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특별기획
한국의 대통령
李承晩에서 金泳三까지
청와대 비서실
권력자 입맛따라 변했다
여현덕 여의도연구소 연구위원
『대통령직은 대통령을 초월해 있다. 대통령직은 대통령이 아무리 소인이라도 그 이상으로 돋보이게 만들 수 있고 아무리 대인이라도 대통령직의 수행에는 충분치 않다』 (미국의 존슨 대통령)
어느나라에서나 대통령실은 국가에서 가장 중요한 정책기획 및 조율기구지만 종종 가장 중추적인 권력기관으로 변했다. 우리나라도 권력기관이기는 마찬가지다. 청와대는 한국현대사의 고비 고비마다 온갖 우여곡절과 사연을 간직한 채, 때로는 「권위의 상징」으로 때로는 「두려움과 혐오」의 대상으로 자리잡게 되었다.
하지만 이제는 청와대가 권부의 이미지를 씻을 때가 되었다. 더 이상 베일에 가려진 음습한 권부가 아니라 대통령을 보좌하는 하나의 제도로서, 행정부와 국민들 사이를 중개하며 합리적인 정책을 기획하고 조정하는 두뇌집단으로서 자리잡아 가야 할 때이다.
이제 대통령 1인의 퍼스낼내리와 카리스마가 지배하는 시대는 지나가고 있다. 대통령실은 더 이상 물리력이나 통치를 무기로 권력을 행사하는 순수한 권부일 수는 없다. 오직 국정경영과 관리기능(governance)을 수행하면서, 그 결과로서 국민들로부터 권위를 인정받도록 해야 한다. 청와대 주인이 되려는 사람은 정부구성으로부터 국정운영 등에 이르기까지 새로운 발상과 청사진, 새로운 체계를 가지고 임해야 한다. 그것은 대통령 1인의 책임이 아니다.
그래서 국가 관리의 최고 책임자인 대통령에게 요구되는 것은 「좋은 자질」 보다는 「좋은 조직, 좋은 보좌진」이 더 우선이며 바람직한 리더십은 이런 조직과 체계에서 비롯된다고 할 수 있다. 즉 새로운 리더십은 좋은 팀에 바탕을 둔 「팀리더십」이어야 한다는 것이다. 나라가 운이 좋아서 자질이 뛰어난 대통령을 선출하면 참으로 다행이겠지만, 오늘날의 복잡다단한 현실에서 대통령직은 대통령의 자질과 수준에 관계 없이, 대통령이 제대로 일을 할 수 있도록 조직과 체계를 재정비해야 한다.
1937년 미국의 루스벨트 대통령 특별위원회인 브라운로우(Brownlow) 위원회에서 「대통령 비서실 강화론」이 제기되었던 것은 바로 그러한 이유에서다. 그 위원회가 제시하고 있는 대통령비서실의 존재이유는 대통령이 행정부의 광범위한 업무에 대해 보다 자세히, 그리고 쉽게 이해하면서 결정과 집행에 필요한 지식과 정보를 쉽고 명확하게 해주는 역할이었다. 실제로 미국은 루스벨트 대통령 이후 백악관 조직의 규모와 전문성을 꾸준히 늘려 정책개발과 집행 조정력을 강화해왔다. 무려 2천여명에 이르는 방대한 인력 조직이 「백악관」에서 대통령을 보좌하고 있다.
요컨대, 격변하는 정보화·전자 민주화의 시대, 변화의 신세기에는 대통령 1인의 리더십이나 능력에만 의존하여 나라를 맡길 수 없다. 현대의 복잡한 사회와 국가를 이끌어야 하기에 대통령의 지도력은 집합체적 성격을 띠어야 하며, 훌륭한 비전과 정책을 준비해야 한다. 한 개인의 지도력을 보완하기 위해 참모진이 뛰어나야 함은 물론이고, 국정운영 전반에 관한 기본구상과 정책이 수립되어야 한다.
빈약한 비서실 둔 이승만
막스 베버가 『직업으로서의 정치』에서 이야기한 것처럼, 정치란 딱딱한 널빤지에 바늘로 천천히 구멍을 뚫는 것처럼 불가능한 일에 도전하는 행위라고 할 수 있다. 이승만 박사는 불가능에 바보스러울 정도로 도전하여, 모든 악조건에도 불구하고 집요한 권력추구에 성공했으며 결국은 대통령이 됐다. 어느 작가의 표현에 의하면, 그는 마키아벨리를 읽지 않고도 마키아벨리즘을 몸소 실천할 수 있었기에 천부적으로 마키아벨리스트였는지도 모른다.
그는 그런 개인적 특성에 따라 경무대(2공화국에 와서 청와대로 개칭)를 주도해나갔고, 국정운영을 보좌하는 공식적인 비서실보다는 사적(私的)인 비서모임을 두었다. 따라서 당시의 비서실은 건국 초기라는 시대적 혼란기와 장관을 직할 관리하는 이승만 대통령의 스타일 때문에 조직도 빈약했고 권한도 없었고 미래의 비전이나 정국구상을 충분히 그려낼 수 없었다. 그런 점에서 제 1공화국 시절 비서실은 단순한 비서기능에 지나지 않았다.
