구도 엄청나게 비대해졌으며, 백악관의 직원들도 이전 행정부에 비해 몇 배로 불어났다.
셋째, 행정부가 외교정책을 독점하게 된 것이 대통령의 권한을 신장케했다.
워싱턴이 대통령일 때 프랑스와 영국은 전쟁을 하게 됐다. 이때에 상당수 미국인들이 독립전쟁 때 프랑스의 도움을 받았으므로 미국은 프랑스를 도와야 한다고 대통령에게 압력을 가했다. 그러나 워싱턴 대통령은 영국과 프랑스에 대해서 중립을 선언했다. 이에 대해 많은 미국인이 불만을 가졌으나 의회에서는 아무 행동도 취하지 않았다. 미국에서는 이때부터 외교정책의 이행은 대통령의 권한으로 당연시되었다.
두 차례 세계대전을 치르면서 미국대통령의 권한은 더욱 강화되었다. 동서 냉전시기에 정보기관과 군사력이 강화되면서 대통령의 권한은 더욱 커졌다.
넷째, 20세기 들어 미디어의 발전은 대통령을 더욱 강력하게 만들었다. 루스벨트 대통령은 라디오를 통해서 국민들에게 자기의 의도를 직접 전하기도 했다. 옛날에는 대통령이 국민을 동원하려면 유력한 정치인을 통해야 했다. 그러나 이제는 그럴 필요가 없어졌다. 레이건 대통령이나 클린턴 대통령은 미디어를 효과적으로 이용해 자기의 뜻을 관철시켰다.
이런 여러가지 이유로 현대사회에서 대통령의 권한은 실로 막대하다. 미국의 저명한 역사학자인 아서 슐레진저는 이를 두고 「제왕대통령」이라는 별명을 붙이기도 했다.
미국의 대통령중심제도는 많은 국가들의 정치 모델이 됐다. 프랑스를 제외한 대부분의 대통령중심제 국가가 미국 정치체제와 비슷하다. 우리나라도 한 예가 될 수 있다.
프랑스의 대통령 제도는 특이하다. 프랑스는 1958년 제5공화국 헌법을 채택하고 대통령을 선출하기 시작했다. 대통령은 국민이 직접 선출하며 대통령의 권한은 국회보다 강력하다. 총리와 각료의 권한도 상대적으로 강화되어 있다. 즉 이 제도는 대통령중심제에 내각책임제를 가미한 체제다.
환경이 배출한 대통령
역사적으로 살펴볼 때 대통령에 선출되는 유형도 여러가지다.
첫째, 역사적으로 특유한 환경이기에 우연히 대통령이 된 사람들이다. 링컨은 후일 위대한 대통령이 되었지만, 널리 알려진 정치인은 아니었다. 미 의회의 하원에 잠깐 봉직한 것 외에는 정치적으로 숱한 실패를 경험했다. 상원의원에 출마했으나 번번이 실패했다. 그러다 미국이 남북간 노예 문제로 극심하게 반목하게 되자, 링컨은 노예해방이라는 공약을 내걸고 나서서 결국 대통령에 당선됐다. 당시 노예문제가 없었더라면 링컨 같은 사람은 대통령이 될 수가 없었다.
아이젠하워 대통령은 세계 제2차대전의 영웅이었다. 정치적인 경력은 없었으나 인기있는 전쟁 영웅이었기에 공화당의 대통령후보 지명을 획득했고, 당시 미국의 지성을 대표하는 민주당의 스티븐슨을 물리치고 미국 대통령에 당선됐다.
둘째, 정치제도의 특수성 때문에 대통령에 뽑힌 사람들이다. 트루먼 대통령이 그 좋은 예다. 트루먼은 본래 미주리주를 대표하는 상원의원이었으나 전국적인 인물은 아니었다. 민주당내에서는 말썽을 자주 부리는 의원으로 통했다. 아무도 트루먼이 대통령이 되리라고 생각하지 못했다.
