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특별기획
한국의 대통령
무소불위 무한권력의‘제왕’
우리 헌법에 규정된 대통령의 권한은 어느 나라의 그것보다 작은 편이다. 그럼에도 한국 대통령의 권한이 막강한 것은 무모한 혁명적 발상, 제도적 절차 경시, 심각한 인사권 남용, 국회의 견제기능 상실 등에서 비롯된다. 권력정치에서 탈피, 나라를 일류 회사처럼 경영하는 국가경영체제로 바뀌어야 한다.
金忠男 하와이 동서연구소 객원연구위원
한국의 대통령은 강력하다. 마음만 먹으면 못할 일이 없다. 대통령의 말한마디면 안되는 것이 없다.
대통령 한 사람의 의견이면 국회도 정부도 그대로 따라 움직인다. 그야말로 무소불위(無所不爲)의 막강한 권력을 가진 자리다. 조선조의 평균적인 임금보다 훨씬 더 강력하다.
대통령은 모든 것을 다 알고 있고 무엇이나 해결할 수 있는 만능적 존재다. 대통령에게 잘못이 있더라도 그것을 비판하는 것은 불경(不敬)이 된다. 대통령의 승인을 받는 것은 윤허(允許)받는 일이며 대통령이 주는 물건은 하사품이다. 민주사회에서 있을 수 없는 「통치권 행사」니 「통치자금」이니 하는 말들이 당연한 듯 쓰이고 있다. 6·29선언 이후 한때 「각하」라는 말도 쓰지 않기로 하더니 지금은 각하라는 호칭에 더욱 힘이 들어가고 있다.
민주국가에서 나라의 주인은 국민이다. 헌법에도 모든 권력은 국민으로부터 나온다고 했다. 국민이 뽑은 공직자는 국민의 일꾼이다.
대통령도 예외가 아니다. 그러나 우리의 현실은 전혀 딴판이다. 국민은 선거때만 주인대접을 받을 뿐 평소에는 관심의 대상조차 되지 못한다.
국민을 대표하는 국회가 무시되어도 그뿐이고 국민에게 중대한 영향을 끼치는 정책도 대통령이 일방적으로 결정하면 국민은 두말없이 받아들여야 한다.
국민이 대통령을 직접 뽑으면 좋은 점도 많지만 엄청난 위험부담이 따르는 것도 사실이다. 민주적으로 뽑힌 대통령이 국가경영을 민주적으로 할지 알 수 없는 일이다. 더구나 민주주의 경험과 훈련이 부족한 나라에서는 대통령과 측근관료들조차 대통령이 어떤 자리인지 잘 모르는 수가 많다. 그래서 대통령제를 채택하고 있는 나라들의 역사를 보면, 미국을 제외하고는 하나같이 독재 아니면 권위주의에 빠졌다.
닉슨 대통령 파멸의 교훈
그래서 대통령과 부통령의 명칭에도 「각하」를 붙이지 않고 있다. 그렇지만 미국도 경제대공황과 세계대전 등을 겪으면서 대통령의 영향력은 계속 확대돼 왔다. 대통령이 적극적인 자세에서 문제해결을 위해 노력하지 않으면 안됐기 때문이다. 1970년대 이전까지만 해도 대통령은 자비롭고 모든 것을 다 알며 무엇이든지 해결할 수 있다는 인식이 미국사회에 보편화돼 있었다. 따라서 대통령을 지나치게 비판하는 의회나 집단은 오히려 의혹의 대상이 되기도 했다.
닉슨이 대통령으로 취임할 당시 미국은 흑인민권운동, 월남전 반대운동 등으로 소란스러웠다.
의회는 이러한 사회운동을 부추기는 진보주의자들이 다수를 차지하고 있었다. 닉슨은 아시아에서 공산세력의 팽창을 막기 위해서 그리고 국가와 국민의 이익을 지키기 위해서 대통령은 소신있고 강력해야 한다고 믿었다. 그는 나폴레옹이나 드골을 훌륭한 지도자의 모델로 삼았다. 그는 자신의 정치목적을 위해 의회 및 언론과 대결하는 것을 두려워하지 않았다. 그는 의회가 통과시킨 교육과 사회복지를 확대하는 법안에 대해 계속 거부권을 행사했다. 그는 또한 자신이 동의하지 않은 의회의 예산안에 대해 집행을 거부했다. 그는 반전운동을 강력히 진압하도록 했으며 언론이 월남전에 대한 비밀서류를 보도하려하자 국가안보를 위협한다는 명분으로 보도금지령을 내렸다.