1949년 6월 이기붕 초대 비서관장 아래 비서실은 정무·공보·서무·문서·경무대 등 5명의 비서관을 두었다. 이승만 대통령 시기에 권부 이미지를 심었던 사람은 이기붕으로 이미 우리 현대사에 불명예스러운 이름으로 잘 알려진 바 그대로이다. 이기붕이 기회를 잡은 것은 미국유학 시절로 이승만, 허정, 김활란 등 당대 내로라 하는 유학생들과 교분을 나누었다. 여기에서 이승만 박사를 만난 것이 인연이 되어 그는 후일 대통령 비서관장(실장), 부통령 자리까지 오르게 되었다. 그는 대통령이 된 이박사의 신뢰를 바탕으로 자기 아들 강석을 대통령의 양자로 입적시켰으며, 무수한 정상배를 밀어내고 자기 사람들을 요직에 심어 서대문에 있던 이기붕의 자택은 「서대문 경무대」라는 별칭을 얻기도 했다.
이는 「인의 장막」이라는 표현에서 알 수 있듯 대통령의 각별한 신임을 받고 있는 비서관장을 비롯하여 비서관 및 경호책임자 등이 대통령에게 접근하는 경로를 통제했기에 가능했다. 발족 당시에는 비서관을 정무담당 김양천, 김종회, 박용만이 맡았고 공보담당 김광섭, 서무담당 이중춘, 문서담당 김석진, 경무대 관리는 황규만, 오일육이 맡았다. 이후 안희경, 유창준, 박찬일, 구본준, 최치환도 비서로 근무했다.
해위(海葦) 윤보선이 1년 남짓 대통령직을 수행하던 제 2공화국은 내각책임제였기에 실권은 장면 총리에게 있었고 청와대는 항상 조용했다. 처음에는 각종 정보보고 등이 총리에게만 가고 대통령에게는 가지 않다가 윤대통령의 지속적인 요구로 나중에는 정보보고서 등을 일부 받아보기도 했다.
제2공화국(내각책임제)하에서 내각통할권 등 실권은 거의 총리에게 있었으므로, 윤대통령은 국군통수권자로서 군부대 시찰과 외교안보 사절 영접업무만 맡았다. 따라서 내각책임제였던 제 2공화국에서는 행정부 수반이었던 총리가 경무대를 써야 하는 게 아닌가 하는 의견들이 많았으나 윤보선 대통령은 선출된 다음 날로 바로 경무대로 이사를 했다. 그래서 장면총리는 반도호텔(조선호텔)에 방을 잡아서 업무를 보는 불편을 감수할 수밖에 없었다.
윤대통령하의 비서실은 1명의 비서실장과 3명의 비서관만 두어 비서실사상 가장 단출했다. 그러나 윤대통령은 내각제하의 상징적 존재에 만족하지 않고, 행정 입법 사법 등 권한을 행사하려고 하여 「정치간섭」의 시비가 일기도 했다.
아무튼 대통령실은 비서실장 밑에 대변인과 공보담당 비서 외에 국방을 담당하는 비서가 신설되었고, 반면에 총무 영역에 해당하는 서무·문서담당이 없어지고 또한 경호업무가 분리되었다. 경호업무는 종로서에서 경감 1명과 수십명의 경관이 나와서 담당했다. 이들은 대통령 경호, 본관경비, 청와대 외곽 경비 등을 맡았다.
윤대통령 입성 때에는 청와대가 아니라 「경무대」라는 이름이었는데, 이승만 정권 때 국민의 원성을 크게 산 상징처럼 되어 있었기에 이름을 고쳐야 한다는 여론이 많았다. 그래서 윤대통령은 여러 통로를 통해 수개월간 물색 끝에 서울시사 편찬위원으로 있던 김영상(金永上)씨를 불렀다.
김씨는 태조가 조선을 창건할 당시 화령(和寧)이란 이름을 고려했다고 하여 「화령대」로 하자는 안과 「청와대」(靑瓦臺)로 하자는 안을 제시했는데 윤대통령은 관저의 기와가 평화를 상징하는 푸른 빛깔이라는 뜻을 좋아하여 청와대를 택했다고 한다. 윤대통령은 청와대라는 이름이 우리 고유의 문화재라는 느낌을 주는데다 미국의 「화이트 하우스」와 대조하여 「블루 하우스」라고 부를 수 있어 좋다고 생각했던 것이다.
근대적 비서실 갖춘 박정희
박정희 시대는 이전 시대와 여러 모로 대비된다. 이승만은 느릿느릿한 몸놀림과 말투로 그 시대를 풍미했는데 우연하게도 1950년대를 대표하는 노래는 단장의 미아리고개와 같은 풍이었다. 그러나 박정희가 집권한 뒤에는 꼿꼿한 자세, 스타카토식 걸음걸이, 절도 있는 행동, 그리고 「노란 사스입은 사나이」처럼 빠른 템포의 노랫가락이 울려퍼지는 시대로 변했다.