당시 미국대통령은 프랭클린 루스벨트였다. 그는 부통령 후보를 4번이나 바꿨다. 루스벨트는 시끄러운 트루먼의 입을 막으려고 그를 부통령후보로 선정했다. 민주당 루스벨트―트루먼 팀은 대통령선거에서 공화당을 물리치고 승리했다. 그러나 병세가 악화된 루스벨트는 대통령에 취임한 지 몇 달만에 사망했고 결국 트루먼이 대통령직을 계승하게 됐다.
제럴드 포드 대통령도 마찬가지다. 포드는 하원의 공화당 원내총무로 비교적 국민들에게 알려지긴 했어도 대통령감으로는 아니었다. 닉슨 대통령의 부통령이었던 록펠러가 사임하게 돼 포드는 선거도 치르지 않고 부통령이 됐다. 다시 워터게이트사건으로 닉슨대통령이 사임하자 포드는 대통령직을 계승하게 되었다. 결국 포드대통령은 선거 한번 치르지 않고 대통령이 된 셈이다.
노력형, 대표적 인물 루스벨트
셋째, 본인들의 부단한 노력에 의해서 대통령이 된 인물들이다. 대표적인 인물로는 프랭클린 루스벨트를 들 수 있다.
루스벨트는 뉴욕의 귀족 가문에서 태어나 어릴 적부터 대통령이 되는 게 꿈이었다. 대학시절에는 학생대표가 됐고 젊어서 정계에 투신했다. 변호사였지만 일찍이 뉴욕주 의원에 당선됐다. 중간에 소아마비에 걸려 불구가 되기도 했으나 핸디캡을 극복하고 뉴욕주 지사에 당선되면서 전국적인 명성을 얻은 후 민주당의 대통령후보로 지명됐다.
루스벨트는 불구의 몸을 이끌고 전국을 돌아다니면서 선거 캠페인을 벌였고, 압도적인 표차로 대통령에 당선되었다. 루스벨트는 미국의 역사에서 유일하게 4선을 기록한 대통령이다.
존 케네디 대통령도 이 범주에 속한다. 케네디가문은 보스턴시에서 오래 전부터 정치에 관여한 가문이다. 아버지인 죠셉 케네디는 사업으로 엄청난 재력을 축적했으며 한때 민주당대통령 후보도 꿈꾸었다. 그는 일찍이 그의 장자인 조셉을 대통령으로 만들겠다고 결심했다. 불행히도 조셉이 2차대전중 전사하는 바람에 차남인 존 케네디를 대통령으로 만들기로 결심했다. 존 케네디도 아버지의 의사를 받아들여 젊어서 정치에 입문했다. 매사추세츠주에서 상원의원에 당선된 뒤 부통령 후보에도 출마했으나 실패하기도 했다. 그러나 1960년 예비선거에서 당대의 정치가 사이밍톤 존슨 험프리 등을 차례로 물리치고 민주당 대통령후보가 됐다. 그후 다시 많은 사람들의 예상을 뒤엎고 닉슨에 승리해 대통령에 당선되었다.
레이건 대통령도 마찬가지다. 그는 캘리포니아 주지사가 되면서 대통령이 되리라 결심했다. 그는 공화당 전당대회에서 대통령후보 지명전에 3번이나 실패했으나 굴하지 않고 결국 70세라는 고령의 나이에도 불구하고 대통령에 당선됐다.
고집불통형·지성인형
대통령에 당선되는 형태도 다양하지만 대통령에 당선된 후에 이들의 통치스타일도 다양하다.
첫째, 스타일은 고집과 집념으로 통치한 대통령들이다. 이들은 자기 나름의 비전을 실천하기 위해 고집을 꺾을 줄 모르는 인물들이었다. 링컨 대통령은 강력한 연방의 유지는 위대한 미국을 건설하는데 절대적이라고 믿었다. 이를 위해서 그는 당의 압력에도 굴하지 않고 남군과 전쟁을 감행했다. 전쟁이 끝난 후 링컨은 국가의 통합을 위해 남군을 전면적으로 사면하기로 결심했다.
앤드루 잭슨 대통령도 엄청난 고집쟁이였다. 그는 당시로서는 가장 민주적인 방법으로 대통령에 당선돼 서민과 서부인들을 위한 강력한 정책을 폈다. 미국인들은 이 시대를 「잭슨 민주주의시대」라고 부른다. 그는 지방주민을 괴롭히는 연방은행의 문을 닫아 미국 동북부 은행가들로부터 엄청난 비난을 받기도 했다. 잭슨은 꼼꼼한 사람은 아니었으나 일단 일을 시작하면 끝까지 밀어붙이는 사람으로 미국정치를 민주화하는데 크게 기여했다.