이처럼 대통령 권력을 지나치게 확대해석한 결과로 워터게이트사건이 일어나게 된 것이다. 대통령 선거를 앞두고 백악관 비밀요원들이 워터게이트호텔에 있는 민주당본부에 도청장치를 설치하려다 발각돼 터진 사건이다. 이 사건을 규명하기 위해 특별검사를 임명하고 의회가 조사활동을 벌였으나 닉슨은 대통령의 「행정적 특권」을 내세워 맞서다가 탄핵과 유죄판결을 피할 수 없는 상황으로 내몰려 대통령직을 사임하게 된 것이다.
닉슨이 탄핵의 위기에까지 이르게 된 것은 그가 헌법과 민주제도를 위협했고 무력화했기 때문이다.
그는 헌법과 법률 위에 군림하고자 했으며 의회의 권위를 무시했고 국민앞에 거짓말을 했다. 그는 자신의 정치적 목적을 위해 수단과 방법을 가리지 않았고 분별력도 잃고 판단도 잘못해 결국 엄청난 과오를 저지르게 되었던 것이다.
미국에서는 닉슨처럼 대통령의 권한을 강력하게 행사하는 대통령을 「제왕적인 대통령」(imperial President)이라고 불렀다.
사실 닉슨 당시에는 그러한 분위기도 풍겼다. 닉슨이 참석하는 행사는 궁정행사처럼 했고 백악관 경비병 복장은 유럽왕실의 경비병 복장과 유사했으며 닉슨이 행사장에 도착할 때는 트럼펫연주로 왕의 입장을 알리는 것처럼 했다.
닉슨 이후 미국 대통령의 역할도 달라졌다. 대통령은 의회를 설득하고 타협하는 능력이 중요해졌다. 의회도 행정부를 견제하고 감독할 수 있는 기능을 강화했다. 그렇지만 미국 국민들을 대통령이 형식적인 존재로 앉아 있는 허수아비여서도 안되고 그렇다고 러시아 황제 같은 절대군주여서도 안된다고 믿는다. 대통령은 그 중간쯤 되는 역할, 즉 강력하고 목적지향적이되 민주주의 제도적 장치로 견제받는 대통령이 되어야 한다고 믿는다.
이러한 예는 걸프전 당시 부시 대통령에게서 발견할 수 있었다. 그때는 일각을 다투는 비상시였지만 부시는 무력행사에 대한 의회의 동의를 기다렸다. 만약 의회다수당인 민주당이 무력행사에 반대했더라면 부시는 여론의 뒷받침없이 걸프전을 수행하지 않으면 안되었을 것이다. 최악의 경우, 이라크의 쿠웨이트 침공을 묵과했을지도 모르며 그 결과 국제사회에서 미국의 지도력이 치명적인 타격을 입게 됐을 것이다.
헌법상 대통령 권한 과연 강력한가
우리 헌법에 규정된 대통령 권한은 어느나라 대통령보다 작은 편이다. 헌법은 대통령제와 내각제를 절충해서 내각제적 요소로 대통령의 권한을 제한하고 있기 때문이다. 이 헌법은 이승만대통령과 국회 다수당인 한민당 간 타협의 산물이다. 이 대통령은 직선제 개헌을 하려 했고 한민당은 국회가 뽑은 국무총리를 통해 대통령과 행정부를 견제하려 했던 것이다.
우리 국회는 엄격한 삼권분립 정신에 어긋난다 할 정도로 행정부를 견제할 수 있다.
국회는 대통령이 지명한 국무총리의 적격여부를 결정한다. 국회는 총리와 장관의 해임건의안도 채택할 수 있다. 총리와 장관은 국회에 나와 질의에 답변해야 한다. 그리고 국회의원은 장관까지 겸직할 수 있다. 이에 비해서 대통령은 국회를 견제할 수 있는 국회해산권도 없다.