이렇게 빠른 노래처럼 빠른 경제발전을 위하여 박대통령은 근대화된 행정수행을 필요로 했고 그에 따라 대통령 비서실을 체계적으로 구성하고자 했다. 박정희 시대의 개막과 함께 근대적인 비서실의 틀이 짜였다. 미국에서 1937년 루스벨트 대통령 때 , 프랑스에서는 1958년 드골 대통령 때 구성했던 근대적 비서실을 한국에서는 1963년에 박대통령 때 비로소 구성한 셈이다.
박대통령 시기를 제3공화국 전기(1963~1968)와 후기(1969~1979)로 나누어 볼 때, 전기의 청와대 비서실은 경호실장과 비서실장을 양대 중심으로 하여 총무, 공보, 정보, 민원, 정무, 의전 등 6개 비서진으로 확대 재편됐으며 초대 실장엔 이후락씨가 임명됐다.
이 시기에는 비서실은 정무와 경제, 행정, 외교 등이 수석실로 분리되어 있지 않았고 정무수석실 내에 정치, 경제(2실), 행정(3실), 외교, 농림 등이 모두 포함되어 있었다. 다시 말해서 정무(政務)란 국회와 정당을 중심으로 하는 정치담당 업무가 아니라 국정총괄 기능을 하는 정무였다.
이때 1급에 해당하는 정무비서관이 있었는데, 정무비서관 아래는 다시 8명의 2급갑 비서관을 두었다. 정치는 민충식, 주관중 등이 담당했으며, 경제는 기획 및 재무담당, 상공 및 건설담당의 2실이 있었고, 행정으로는 내무, 법무, 사회, 교육, 공보, 문화, 교통, 체신으로 나뉘어 있었다. 한편 비서실장 직속으로는 2급을류로 총무,공보,정보,민원,의전 등 5명이 있었다. 이처럼 비서실장실(그 직속부서)과 정무비서실로서 행정부의 모든 업무를 장악하여 처리할 수 있게끔 조직되었다는 특징이 있다(그림1 참조).
박정희 시대의 특징적인 인물로는 청와대 밖의 김종필과 김형욱, 청와대 안의 이후락 박종규 차지철 등 정치·정보 및 경호쪽 인물들과 오원철 등을 거론할 수 있다. 비서관들로는 정소영, 서봉균, 김학열, 한준석 등 경제 3총사 등을 꼽을 수 있다.
처음의 권력구도는 「제갈조조」(諸葛曹操)로 불리던 이후락과 「피스톨 박」이란 별명을 지녔던 박종규 간의 경쟁과 대립이 기본축이었으나 대체로 이후락이 박종규를 잘 요리했다. 이후락은 장면정권에서 중앙정보위원회 연구실장을 맡다가 5·16세력들에 잡혀가는 신세가 되었으나 위기를 기회로 삼아 비서실장 자리에 올랐다. 이에 비해 박종규는 박정희가 육군본부 정보국에 있을 때 상관과 부하로 만나 경호실장을 맡게 되었다. 이후락이 지모와 수완, 그리고 권력에 대한 탁월한 후각을 가졌다면, 박종규는 운동을 잘 했고 몸이 민첩한 무사 스타일이었으며 주먹을 잘 휘두르기로 소문나기도 했다. 특히 「날아가는 새도 떨어뜨린다」는 김형욱 정보부장이 박종규 앞에서는 꼼짝 없이 두들겨 맞곤 했다고 한다.
이때부터 박대통령의 특이한 「견제와 균형」의 용인술이 구사되면서 상호견제가 극심했다. 비서실 직원이 문제가 되면 경호실에서 조사했으며, 경호실 쪽에서 문제가 발생하면 비서실에서 내사했다. 이때만 해도 권력의 「지근거리」로 인해 경호실이 권력을 휘둘렀지만, 경호실이 비서실보다 우위체제를 굳힌 것은 아니었다.
이 시기에 빼놓을 수 없는 특징적 인물이 있다면, 김학열 경제수석(1966.12~ 1969.6)이다. 그는 1차 행정고시에 수석합격한 전형적인 경제 테크노크라트로서 5·16전 박정희를 만나 그의 뜻을 마음껏 펼칠 수 있었다. 김학열은 경제성장의 열정을 가진 수재로서 두루마기 차림으로 국제회의에 참여하는 등 기행(奇行)과 험구독설(險口毒舌)로 무수한 화제를 뿌렸다. 김정렴 실장이 들어오기 전 박정희 대통령의 신임하에 정치자금 모금에까지 간여하면서 이후락과 갈등을 빚었다.