프랑스의 드골 대통령은 이 시대의 대표적인 고집쟁이였다. 제2차 세계대전시 프랑스를 떠나 해외임시정부를 운영하면서도 위대한 프랑스를 꿈꾸었다. 그는 『위대함이 없는 프랑스는 프랑스일 수가 없다』고 말했다. 많은 사람들이 드골을 돈키호테에 비유하곤 했다. 그는 전쟁을 겪으며 프랑스의 영웅이 됐고 귀국해 대통령에 취임했다. 그는 혼란한 프랑스를 위대하게 만들려면 대통령의 권한이 강력해야 한다고 역설했으나 프랑스국민이 수락하지 않자 대통령직을 사임했다.
하지만 내각책임제에 실패한 프랑스는 헌법을 개정하고 제5공화국을 수립했다. 결국 드골의 의견을 프랑스 국민이 수락하게 되었고, 1959년 1월18일 대통령에 취임했다. 대통령 드골은 의회해산권, 국민투표회부권 및 비상조치권을 부여받았다. 그는 1969년 대통령직에서 물러날때까지 이 권한들을 전부 사용했다. 1969년 4월 드골은 국민투표에서 그의 의견이 근소한 차이로 부결되자 다시 대통령직을 사임하고 낙향했다.
레이건도 자기의 비전을 특유의 고집으로 실천한 대통령이다. 레이건은 미국의 복지정책이 너무 비대해 국민의 세금부담이 크다고 주장하고 「신보수주의」를 제창했다. 그는 또 소련을 「악마의 제국」이라고 지칭하면서 이를 파괴해야 한다고 주장했다.
레이건은 대통령 취임후에 복지예산은 삭감하고 국방예산은 증대했다. 그는 소련과 치열한 군비경쟁을 벌였고 미국을 쫓아오던 소련은 결국 재정난으로 망하게 됐다.
둘째, 일부대통령들은 두뇌가 탁월한 사람들이었다. 토머스 제퍼슨은 당대를 대표하는 지성인으로 미국 철학회 회장을 역임했다. 미국의 독립선언문을 기초한 인물이기도 한 제퍼슨은 재임시 각종 개혁을 직접 지휘했다.
제퍼슨의 임기동안 미국은 루이지애나주를 나폴레옹으로부터 사들였다. 제퍼슨은 사람들의 반대를 무릅쓰고 1천6백만 달러를 프랑스에 지불하고 당시의 미국 영토보다 더 큰 땅을 사들였다. 이때에도 제퍼슨이 직접 외교협상을 지휘했다.
우드로 윌슨 대통령도 당대 미국을 대표하는 지성인의 한 명이었다. 그는 오랫동안 미국의 명문교인 프린스턴대의 정치학교수로서 많은 저술을 내기도 했다. 후일 프린스턴대 총장이 돼 여러 가지 개혁을 통해 이 대학을 미국 최고의 대학으로 만드는 데 크게 기여했다.
윌슨은 뉴저지주 주지사로 있을 때도 뉴저지 정치제도를 크게 개혁했다. 대통령이 되면서 그의 아이디어는 현실정치에 반영됐다. 미국의 역사가들을 윌슨이 미국의 마지막 지성인 대통령이라고 평하기도 한다.
윌슨은 대통령으로서 평소에 그의 저술을 통해 주장하던 「신자유론」 강령을 발표하고 각종 정부규제를 철폐했다. 오늘날 우리가 자주 말하는 『경제문제는 경제논리로 풀자』는 주장을 윌슨대통령은 이미 실천했다. 그는 수입관세를 크게 내리고, 문어발식 재벌을 해체했다.
윌슨은 세계정치에도 크게 기여했다. 제1차 세계대전 직후 인류는 윌슨의 강력한 주장에 따라 국제연맹을 창설했다. 이는 그가 교수시절 「세계정부론」이라는 저서에서 강력히 주장했던 아이디어였다. 윌슨의 정치개혁은 오늘날 미국이 세계최고의 경쟁능력을 갖춘 국가로 만드는 기초를 닦았다.