국회의 동의를 받아 임명된 국무총리에게도 상당한 권한이 부여돼 있다. 총리는 장관의 임명과 해임을 대통령에게 건의할 수 있는 권한이 있다. 총리는 또한 장관이나 청장 등 중앙행정기관장(長)의 명령이나 처분이 위법이거나 부당하다고 판단될 때는 대통령의 승인을 얻어 중지 또는 취소할 수 있다. 나아가서 대통령의 국법상 행위에 대해 총리와 관계장관은 부서(副署)하도록 돼있다.
그 결과 총리는 대통령 역할의 상당부분을 대행하고 있다. 그는 매주 열리는 국무회의를 주재하며 국정운영 전반을 통괄한다.
그는 국회에 나가 시정연설도 하고 예산안 제안연설도 한다. 주요 행사에 대통령을 대리해서 참석하고 대통령 유고시에는 대통령 권한 대행이 된다.
그러나 헌법운용의 현실은 어떤가? 국무총리로 국회도 대통령의 권한을 제대로 견제하지 못했다. 헌법에 규정된 것과는 상관없이 대통령의 실질적 권한은 언제나 강력했던 것이다. 우리 헌법은 대통령의 권력을 효과적으로 견제할 수 있는 수단도 못되면서 대통령의 국정운영에 대한 책임을 총리에게 전가하는 결과를 초래하고 말았다. 대통령제와 내각제라는 함께 가기 어려운 두 제도가 뒤섞여 국정운영에 혼선만 초래하고 있다.
대통령은 자질구레한 행정업무는 총리에게 맡기고 입법·사법·행정의 3권 위에 군림하는 「제왕 같은 대통령」이 될 수 있었다. 국무총리가 국무회의를 주재하며 국정운영을 주관하니 「옥상옥」의 위치에 있는 대통령은 국무총리에게 지시하고 보고만 받으면 된다.
그래서 대통령은 국정현안을 논의하기 위해 국무회의, 장관회의도 소집할 필요가 없으니 자연 장관 접촉이 적어진다.
국정 현안에 대한 관심도 적어지고 나라가 어떻게 돌아가는지 실정에도 눈과 귀가 어두워지게 된다. 그러니 대통령이 정책추진을 위해 국민을 직접 설득할 필요도 없어진다. 그래서 대통령은 자연스럽게 「국가경영의 중심」이 되지 못하고 「권력정치의 중심」이 되고 있는 것이다.
박정희 대통령이나 전두환 대통령 같이 대통령이 국정운영의 중심이 되었을 때는 적극적인 국가발전을 도모할 수 있었지만 국무총리의 위상은 위축될 수밖에 없었다. 반면, 노태우 대통령과 김영삼 대통령과 같이 총리에게 행정부 업무를 위임하면 내각은 제대로 하는 일이 별로 없는 대신, 청와대는 인사권을 휘두르는 등 실질적인 영향력만 확대돼 보일 뿐이었다.
이 헌법은 과거와 같이 강력한 리더십을 행사하는 대통령이 있고 집권당이 국회의 다수를 차지하는 경우 대통령의 권한은 비대할대로 비대해졌고 대통령을 견제해야 할 국회는 「거수기(擧手機)」역할에 그쳐야 했다. 반대로 6공화국 전반과 같이 야당이 국회의 다수가 되는 경우 행정부는 국회에 끌려가거나 행정부와 국회간의 대결로 국정마비상태에 빠지게 된다.
무모한 혁명적 발상으로 대통령 권한 확대
전쟁과 대결, 빈곤과 혼란이라는 가장 어려운 시대를 살아온 한국의 지난 반세기는 위기의 연속이었다고 해도 과언이 아니다.