특보제 둬 청와대 비서실 강화
그는 박대통령과 말술을 함께 하며 제 1·2차 경제개발 5개년계획을 성공적으로 수행, 연평균 10%의 성장과 1인당 국민소득 2백50달러를 달성했으며, 경부고속도로를 비롯, 전국에 산업도로망을 건설해 전국을 1일생활권으로 만들었다. 재사단명(才士短命)이랄까. 그는 1969년 40대에 부총리로 자리를 옮긴 후 겨우 47세에 췌장암으로 세상을 떴다. 박대통령이 어깨를 들썩이며 서럽게 울었다는 것을 보면 청와대 비서실에서 맡았던 그의 역할을 알 수 있다.
박대통령의 재선(1967년)으로 청와대 비서실에는 커다란 변화가 일어난다. 박대통령은 재선과 함께 국회에서 다수 여당을 탄생시키면서도 절대권력을 위해 공화당을 소외시키고 청와대 중심 국정운영을 구상한다. 이에 따라 청와대 비서실의 위상과 역할은 더욱 강화되었다. 먼저 새로 임명된 김정렴 비서실장은 경제비서실을 정무에서 분리하여 경제 1, 2, 3 수석실로 확대 개편하는 등 경제수석비서관제를 시행하기 시작한다. 이처럼 박정희 정권 아래 경제비서진은 분리·통합 과정을 거치면서 청와대 비서실의 중심축으로 자리잡게 된다. 박대통령의 「경제제일주의」를 보여주는 것으로 효율적이고도 신속한 경제 정책 계획과 집행을 위한 친위 조직으로 참모 기구를 운용했음을 알 수 있다.
그 결과 대통령과 장관 사이에서 청와대 비서실은 「조정통제권」을 극단적으로 강화했으며 내각의 무력화를 가져오기도 했다. 이 시기 청와대 비서실은 세분화되어 공보, 의전, 총무, 민원 모두 수석실을 갖게 되었으며, 특별보좌관제를 신설하여 안보(68년), 외교·경제·정치·교문·사회(70년), 사정(71년), 국제정치(75년), 법률특보(79년)를 두게 된다.
특보제 신설은 행정적 보좌기능과 정책기능을 분리시킨 것인데, 중장기 정책 및 정책 결정을 위한 보좌기능을 담당케 한 것이다. 특이한 것은 외채관리 수석(70년)과 정보수석(71년)이 잠시 생겼다가 없어지면서 그 기능이 경제수석으로 흡수되었으며, 대통령 내외를 최측근에서 보좌하는 부속실이 신설돼 오늘날 제 1부속실과 제2부속실(영부인 보좌)로 유지되고 있다.
한편 1973년 이후부터는 골격이 유지되는 가운데, 정무수석실이 2실로 늘어나고, 수석실의 구체적인 담당비서관을 중심으로 업무영역을 구축하고, 외교, 국방, 교육문화, 정치, 경제, 사회 분야에 1~2명씩 장관급 특별보좌관을 두었다. 법률과 국제정치 담당 특보는 75년과 79년에 설치되었으며, 비서실장 보좌관(2급갑)을 신설하여 비서실장을 보좌하도록 했다. 이 시기는 사실상 소내각으로 기능함으로써 청와대 비서실의 전성기를 맞았다(그림2 참조).
소리없는 실력자 김정렴
박정희 시대는 김정렴 비서실장 없이 설명할 수 없을 정도로 그는 소리없는 실력자였다. 이 시기뿐만 아니라 이후 비서실장의 전형이라는 「신화」를 얻은 김정렴은 경제발전이라는 물신(物神)을 진정으로 숭배한 박정희 대통령의 뜻을 받들어 그림자처럼 조용하게 보좌했다. 그는 69년 10월부터 78년 12월까지 무려 9년 2개월 동안 유별나지 않으면서 오랫동안 권력의 중심을 지켰다.
1년에 수십억원씩 정치자금을 모으면서도 대통령과 똑같이 선풍기나 에어컨을 켜지 않았으며, 긴장과 스트레스의 연속에서도 그는 대통령과 똑같이 국수 한 그릇으로 점심을 먹으면서 고행으로 박정희 시대를 헤쳐나갔다. 그는 또 박정희 경제사령관의 참모장격으로 오원철, 김용환, 정소영, 장덕진, 최각규, 장예진, 이경식, 이희일 등의 쟁쟁한 야전지휘관들을 지휘했다. 재임시절 7광구 대륙붕 개발을 추진했고, 72년 8·3 사채동결 조치를 취했으며, 중화학 공업·방위산업을 키웠다.
이 시기의 정치담당 업무는 홍성철, 유혁인, 안치순, 심융택 등이 담당했다. 이 중 유혁인과 오원철은 김정렴 실장 다음으로 청와대 비서실에서 장수했던 사람들이다.
유혁인은 30대 후반에 청와대에 들어가 8년 4개월간 재직했으며, 오원철은 40대에 광공차관보로서 방위산업 구상을 갖고 청와대에 들어가 「공업구조 개편론」을 폈다. 8년 동안 창원기계공단을 건설하는 등 중화학 공업과 방위산업을 일으키는데 심혈을 기울였고 「행정수도 극비건설 계획」을 세웠던 인물이다.