리처드 닉슨도 이 범주에 속한다. 닉슨대통령은 백악관의 안보담당특별보좌관을 선택하기에 앞서 헨리 키신저가 저술한 책을 2권이나 통독했다. 키신저의 책을 통독한 후 그는 키신저가 자신의 생각을 실천할 수 있다고 믿게 되었다. 그 결과로 키신저를 안보담당 특별보좌관으로 임명했다.
극렬한 반공주의자로 알려진 닉슨이 중국 소련과 당시로서는 상상하기도 어려웠던 데탕트에 막을 올렸다. 또한 닉슨은 공격용무기 생산을 감축하는 전략무기제한조약을 소련과 맺기도 했다. 이러한 닉슨의 정책은 후일 인류가 동서의 핵전쟁을 피하면서 평화롭게 생존할 수 있는 길을 열었다. 많은 사람들이 이 공로를 키신저에게 돌리기도 하나, 이는 어디까지나 닉슨이 개인적으로 생각하고 결정한 것이다. 그만큼 닉슨은 명석한 인물이었다. 닉슨행정부에서 국무장관은 윌리엄 로저스였으나 외교정책은 닉슨이 직접 관여하고 처리했기에 로저스 국무장관은 허수아비라는 언론의 야유를 받기도 했다.
참모활용형
셋째, 대통령의 권한을 타인들에게 위임하면서 국가의 정책을 수행하는 인물들이다. 프랭클린 루스벨트는 주위에 훌륭한 인물들을 많이 모았다. 흔히들 루스벨트 대통령을 지성인으로 취급한다. 그러나 실제로 루스벨트는 특별히 머리가 좋은 인물은 아니었다. 많은 사람들과 어울리기를 좋아해 파티를 즐기고 여성편력도 있었다. 그러나 그는 명석한 인물을 많이 선택해 그들에게 권력을 위임했다. 「브레인 트러스트(Brain Trust)」란 말도 루스벨트의 측근을 지칭하면서 생겼다.
해리 트루먼 대통령도 마찬가지였다. 트루먼 대통령은 조지 마셜 국무장관을 무척 신임해서 그의 제안을 받아들였다. 제2차세계대전 후 미국이 유럽의 재건을 위하여 경제적인 보조를 해야겠다고 결정한 것도 국무장관 마셜의 제안이었다.
미국의 경제적인 보조로 유럽은 재건되었고, 이 계획을 명명하는데도 트루먼대통령은 자기 이름이 아니라 마셜의 이름을 써서 「마셜 플랜」이라고 명명했다.
존 케네디 대통령도 이 범주에 속한다. 케네디는 머리가 별로 명석하지 못해 하버드대학도 아버지의 힘으로 진학했다. 평소 여성편력도 심했고 독서를 특별히 즐기지도 않았다. 그러나 케네디의 연설문은 당대에 최고의 것이었다. 케네디의 연설문은 전부 소렌슨 보좌관이 집필한 것이다. 케네디는 당대 최고의 인물들을 주위에 두고 정책 결정이나 이행을 전적으로 이들에게 맡김으로써 역사에 길이 남을 치적을 세웠다.
우리는 역사속에서 훌륭한 대통령이 국가의 발전에 기여하는 경우를 많이 보았다. 그러므로 꼭 내각책임제를 해야 우리나라가 발전한다는 논리는 별로 설득력이 없다. 훌륭한 자질을 갖춘 대통령이 운영에 묘를 기하며 나라를 운영하면 우리도 국제적 경쟁에서 승리할 수 있다.
춘추전국시대에 숙첨이 진문공을 설득하려고 한 말이 있다. 현실을 보고 미래를 맞이하는 것은 지혜며, 전심전력을 기울여 국가를 돕는 것은 충성이며, 역경에 처해 있을지라도 그 곤란을 피하지 않는 것은 용기며, 제 몸을 죽여 나라를 구하는 것은 인덕이다. 이 말은 오늘날 대통령이 될 사람에게도 꼭 필요한 말이다.
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