책임있는 국가지도자라면 태평성대를 구가하는 나라의 대통령처럼 소극적인 자세로 임할 수 없었을 것이다. 건국직후의 혼란과 6·25전쟁 등 국가의 운명은 풍전등화 같은데 국회는 대통령을 견제하는데 급급하고 있었으니 이 대통령의 독선적 조치가 가능했던 것이 아닌가? 북한보다 경제력도 군사력도 뒤처져 있는데도 4·19혁명 후 혼란만 거듭되고 있었으니 박정희 장군의 혁명논리는 정당화된 것이 아닌가? 목숨을 걸고 혁명을 했으니 헌법논리, 민주주의 논리가 아닌 3선개헌, 유신헌법, 긴급조치 등 초헌법적 수단을 연이어 동원했던 것 아닌가? 5공화국 출범 전후의 과격한 조치도 국가적 위기를 구하겠다는 혁명적 발상 아니었던가?
그러한 「혁명적」 발상은 민주정부임을 자랑하는 현정부하에서도 계속됐다. 기득권 세력의 반발과 견제를 벗어나 과감한 개혁을 하기 위해서는 지도자에 의한 충격요법을 동원할 수밖에 없다는 것이다. 말이 개혁이지 실제로는 혁명적 조치에 가까운 것이다. 현정부는 위헌 논란이 있는 5·18특별법을 제정했다. 그것도 민주적 절차가 아니라 대통령의 결단에 의해 이루어졌다. 김영삼대통령은 5·18문제에 대한 헌법재판소의 결정에 앞서 5·18특별법 제정을 발표함으로써 헌법재판소의 판결을 무력화했다. 특별법제정에 대한 위헌논란이 일자 김대통령은 헌법을 개정해서라도 특별법을 만들어야 한다는 강한 의지를 밝혔다. 국정행위가 헌법과 법률의 범위내에서 이뤄지는 것이 아니라 정치적 목적을 위해서는 어떠한 수단도 정당화하겠다는 것이다.
과거와 같이 국가안보와 국내치안, 그리고 심각한 경제적 혼란에 처하여 대통령의 비상조치는 부분적으로 정당했을지 모른다.
그러나 이제 한국이 경제적으로 크게 성장하고 민주주의도 보편화된 상황에 과거의 논리가 대통령의 특권처럼 계속 통용되어서는 안되는 것이다. 대통령은 어디까지나 헌법과 법률이 정하는 바에 의해서 국정을 이끌어나가야지 초법적인 수단을 동원할 수 없는 것이다.
대통령이 권력을 남용하게 되는 둘째 이유는 대통령의 국정행위가 제도적 절차를 거치지 않고 이루어지는 것이 많다는 것이다.
대통령은 어디까지나 행정부의 최고책임자이다. 대통령의 결정은 국무회의나 장관회의 등을 통해 이뤄져야 한다. 대통령이 먼저 결정하면 장관회의, 국무회의는 찬반토론 한번없이 추인할 뿐이다. 대통령이 최종결정자가 아니라 최초결정자가 돼버렸다.
제도적 절차 거치지 않는 독단 결정
잘못된 결정은 대통령 개인은 물론 국가와 국민에게 치명적인 손해를 끼칠 수도 있다. 민주제도는 바로 그러한 문제를 제거할 수 있는 가장 적절한 제도라는 것이다. 대통령 주변에는 전문성을 갖춘 참모진이 대통령에게 필요한 정보와 정책적 판단을 제공하도록 하고 있다. 대통령은 국정현안에 대해서는 관계장관을 위시한 관계공무원들과 머리를 맞대고 논의해야 한다. 야당이나 반대집단에 대해서는 대화도 하고 타협도 해야 한다.
그런데 언제부터인가 대통령이 갑작스럽게 무엇을 선언하면 집권당과 행정부는 그것이 언제 어떻게 결정된 것인지도 모르는 채 「위대한 결단」이니 「고뇌에 찬 영단」이니 칭송하기에 바쁘다. 과거에는 언제나 그랬지만 민주정부하에서도 그러한 비민주적 결단은 관행처럼 계속되고 있다. 그래서 「문민독재」니 「人治」니 하는 말들이 공공연히 나돌고 있다.
금융실명제 실시나 행정조직, 통폐합 같은 것은 분명히 과감한 개혁조치이다. 그렇지만 그 절차에서 민주적인 요소를 찾아보기는 어렵다.