이 시기 청와대 내부역학 관계를 보면, 차지철 경호실장의 행동으로 인해 비서실과 경호실 간에 신경전이 있었으나, 경호실이 비서실장을 누르지는 못했다. 차지철은 5·16 때 박정희팀에 가담해 박정희의 신임을 유지하다가 1974년 8·15때 문세광 사건이 터지면서 박종규 후임으로 청와대에 입성했다. 그는 밤 술자리에 권총을 차고 술좌석에 앉는 등 회괴한 짓을 서슴지 않으면서 2인자가 되려고 갖은 노력을 다했다.
이후 그는 금요일마다 국기강하식이란 명목으로 당, 군, 내각, 정보부 등 주요인사들을 참여시켜 놓고 한 눈에 내려보면서 「사열 대통령」 행세를 했으며, 「차 부통령·차각하」로 불리고 싶어했다. 그는 자신을 경호실장으로 추천한 김정렴마저 자기 통제하에 두려고 국기강하식 참여를 요청하는 등 길들이기를 시도했지만 김정렴은 녹록지 않았던 것 같다.
그는 일본 메이지유신 때 신하가 문서에 독약을 묻혀놓은 경우가 있었다며, 대통령에 보고되기 하루 전에 문서를 자기책상에 갖다놓기를 장관들에게 강요했다. 그는 『모든 힘과 정보는 경호실을 통해야 한다』고 생각했던 사람이다. 박종규가 신체경호를 넘어 심기경호에 치중했다면, 차지철은 정치적 생명보호라는 명목으로 보위경호라는 용어를 쓰곤 했다.
김정렴은 정치적 소극성으로 청와대를 버텨왔다는 비판도 있지만 청와대 비서실-경호실-정보부 간 역할을 강조하여 「영역불가침의 원칙」을 비교적 잘 지키도록 조정하여 권력기구간에 조화를 이루었다고 평가된다. 이후 1970년대 후반기로 가면 청와대는 경호실장 우위체제로 바뀌고 비극의 씨앗도 잉태하게 된다.
대통령 경호실장 차지철과 김재규 정보부장의 피바람 몰아치는 권력투쟁으로 대통령을 서거케 한 비극의 장소가 청와대 옆 궁정동(宮井洞) 안가(安家)이다. 이와 같은 안가가 궁정동 내에 서너군데 있었다고 하며, 모두 당시 중앙정보부에서 관리했다. 10·26에 연루되었던 자들의 진술에 의하면, 이 안가는 1960년대 말 이후락(6대 정보부장)이 대통령비서실장으로 있을 때부터 활용해온 것으로 알려지고 있다. 말년에 박대통령은 비서실장, 경호실장, 정보부장 등과 채홍사들을 불러놓고 술자리를 자주 열었다고 한다. 김영삼 대통령은 문민시대를 맞아 이곳을 헐어 무궁화동산으로 단장했다.
전두환, 관료 실무형으로 비서실 운영
제5공화국 대통령비서실에는 전두환 대통령의 특징이 반영된다. 무식한 듯 보이면서도 밀어붙이는 과단성, 뒷골목식이라고 할 만큼 의리를 중시하고 부하를 챙겼던 대통령, 철권통치가이면서도 물가를 잡고, 단임을 실천한 사람으로 인식되는 그는 우리나라 대통령 중 가장 여론을 등한시했고 가장 인기없는 대통령이 아니었나 생각된다.
제5공화국은 비밀 당정회의, 청와대-보안사-정보부 중심의 철권통치, 무시무시한 「관계기관 대책회의」 등으로 각인되어 있다. 청와대에서 비서실장과 주무수석, 안기부에서 부장 또는 차장, 정부의 관계장관 등이 관계기관대책회의를 운영하면서 주요 정치현안을 풀어나갔는데 이것은 전형적인 권위주의적-폐쇄적 의사결정 구조를 갖고 있었다. 그래서 5공은 안기부장 주도하에 궁정동 안가에서 모든 것을 결정했다고 단적으로 말하기도 한다.
제5공화국 비서실은 직제는 비록 정무1, 2 등 10개 수석실로 늘어났으나 비서실의 권한은 훨씬 줄어들었고 비서실장의 재직 기간도 짧았다. 이는 박정희 대통령 시절 비서실의 월권과 내각의 무력화 등에 대한 비난을 다분히 의식한 것으로, 다만 사정부문을 수석비서관실로 분리·격상시켰다. 5공화국의 비서실장은 한두명을 제외하면, 거의가 다분히 관료형으로 실무적인 성격이 강했다. 5공의 창업공신들이 서슬퍼렇게 버티고 있을 때 김경원, 이범석, 함병춘, 강경식, 이규호, 박영수, 김윤환 등이 비서실장을 맡았다.
전두환 대통령 재임시의 비서실은 기본적으로 이전의 4공화국 체제와 유사하지만 비서실의 위상, 역할 및 직제측면 등에 있어 상당한 변화도 있었다. 전임 대통령 재임시의 비서실과 비교할 때 가장 중요한 특징들로 다음을 들 수 있다(그림3 참조).
첫째로, 전대통령은 취임과 함께 특별보좌관제를 폐지(박정희 시대에 특보체제로 운영하던 사정과 법률, 교육문화도 수석실로 편제를 짰다)하고 비서관을 중심으로 청와대를 운영했으며 수석비서관에 대한 예우를 비롯해 비서실의 역할과 위상을 다소 하향 조정했다.
이러한 태도는 『일선행정기관은 지휘관 중심으로 운영돼야 한다』는 생각에 따른 것으로 기존의 장관급 수석비서관도 차관급으로 하향 조정되었다. 전대통령은 정책결정에 있어서 비서실, 장·차관 및 관료조직의 제언에 의존했지만 기본적으로는 담당부처가 관련정책을 책임지고 결정, 추진할 것을 강조하여 상대적으로 비서실보다 장·차관을 중심으로 한 부처에 비중을 두어 운영했다.
주주로 행세했던 허화평의 몰락
둘째로, 비서실의 특징은 정무수석실은 그 관할영역이 국방, 외교, 치안 등을 포함하는 등 상당히 확대되어 있다. 정무수석실이 비대해지고 부서도 1, 2의 두 개로 분리되었다는 것이다. 5공의 창업공신이자 기획자였던 허화평 정무 1수석의 구상이었던 것같기도 한데, 정무에 비서실의 모든 권력이 집중된 것처럼 보이기도 했다. 정무1수석실 내에는 외교·안보는 물론 국방과 법률까지 포함되어 있었고, 정무2수석실에는 행정과 노동, 보사,치안, 청소년까지 총망라되어 있었다. 이후 1988년 9월 「보도지침」이 언론에 공개되었듯이, 공보기능은 국민의 소리를 수렴하고, 국민의 알 권리를 충족시켜주는 고유의 공보업무보다는 언론통제, 여론조작 등 체제홍보에 중점을 두었다.
셋째로, 전대통령 부임과 함께 총 10개의 수석비서관실로 마련된 비서실직제는 전대통령이 비교적 오래 재임하는 동안 직제 변화가 없이 안정적으로 지속되었다. 이러한 직제는 구체적으로 경제분야를 재경, 경제기획, 농수산, 특수산업, 산업, 과학기술, 국토개발담당비서관 등이 각각 관할하는 하나의 수석실로 축소·단일화되었고, 민원수석실은 정보, 민정, 민원비서관으로 구성되는 민정수석실로 조정되었다. 사정, 교육문화 그리고 법무 수석 등 3개의 수석실이 신설됐는데, 사정수석실은 모두 4개부의 비서관으로 구성돼 있으며, 교육문화수석실은 교육, 문화, 새마을, 국민정신교육을 담당하는 비서관으로 구성되어 있고 85년 신설된 법무수석실은 법무1, 2와 법제연구비서관으로 구성되어 있다.
이 시기 대통령 비서실에는 여러 명의 실장이 거쳐갔는데 정무수석,사정수석, 민정수석 등에게 상당한 권한이 있었다. 초기 비서실 멤버들을 자세히 들여다 보면, 정무 1수석과 민정, 사정 수석실은 창업공신들로 짜이고 비서실장과 경제·공보·법무 등의 수석실은 테크노크라트로 구성됐다.
비서실장에 이범석, 정무 1 수석에 허화평, 사정수석에 허삼수, 민정수석에 이학봉 등 창업공신들이 포진했고 그밖에 정무 2수석에는 김창식, 김태호(비서관으로 박철언, 강재섭, 박세환 등), 공보에는 이웅희, 황선필 수석(비서관으로 김기도, 윤여준, 송태호 등)이 있었다.
전두환 시대의 청와대 비서실은 친인척 문제, 실명제 문제 등을 두고 중요한 국정운영과 관리상에 변화를 겪는다. 발단은 1982년 6월 이철희·장영자사건. 사건이 터지고 이들의 처리에 불만을 느낀 허화평 정무 1 수석, 허삼수 사정수석 등이 반기를 들고 이학봉 민정수석에게 강하게 추궁을 한다. 이학봉은 사표를 내지만, 해외에서 돌아온 이범석 비서실장의 원만한 처리로 비서실 재신임 형식을 밟아 사표가 반려되기에 이른다.
5공을 창업한 기획자 허화평은 전두환을 절대권력자로 보기 보다는 주식회사 대표이사쯤으로 생각하고, 주주로서 당당하게 행세했다. 그는 장여인 사건으로 신정부가 내세운 사회정화·개혁이라는 슬로건이 땅에 떨어졌다고 보고 5공 공신들을 비밀리에 회동하여 『이대로는 안된다』는 결의를 다진다.