그것은 비밀리에 전격적으로 추진됐으며 대통령에 의해 일방적으로 이뤄졌다. 국회 국무회의 장관회의 그리고 관계부처는 정책결정과정에서 마땅히 해야 할 역할을 하지 못했다. 그래서 무사안일하거나 무력감에 빠졌다. 반면 대통령과 쉽게 접촉할 수 있는 측근의 영향력은 커지고 국정운영이 그들에 의해 오도될 가능성이 크다.
이처럼 주요한 정책결정이 소수에 의해 비밀리에 이뤄지고 전격적으로 발표된다면 국민의 의사는 반영될 여지가 없다.
일단 결단이 내려진 정책은 국민이 반대하더라도 강행하게 마련이다. 국민의 의사가 반영 안되니 국민이 그러한 정책에 관심을 가지기도 어렵다. 아무리 동기가 순수하고 목적이 타당하다 하더라도, 국민에게 알리지 않고 국민의 이해를 구하려는 노력이 부족한 정책은 정당화될 수 없다. 그리고 그러한 정책은 국민의 지지를 얻을 수 없고 성공가능성도 적다.
심각한 인사권 남용 현상
그러나 현대국가에서 한국처럼 대통령의 인사권이 남용되거나 오용되는 나라는 찾아보기 어렵다. 미국 대통령의 경우 정무직 임명범위는 매우 넓지만 대통령의 친인척이나 측근이라는 이유로 경력과 능력이 부족한 사람을 임명할 수는 없다. 까다로운 상원의 인준을 받아야 하기 때문이다. 임명자체가 대통령과 상원의 합작품이니까 그들의 해임도 대통령이 일방적으로 할 수 없다. 그래서 미국의 장차관과 대통령 참모 등 주요정무직은 그 임기가 대부분 대통령 임기와 같다. 4년을 마치는 장관이 대부분이고 대통령이 재선되면 8년 장관을 하는 경우도 많다.
미국의 제17대 대통령 앤드루 존슨은 정책노선이 맞지 않는 에드윈 스탠튼 국방장관을 해임했다가 하원의 대통령탄핵표결과 상원의 청문회 대상이 되었다.
왜냐하면 의회는 1867년 「공직자재임기간법(Tenure of Office Act)」을 제정해 정무직 공무원의 해임은 상원의 승인을 거치도록 했기 때문이다.
그후 클리블랜드 대통령은 이 법이 대통령의 권한을 제한한다 하여 폐지를 요청했고 이로 인해 오랫동안 대통령과 의회간에 논쟁을 벌였다. 1926년 대법원은 대통령의 정무직 해임을 제한한 법은 위헌이라고 판결했으나 1936년 대법원은 독립성을 띤 규제행정기관 정무직은 의회의 승인 없이는 교체가 불가능하다고 판결했다. 1958년 대법원의 판결은 검찰총장처럼 사법기능을 수행하는 정무직을 대통령이 정치적 이유로는 교체할 수 없다고 판결했다. 감사원장 검찰총장 같은 임기제 정무직도 수시로 교체되고 있는 우리의 현실과는 대조적이다.
아무리 능력이 있고 소신이 있는 국무총리나 장관이라 하더라도 언제 자리가 날아갈지 모르는데 어떻게 대통령과 청와대의 눈치를 보지 않겠는가? 시키는 대로 열심히 할 경우는 잘못돼도 살아남을 수 있지만 소신대로 했다가 대통령과 청와대의 눈 밖에 나면 살아남지 못한다. 재임기간이 평균1년도 못되는데 어떻게 국가백년대계를 설계하며 책임있는 정책을 수행할 수 있겠는가? 대통령이 부르짖는 구호를 열심히 제창하며 살얼음판 같은 하루하루를 보낼 수밖에 없다. 이상론자들은 국무총리와 장관에게 더 많은 권한과 책임을 이양하라고 하지만 이미 가지고 있는 권한도 스스로 상납하며 매우 소극적으로 행사하는 것은 한국특유의 인사제도 때문이다.
일은 사람이 하는 것이다. 아무리 훌륭한 민주적 장치가 있더라도 적재적소에 사람을 쓰지 않고 그 자리에 앉은 사람이 자기 권한을 제대로 행사할 수 없다면 의미가 없는 것이다.
대통령의 결심에 따라 언제든지 정부 고위직을 바꿀 수 있으니 대통령의 말 한마디, 지시와 명령이 그 어떤 법이나 규정보다 우선되는 것이다.
장차관이 바뀌면 차관보도 바뀌고 국장, 과장도 바뀐다. 산하단체와 국영기업체의 간부진까지 바뀐다. 이래서 행정분위기는 항상 어수선하고 들떠있다. 정책은 계속적으로 바뀌어 국민은 정책방향을 짐작도 할 수 없다. 정부의 권위는 떨어지고 국민의 신뢰도 말이 아니다.
정당한 인사권 행사는 대통령의 고유권한이라 할 수 있을지 모르지만 인사권 남용은 민주주의 질서와 행정부 자체를 흔들어 놓는 것으로 심각하게 평가돼야 한다.
국무총리와 장관은 왜 임명하는가? 행정부의 정책을 효과적으로 수행하기 위해서이다. 그런데 평균재직기간 1년으로는 절대로 불가능한 일 아닌가? 개각은 민심수습용이라고 하지만 계속적인 개각으로 정부가 제대로 일을 하지 못해 국민의 불만이 끓어오르고 있을 때 개각은 이를 더욱 악화시키는 것 아닌가?
민간기업이나 국영기업체의 인사행정이 정부와 같은 난맥상을 보였다면 그 회사는 분명히 파산되고 말았을 것이다. 정부실패(政府失敗)도 마찬가지라고 볼 수밖에 없는 것이다.
집권당 장악으로 국회까지 장악
우리 국회가 미국의회처럼 대통령과 정부를 효과적으로 견제할 수 없는 이유는 무엇인가? 그것은 우리 정당과 미국 정당의 근본적 차이에서 찾아볼 수 있다.
오늘날 미국의 정당은 선거를 위한 간판역할을 할 뿐 평시에는 유명무실하다. 몇 사람이 당의 전국위원회 자리를 지키고 있을 뿐 총재도, 사무총장이나 정책의장 같은 것도 없다. 그래서 미국 대통령은 자기가 소속한 당을 장악하거나 영향력을 행사할 수 없다. 따라서 미국 대통령은 의회를 존중하고 의회에 나가 연설하며 의회지도자들을 백악관에 초치하여 대화하고 타협하는 등 의회와 협조적인 관계를 유지하려 노력한다.
이에 비해서 한국은 강력한 중앙당을 가지고 있다. 그것도 보스의 뜻에 따라 일사불란하게 움직이는 보스중심 정당이다. 대통령은 곧 집권당의 총재이며 집권당의 인사와 운영에 절대적인 영향을 끼친다. 그 결과 한국 국회의 표결결과는 초등학교 수학처럼 단순한 게임이다. 여당이 찬성하면 야당은 반대하고 반대로 야당이 찬성하면 여당이 반대한다. 여당이 국회의원의 과반수를 차지하고 있다면 아무리 논란을 벌여도 결과는 뻔하다. 결국 국회운영은 다수당의 방침대로 움직인다. 다수당의 방침은 당의 총재인 대통령과 당간부 한두 명에 의해 결정된다. 국회의원은 각기 지역주민을 대표하는 독립된 헌법기관이지만 국회에 나가기만 하며 거의 자율성이 없다. 당의 방침대로 행동하고 투표해야 한다. 당의 방침에 거역하는 것은 총재에 대한 불경죄가 된다. 그러한 의원은 정치생명을 보장받을 수 없다.
정당이란 민주제도의 상징적 조직이다. 그런데 대통령이 집권당 총재로 있으면서 중요한 선거의 공천권을 행사하는 한 그 정당이 민주적으로 조직되고 운영되기 어렵다.
정당이 비민주적으로 운영되니 국회 또한 헌법에 보장된 정부에 대한 견제기능을 수행할 수 없다. 이처럼 대통령에게 과다하게 집중된 권력은 사실 정당조직을 장악한 데서 나오는 것이다.