그때 모인 멤버들은 12·12 당시 경복궁 30경비단에 모인 신군부의 실세들이었다. 이들은 청와대(허화평, 허삼수), 안기부(유학성 안기부장), 내각(노태우 내무장관), 군(황영시 육참총장, 차규헌 2군사령관, 정호용 3군사령관, 백운택 군단장), 보안사(박준병 보안사령관, 정탁영 보안사 참모장), 국세청(안무혁 국세청장) 등 불참한 장세동 경호실장을 제외하면 한국을 움직이는 실세들을 거의 초대해 놓고 불만을 토로한다.
이후 전두환은 서서히 두 허수석을 불신하게 됐고 급기야 실명제 파동을 겪으면서도 두 수석을 부르지 않았고, 수석들 본관출입 금지령을 내리는 극단적인 조치를 취하기도 한다. 대통령의 신임이 틈을 보이자 곳곳에서 허씨들을 격하하는 현상도 나타났다. 결국 핵심 창업공신, 그들 표현을 빌린다면, 5공의 키 플레이어(key player)들은 그 해가 가기 전인 12월20일 권력세계에서 퇴장한다.
전두환은 충성심을 제 1의 기준으로 테크노크라트들을 불러들이고 확고한 친정체제를 구축해 절대권력을 추구한 것이다. 두 수석이 퇴장하고 난 뒤 전 대통령은 정치에 큰 뜻이 없었던 정순덕 민정당 의원을 정무 1수석에, 정관용 선관위 사무차장을 사정수석에 임명한다. 이때 정무 1수석(정순덕)하에는 최창윤(섭외), 이수정·김길홍(체제홍보), 이장춘(외교안보), 박중웅(준장, 국방), 박철언(법률) 등이 있었는데, 전 대통령은 국방과 법률을 정무 2수석실(김태호 수석)로 이관한다. 군부의 영향력 창구라고 생각한 국방비서실을 실무형인 정무 2로 이관한 것이다.
이처럼 전대통령은 자기를 도왔던, 아니 어쩌면 혼신의 힘을 다해 밀어올린 창업공신을 자신의 권력수성과 절대권력 구축을 위해 해외로 추방한 것이다. 이를 통해 청와대 비서실은 권력은 나누어 갖는 것이 아님을 극명하게 보여준다. 그밖에 대통령의 경제과외를 담당했다고까지 할 수 있는 사람은 김재익 경제수석이었다. 그는 「물가안정론」을 대통령의 뇌리에 단단히 박아넣은 인물로 83년 아웅산 사건으로 사망했고, 그 뒤를 이어 사공일 경제수석이 등장했는데, 그는 특유의 뚝심과 친화력으로 부실기업 정리 등 5공후반기 4년의 경제정책을 추진했다.
정책·안보 특별보좌관 둔 노태우
노태우 대통령은 쿠데타에 가담한 것을 제외하면 권력을 장악하는데 필요한 절차는 밟았으나 그 대신 권력을 장악한 이후 아무런 업적도 쌓지 못한 무능형 통치자 유형에 분류되기도 한다.
그러나 노대통령 집권 초기를 스케치한 한 평자는 『지지자에게 기관차가 되어주지 않고, 반대자에겐 압제자가 되어주지 않음으로 해서……』 권위주의 정치에서 민주주의 정치로 넘어가는 과도적 상황을 자연스럽게 해소되도록 「그대로 둔 것」이 그의 관리술이었다고 말하기도 한다.
5공시절에 장세동, 허화평 등 창업공신들에 눌려 숨죽이며 한낱 테크노크라트로 만족해야만 했던 박철언은 6공창업과 함께 청와대의 신실세로 등장한다. 박철언은 노태우 당선 이후 청와대 비서실을 짜면서 비서실, 경호실과 같은 반열에 「정책실」이라는 기구를 구상했다. 노 당선자는 취임준비위원장인 이춘구로부터 준비위원들의 강력한 반대의견을 전달받는다. 박철언에게 각별한 애정을 가진 노 당선자는 정무수석 자리를 주려고 했지만, 김윤환이 천거한 최병렬에게 돌아간다. 그 다음은 민정·사정·법률을 합친 민정수석 자리를 주려고 했지만, 역시 친인척 및 검찰통제 불가능을 이유로 무산된다. 그래서 그를 위해 정책보좌관 자리를 만들어 청와대에 들어간다.
그러나 이후 노태우 대통령 재임시의 대통령 비서실은 내용과 위상에 있어 많은 변화가 있었다. 제 6공화국의 노태우 대통령은 집권초기 비서실을 더욱 축소 조정, 7명의 수석비서관에 정책보좌관과 안보보좌관을 두었으나, 임기말 북방 정책을 추진해가는 과정에 외교안보수석을 두는가 하면 일부 수석비서관의 직급을 차관급에서 장관급으로 올렸다. 외교안보수석은 김종휘 국방대학원 교수가 줄곧 자리를 지켰다.