대통령 한 사람의 손에 집중된 권력을 분산시켜야 한다는 목소리가 높다. 헌법에 쓰인대로 총리에게 권한과 책임을 부여해야 한다는 주장도 있고 「책임총리제」라는 더 적극적인 의견도 제시되고 있다. 그러나 국회와 같은 행정부 외부의 제도에 의해서도 안되는 것을 대통령의 피임명자에 불과한 총리라는 내부적 수단에 의해 대통령의 권력을 견제하고 분산시킬 수 있겠는가? 흔히 총리를 가리켜 「얼굴마담」이라고 했다. 다방의 얼굴마담은 별로 실권은 없으면서 장사가 잘되면 그만이고 안되면 책임지고 물러나야 한다.
총리는 민심수습을 위한 피뢰침
그래도 여론이 가라앉지 않으면 대통령은 총리와 관련장관을 교체한다. 그러나 국민들은 총리에게 무슨 죄가 있느냐고 반문한다. 총리가 된 지 1년 남짓에 실질적인 권한도 없었는데 무슨 책임이 있으냐고.
그동안 덕망있고 유능한 인사, 소신있는 인사가 적지않게 총리에 기용됐다. 「막힌 데를 뚫겠다」고 선언했던 총리도 있었지만 결코 아무것도 뚫지못하고 물러갔다.
대통령의 잘못으로 국정이 어지럽더라도 대통령이 물러날 수 없으니 대신 물러나는 자리였다.
6공화국 당시 대통령의 신임을 받고 있던 노재봉 총리가 적극적인 역할을 시도하다가 내외의 저항에 부딪쳐 조기 퇴진한 적이 있다. 한국이 당면한 구조적인 문제들은 대통령도 풀기 어려운데 총리가 어떻게 풀어나갈 수 있겠는가? 총리의 자리는 대통령을 보좌하는 자리이다. 모든 것은 대통령의 명령과 승인하에서 할 수 있을 뿐이다. 더구나 총리는 임명되었을 뿐이며 언제 교체될지도 모르는 자리이다. 총리는 집권당에 대해 아무런 정치적 영향력도 없고 안기부, 감사원 같은 대통령 직속기구도 관장할 수 없다. 총리의 조정통제에 대해 장관들이 순순히 따르지 않을 가능성이 크다.
특히 총리의 역할은 대통령의 역할과 중첩돼 있다. 자칫하면 대통령의 권위를 해칠 우려가 있다. 이회창 총리가 전격적으로 해임된 것도 바로 그 때문이다. 따라서 총리는 자신의 권한을 매우 소극적으로 행사하게 마련이다.
대통령 중심제에서 권력의 중심, 그리고 국정운영의 중심은 어디까지나 대통령이다. 결코 국무총리가 제2의 권력의 중심이 되거나 국정운영의 중심이 될 수 없다.
권력의 핵은 하나지 둘이 될 수 없다. 권력이 이원화되고 국정운영의 중심이 둘이 되면 국정의 비능률만 초래될 뿐이다. 미국 같은 나라에서도 2인자인 부통령의 권한은 별로 없다. 미국부통령은 우리의 총리와는 달리 직접선거로 뽑히며 정치적 기반도 상당하고 대통령 당선에도 기여한다. 그리고 대통령 유고시에는 대통령직을 승계하는 중요한 자리이다. 아이젠하워 대통령 밑에서 8년간 부통령을 지낸 닉슨은 부통령직은 빈껍질에 불과하며 미국의 정치제도에서 가장 잘못 인식돼 있는 보잘 것 없는 자리라고 했다. 우리의 총리자리는 그보다 더 못한 자리이다.
권력정치에서 국가경영의 정치로
대통령 권력이 비대해진 첫째 이유는 혁명적 발상에서 국정을 운영하기 때문이다. 그러한 논리 앞에서는 헌법과 법률은 경시되게 마련이다.
둘째, 대통령은 제도적 절차를 경시하는 경향이 있다. 제도 속의 대통령이 아니라 제도 위에 군림하는 대통령이다. 대통령 비서실은 전문적인 검토절차를 거치지 못하고 국무회의와 장관회의는 책임있는 심의절차를 거치지 못한 채 대통령이 자의적으로 권한을 행사하는 것이다.