우선 수석비서관실은 6공화국 출범과 함께 정무, 경제, 외교안보, 행정, 민정, 공보, 의전 그리고 총무수석 등 8개의 비서실로 구성되었다. 하지만 사정수석실이 1990년말 민정수석실에서 분리되었고, 그 자리에는 김영일 사정비서관이 임명되었다가 이후 김유휴씨가 임명되었다. 그리고 박대통령 시절 청와대에 있었으나 5공시절 폐지된 특별보좌역 자리가 마련되었다. 이 자리(정치담당 특별보좌역)는 장관급으로 주로 대통령의 특별자문에 응했으며, 노재봉, 이홍구, 최영철, 서동권 등이 거쳐갔다.
또한 사회문화 보좌관(이후 90년에 정책조사보좌관으로 개명)이 설치되었는데, 위에서 언급한 바와 같이 해당 행정부처 집행사업의 관리에서 벗어나 장기적인 정책개발을 담당하는 대통령의 순수한 참모조직으로 운영되었다. 실질적으로 차관급의 수석비서관에 준하는 조직으로 김학준이 맡았다가 임기말에는 임인규가 임명되었다. 당시 각 수석비서관실의 관할업무는 <그림4>와 같다.
새로 조정된 비서실 직제의 특징은 정무수석실이 순수한 당정업무를 주로 담당하는 조직으로 축소 단일화되었으며 외교, 안보, 국방 등을 관할하는 외교안보수석실이 신설돼 외교 및 안보에 대한 대통령의 관심을 현실화했다. 수석비서관의 직급은 개인적인 위상과 경력을 고려하여 장관 또는 차관급으로 운영했다.
그 결과 수석비서관들은 기본적으로 차관급으로 예우되었고 정무, 경제, 외교안보, 민정수석실의 경우는 경륜을 고려하여 장관급으로 예우되기도 했다. 6공 시절 정무수석은 최병렬 이외에 최창윤 손주환 김중권 등이 맡았고 경제수석은 박승 문희갑 김종인 이진설 등이, 민정수석은 한영석 정구영 안교덕 등이, 행정수석은 이연택, 이상배 노건일 심대평 등이 맡았다.
핵심기획자로 실권 휘두른 박철언
이 시기 비서실 구성의 특징은 비서실장이나 정무수석보다 박철언 정책보좌관이 국정운영의 핵심기획자이자 권력자로 부상했다는 점이다. 청와대 입성 과정에 우여곡절을 겪었지만, 그가 등장한 이후로 노대통령과 주 2회 단독면담하면서 당초 구상대로 사실상 비서실장, 경호실장과 맞먹는 ─실제로는 그들보다 막강한─ 정책실장의 파워와 위상을 찾았다. 정책보좌관실은 각 부처에서 골라온 엘리트들로 4개팀을 구성하여 기획과 대북업무 등을 담당했다.
그리고 그는 주요 국정현안에서 홍성철 비서실장, 최병렬 정무수석과 함께 최종 결정을 하곤 했다. 6공실세인 정호용 의원, 김용갑 총무처 장관 등 실세들이 하나 둘 밀려나갔다. 박보좌관은 입성하면서 청와대 동별관 3층 집무실 맞은 편에 방음장치를 해놓고 평양직통 핫라인 이관 등 대북업무를 관장하고자 했다. 그러나 안무혁 안기부장의 강력한 반발에 부딪혀 2중구조(핫라인은 남산에, 관장은 박보좌관이 함)의 불편을 감수하다가 안무혁 부장이 퇴진하면서 청와대로 옮겨왔다.
그밖에도 그는 6공의 이론가이자 디자이너로 국정의 핵심대목마다 결정적인 영향력을 발휘했다. 중간평가 무기연기 추진, 13대 국회의원 공천과정에서 절대적 영향력 행사, 전두환의 백담사행 추진, 전두환 친인척 구속 등 5공청산 주도, 정호용 의원직 사퇴추진, 개헌 및 정계개편 구상 등 굵직한 국정현안에는 그가 있었다.
그러나 후반기는 90년 3월부터 노재봉 정치특보가 비서실장을 맡으면서 나름대로 개성을 드러냈다. 그는 이데올로그로서 유려한 달변과 정연한 논리로 노정권을 「설명」하고 「옹호」했다. 노대통령은 종종 노실장에게 민정당 의원들에게 노정권의 시대적·역사적 역할에 대해 설명해 달라고 부탁했다는 것이다. 청와대에서는 매일 밤낮으로 외부인사들을 초청한 오찬과 만찬을 베풀었고, 그럴 때마다 해당 수석들과 실장이 배석했다.
이 자리의 특징은 대통령은 거의 지루할 정도로 듣기만 했고, 노실장은 윤리와 지식을 털어놓았다. 경제분야에서는 문희갑, 김종인 수석이 가정교사 노릇을 했으며, 90년 3월부터는 5·8 대기업 부동산 강제매각 조치 등 강경조치를 취했다.
<후략>
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