셋째, 대통령은 인사권을 남용하고 있다. 부적절한 인사를 견제할 방법이 없고 장차관 같은 고위직을 빈번히 갈아치우니 행정의 비능률만 심화될 뿐이다.
언제 교체될지 모르는 허약한 위치에 있는 총리와 장관의 권위는 추락돼 있고 대통령 한 사람의 권위만 남아 있는 셈이다. 그러한 상황에서 총리나 장관은 스스로 권한을 상납하여 눈치보기에 바쁘다.
마지막으로 집권당은 곧 대통령의 당이나 마찬가지다. 공천권 행사, 당직임명, 당운영방침결정 등 모든 것이 총재에 의해 좌우된다. 그 결과 국회운영도 대통령의 뜻에 따라 죄우되며 국회가 대통령을 견제한다는 것은 허구에 불과해졌다.
이 모든 것은 한국정치가 아직도 권력정치의 낡은 껍질을 벗어나지 못했기 때문이다. 권력정치의 입장에서 보면 대통령이 혁명적 발상을 하고 제도적 절차를 무시하며 인사권을 휘둘러 집권당을 강력히 장악하는 것이 필요하다.
그러나 그러한 정치는 민주적인 정치가 아니다. 그것은 또한 오늘과 같은 무한경쟁시대, 국가경영이 정치의 중심이념이 된 시대에 맞지 않는 정치이다.
시급한 것은 국가경영의 관점에서 정부의 제도와 운영이 재편성돼야 한다는 것이다.
성공적인 국가경영을 목표로 하는 정치라면 내각개편이 결코 연례행사가 될 수 없다. 대부분의 선진국에서 취임초 한번 임명하면 임기까지 인사문제는 관심 대상이 아니다. 국가경영이 초점이라면 과거의 경험과 교훈을 일축하고 모든 것을 원점에서 시작하는 혁명적 발상은 하지 않을 것이다. 국가경영이 목표라면 대통령주변에 경험도 능력도 부족한 측근들을 포진하여 국정운영을 오도하게 하지 않을 것이다. 성공적인 국가경영이 목표라면 대통령과 내각은 결코 동떨어진 존재가 될 수 없다. 머리를 맞대고 국정을 함께 헤쳐나가는 팀이 되어야 한다. 성공적인 국정운영이 목표라면 집권당이 총재 한사람에 의해 죄우되도록 하지 않을 것이다.
어떤 사람들은 청와대 권력을 줄이기 위해 조직과 인원을 줄여야 한다고 주장한다. 그러나 권력행사는 청와대 규모와는 관계가 없다.
권력행사는 대통령과 실권자 몇 사람이면 충분하다.
그러나 국가경영의 관점에서 보면 청와대의 조직과 인원은 보잘것없다. 그야말로 대통령을 위한 비서기능이나 할 수 있다. 전문성을 가지고 권위있고 책임감있게 주요국정현안에 대한 정보를 분석·판단하고 정책을 개발하며 행정부를 조정·통제하는 데는 역부족이다.
대통령은 국가경영의 최고 책임자가 돼야 한다. 국무총리와 장관도 대통령의 그러한 목표달성을 위해 적극 보좌할 수 있어야 한다. 대통령 비서실은 국가경영의 사령탑이 되어야 한다.
대통령을 중심으로 내각과 비서실이 세계일류회사에 버금가는 국가경영체제를 구축하고 운영해야 한다.
권력정치의 종말은 비극적이 아니면 적어도 허무한 것이다. 과거에는 권력도 강했지만 국가경영능력도 있었다.
그러나 지금은 권력만 강했지 국가경영능력은 수준 이하라고 국민은 느끼고 있다. 그래서 박정희 신드롬이 나타나고 있는 것이다.
민주주의가 살아 남으려면 정부가 유능해야 한다. 그러나 민주국가일수록 국가경영은 어려운 것이다. 훌륭한 리더십이 요구되는 것은 바로 그 때문이다. 한국 대통령의 위기는 결코 권력의 비대에서 비롯된 것이 아니라 국가경영능력의 부재에서 비롯된 것이다.
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